Формирование институциональных механизмов управления муниципальным образованием

Актуальность проблемы исследования. В настоящее время в России ве-^ дется масштабная реформа местного самоуправления. Основными ее составляющими являются формирование единой двухуровневой структуры органов местного самоуправления и разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Продолжением этой реформы ^ является принятый в 2003 году Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее новый Закон).

Как справедливо заметил Президент РФ В. В. Путин: «важной особенно-^ стью реформы является ее комплексность, которая предполагает структуризацию институтов местного самоуправления и решение самых актуальных экономических задач. Но главное состоит в том, что преобразования направлены на расширение непосредственного, прямого участия граждан во всех сферах местной жизни, на рост влияния и усиления контроля жителей той или иной территории за действиями избранной ими муниципальной власти"1.

Система муниципального управления, как и вся система местного самоуправления, находится в современной России на этапе становления. Ее законодательная база еще пока несовершенна и во многом противоречива, не вполне устоялась терминология, хотя опыт муниципальной практики относительно неw велик.

Экономические и финансовые ресурсы местного самоуправлении крайне недостаточны и не обеспечивают удовлетворения основных жизненных потребностей населения. При этом муниципальная власть остро нуждается в ква-^ лифицированных кадрах, способных эффективно управлять в рыночной среде муниципальным имуществом, финансами, муниципальными предприятиями и учреждениями.

1 Путин В. В. Реформа местного самоуправления: Выступление на Совете законодателей, г. Москва 13 апреля 2005 г.- http://www. president, kremlin.ru/sdocs/appears.shtml.

Актуальность темы

исследования дополняется еще и тем, что в современных рыночных условиях:

• Отсутствует системный подход к объекту управления — муниципальному образованию.

• Существует дублирование управленческих функций.

• Неэффективно распределяются материальные, финансовые и людские ресурсы.

• Отсутствует финансовая самодостаточность местного самоуправления.

• Медленно растет благосостояние населения, несоответствующий ни его запросам, ни возможностям государства.

• Снижается доверие населения к институтам власти.

Решение указанных проблем выдвигает необходимость научной разработки эффективных механизмов управления муниципальным образованием с учетом требований принятого нового Закона.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ работ по муниципальной проблематике, позволяют выделить следующие группы исследователей, в наибольшей мере разработавших современные институциональные подходы к организации и управлению органов местного самоуправления.

Среди них отметим работы Ю. Б. Алексеева, А. Е. Балобанова, А. Г. Воронина, А. Л. Гапоненко, А. Г. Гладышева, А. Г. Гранберга, А. А. Замотаева, В. В. Зотова, Ю. В. Кириллова, Ю. Н. Лапыгина, В. Н. Лексина, А. Н. Швецова, А. И. Радченко, С. Н. Юркова и др., которые разработали общие теоретические и методологические принципы организации, планирования, мотивирования и контроля системы местного самоуправления.

Другую группу исследователей, активно адаптирующих идеи и методы ин-ституционализма в России, представляют экономисты-математики (В. Полте-рович, В. Макаров, Б. Зотов, А. Розенталь). Одним из их результатов стало освоение и применение новых моделей, разрабатываемых в рамках современной институциональной теории, особенно эволюционных моделей фирмы. Указанные исследователи концентрируют свое внимание на анализе хозяйственных процессов на микроуровне, «оставив в стороне макромодели, описывающие институциональное устройство в масштабах всего общества» 2. Институты при таком подходе понимаются, прежде всего, как правила, регулирующие практики повседневной деятельности и, одновременно, получающие импульсы для своего развития из такой практики. Институты образуют «не жесткий каркас, а гибкую поддерживающую структуру, изменяющуюся под влиянием практического действия».

Третью группу исследователей, развивающих идеи институционализма, в том числе и в системе местного самоуправления в России, образуют ученые высших учебных заведений, представители специализированных кафедр. Российский «кафедральный институционализм» представляет собой, прежде всего, изложение его в учебных курсах, учебниках (А. Шаститко, Р. Нуреев, А. Олей-ник, В. Тамбовцев), а также предложенную ими методологию для проведения конкретных экономических исследований.

Для проанализированных групп, развивающих идеи институционализма в своих исследованиях, можно выделить две общие черты.

Первая — теоретико-методологическая. Отечественные исследователи рассматривают институты как внешний по отношению к экономике набор правил, выполняющих для нее функцию ограничений. Институты, реализуя свои координационные функции, рассматриваются как условия (или препятствия) для создания взаимовыгодного обмена, как рамки экономической деятельности местного самоуправления.

Вторая общая черта — конкретно-прикладная. Применение такого подхода позволяет изучать в основном либо адаптацию новых экономических форм, либо фиксировать отклонения, противоречия, аномалии в хозяйственном развитии местного самоуправления. Институционализм не дает достаточных средств, чтобы полно и всеобъемлюще исследовать основные «несущие» институциональные структуры всех звеньев российского хозяйства, обеспечивающие — во.

2 Радаев В. В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы//Журнал социологии и социальной антропологии. — 2001. Том IV. № 3. преки внутренним сложностям и внешним воздействиям — воспроизводство и развитие экономики, в том числе и муниципального хозяйства. Тем не менее, теория институционализма во всех обозначенных преломлениях позволяет решать многие теоретические и практические проблемы муниципального образования, возникающие в ходе реформирования местного самоуправления.

В настоящее время появились работы, в которых рассматриваются различные аспекты институционализации хозяйственных процессов в России. Среди них заслуживает внимание работа Г. В. Гутмана и А. П. Николаева — «Ин-ституционализация малого и среднего бизнеса в регионе"3, в которой предлагается институциональный подход к управлению малым бизнесом на уровне региона и муниципальных образований. Методы институциональной экономической теории использовались также в работах Ю. Н. Лапыгина и O.JI. Гойхера4.

Среди западных специалистов по институциональной экономической теории, следует выделить работы основоположника институционализма Т. Веблена, а также его последователей — Д. Норта, Дж. Коммонса, Р. Коуза, В. Ойкена, М. Олсона, Р. Познера, О. Уильямсона, Г. Демсеца, Р. Нельсона, Дж. Бьюкенена, И. Шумпетера и других, которые заложили сущностные основы применения институционализма как инструмента научного познания.

Продолжение исследований по этой проблематике особенно необходимо в связи с новым этапом реформы местного самоуправления, который требует комплексного подхода для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Объектом диссертационного исследования является муниципальное образование, а предметом исследования — институциональные механизмы управления муниципальным образованием, адекватные требованиям законодательства о местном самоуправлении.

3 Гутман Г. В., Николаев А. П., Институционализация малого и среднего бизнеса в регионе. — Владимир: Мар-карт. 2005.

4 Инвестиционная политика в регионе/ Под ред. проф. Ю. Н. Лапыгина. — Владимир: Владимирская книжная типография, 2004. — Стр. 76 — 117.

Цель исследования заключается в создании институционально сбалансированной системы местного самоуправления в соответствии с требованиями нового Закона.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования решались следующие задачи:

1) Обобщены и систематизированы теоретические и практические подходы к определению муниципального образования как объекта управления.

2) Сопоставлены и проанализированы категории институциональной теории со структурой и основными связями муниципального образования. Выполнен анализ институциональных параметров развития муниципального образования.

3) Определено влияние нового Закона как одного из факторов институциональной среды на развитие муниципального образования.

4) Сформирована система местного самоуправления с учетом требований нового Закона о местном самоуправлении.

5) Разработан новый Устав муниципального образования.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на многоуровневой концепции методологического знания, где нашли отражение общенаучные и специальные методы теоретического и эмпирического исследования: системный подход, логические методы, анализ и синтез, методы статистической обработки информации. Информационной базой настоящего диссертационного исследования послужили: достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых в области экономики и управленияприкладные работы по данной проблемезаконодательная база, программы, концепции, касающиеся вопросов местного самоуправления и институциональной экономической теории, материалы научно-практических конференций, совещаний, семинаров и тренингов, социологических исследований, в которых автор принимал личное участие.

Теория институционализма рассматривается в работе как научный метод познания жизнедеятельности муниципального образования с целью использования ее методологии для решения проблем и управления этим сложным и жизненно важным организмом. Необходимость применения на практике институциональной теории связана с недостатком научных подходов к изучению и решению проблем местного самоуправления, где остро ощущается не разработанность общетеоретических, методологических, технологических подходов к управлению муниципальными образованиями, где нередко все сводится лишь к утверждению положений муниципального права. За кадром научного анализа и управления оказались вопросы муниципальной экономики, местного хозяйства, муниципальной собственности, местных рынков, местного ресурсоведения, муниципальной социальной политики, статистики, демографии, духовно-культурного развития, социального здоровья населения. Это не позволяет рационально осуществлять воздействие на целостное развитие территории и эффективно использовать все местные ресурсы. Органам местного самоуправления следует понять, что: «без науки, возникающие сложнейшие проблемы развития, а не выживания, решать нельзя"5.

Работа выполнена в соответствии с паспортом специальности 08.00.05, п. 5.16.

Научная новизна результатов, полученных лично автором в ходе диссертационного исследования, заключается в следующем:

1. На основе анализа законодательства о местном самоуправлении, а также сопоставления старого и нового Закона уточнены базовые характеристики муниципального образования, как объекта управления в общей системе Российской Федерации: как нижнего уровня власти государства, как хозяйствующего субъекта и как местного сообщества. Проанализированы важнейшие функциональные сферы муниципального образования — градообразующая, гра-дообслуживающая, социальная, представленные в едином комплексе городского хозяйства.

2. Обоснованы общие и специфические черты использования институциональной теории при анализе социально-экономических отношений, расs Научные знания — в практику регионального и муниципального управления: материалы науч.- практ. конф. / Акад. Наук социал. технологий и мест, самоуправления / А. Г. Гладышев и др., ч.1. — М.: Муниципальный мир, 2003.-С. 17. смотрены подходы к институционализации этих отношений на уровне муниципального образования, их трансакционное содержание и экономические последствия.

3. Выявлены основные институциональные элементы муниципального образования: институты-нормы, институты-контракты, институты-организации, даны их характеристики. Построена институциональная матрица муниципального образования, как отражение реальных процессов, происходящих при решении вопросов местного значения, позволяющая определить меру и качество исполнения властных полномочий и самоорганизации населения.

4. Систематизированы основные проблемы и противоречия нового Закона о местном самоуправлении, заключающиеся в недостаточности и избыточности институционального обеспечения механизмов управления муниципальной собственностью и снижении уровня финансовой самодостаточности, а также отдалении муниципального образования от финансовой автономии, предложены пути достижения финансовой самодостаточности.

5. На основе проведенного SWOT — анализа обосновано положение о том, что практически во всех элементах аналитической таблицы (сильные и слабые стороны, возможности и угрозы) присутствуют институциональные тенденции, учет и взаимосвязь которых призваны обеспечить единство и целостность принимаемых управленческих решений.

6. Разработан Устав муниципального образования, институционально обеспечивающий сбалансированное сочетание принципов местного самоуправления и централизации властных полномочий в вопросах финансовой самодостаточности, инвестиционной политики и занятости населения, позволяющий максимально использовать комплекс полномочий органов местного самоуправления, местный бюджет, непосредственное участие населения в местном самоуправлении.

Практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы и предложения доведены до конкретных практических рекомендаций по формированию институциональных механизмов, на основе которых разработаны Уставы муниципальных образований городского округа город Гусь-Хрустальный, Гусь-Хрустального района с входящими в него 14 поселениями. Справки внедрения прилагаются.

Разработанный автором Устав муниципального образования, может быть рекомендован органам местного самоуправления и субъектам Российской Федерации как во Владимирской области, так и в других регионах России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации апробированы в 2002;2005 г. г. в ходе практической деятельности автора по разработке механизмов реализации стратегий развития муниципальных образований Владимирской области, при разработке новых Уставов муниципальных образований г. Гусь — Хрустальный и Гусь — Хрустальный район, в работах в качестве эксперта Института стратегического развития муниципальных образований (г. Москва) в программе «Малые города России», сотрудничестве с кафедрами экономической теории Владимирского государственного педагогического университета и экономики городского хозяйства Владимирского государственного университета, а также в практической работе автора руководителем консалтинговой фирмы. Различные аспекты исследования изложены в его публикациях, общим объемом 2,0 п.л.

Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Основной текст изложен на 120 машинописных страницах, содержит 16 рисунков и 6 таблиц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги диссертационного исследования, необходимо выделить следующие, полученные автором, результаты.

Начатое в России с 1995 года формирование новых территориальных социально-экономических целостностей под названием «муниципальные образования», население которых получило право на местное самоуправление, обусловило формирование и развитие качественно новых управленческих структур муниципалитетов.

Институционализация социально-экономических отношений рассматривается в диссертации как деятельность по упорядочению процессов функционирования и развития муниципального образования. Эта деятельность основана на принципе самоуправления и направлена на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных действующим законодательством.

Субъектом и объектом муниципального управления выступает сложная система, социальная организация под названием «местное сообщество» (или «муниципальное сообщество»). Главная цель местного сообщества — обеспечивать свои корпоративные интересы, создавать и улучшать условия жизни населения, прежде всего, за счет муниципального хозяйства. Регулирование деятельности муниципального хозяйства в интересах муниципального образования и его жителей и осуществляют, прежде всего, органы местного самоуправления. Этим интересом муниципального образования является его устойчивое социально — экономическое развитие.

Развитие любой организации характеризует процесс возникновения ее нового качественного состояния, которое выступает как изменение состава или структуры организации. Развитию организаций соответствуют как унифицированные законы, принципы, фазы и циклы, так и индивидуальные характеристики, способы и факторы внутреннего и внешнего роста.

Исходя из этого, можно сделать вывод, что функционирование институциональной системы муниципальных образований — регулируемый процесс, характеризующийся конкретными целями и задачами, критериями оценки и их показателями, а также формами и методами работы органов местного самоуправления. Как и для любой организации, работающей на рынке, создание условий для эффективной деятельности и обеспечения устойчивости и непрерывности развития — одна из основных проблем муниципального образования. Эта задача муниципальными образованиями решаются по-разному. Но в основе ее решения лежит работа по созданию, реализации и поддержанию оптимальной институциональной системы.

Проведенный анализ позволил придти к утверждению, что в настоящее время отсутствует единое определение понятия институциональной системы, как в России, так и за рубежом. Из множества перечисленных в работе формулировок институтов выделено общее: это устойчивые правила поведения. Они решает следующие основные задачи:

— уменьшают неопределенность, структурируя повседневную жизнь;

— организуют взаимоотношения между людьми;

— определяют и огранивают набор альтернатив, которые имеются у каждой организации;

Исходя из этого сформулировано следующее определение института: это формальные и не формальные правила поведения организаций и людей в экономической, социальной и других сферах.

При этом мы склонны считать, что цели и задачи муниципального образования служат основой, исходной точкой для построения рациональной институциональной системы, которая логически увязывала бы правилами (институтами норм, институтамиорганизаций, институтами — контрактами) все многообразие местного самоуправления. То есть, главный смысл институционализа-ции заключается в том, чтобы сформировать такой механизм управления, который обеспечил бы устойчивое развитие территории. Институциональный подход к управлению муниципальным образованием представляет из себя процесс, полный цикл которого включает следующие этапы:

1. Воздействие организаций на институциональные соглашения.

2. Влияние институциональных соглашений друг на друга.

3. Влияние институциональной среды на институциональные соглашения.

4. Влияние институциональных соглашений на деятельность организаций.

5. Влияние институциональных соглашений на институциональную среду.

6. Влияние институциональной среды на функционирование организаций.

7. Влияние организаций на институциональную среду.

Успех разработки институциональной системы во многом определяется полнотой и качеством анализа внутренних и внешних факторов развития муниципального образования. SWOT-анализ — наиболее простой и доступный для муниципальных образований метод, позволяющий на основе экспертных оценок сильных и слабых сторон, возможностей и угроз путем составления матрицы выработать конкретные решения по устранению проблем муниципального образования и наметить действия органов местного самоуправления.

Наиболее значимые внутренние параметры развития муниципального образования сосредоточены на линиях взаимодействия: «институт — норма: институт — организация: институт — контракт». Таким образом, создана стройная, логичная последовательность понятий, в которой каждое понятие вытекает из предыдущего. В основе этих взаимодействий лежат базовые условия эффективного функционирования муниципального образования: максимизирующее поведение — неопределенность экономической среды — платность информациитрансакционные издержки — институты — организации — институциональные соглашения. В качестве примера подтверждения этих выводов можно отметить влияние институциональной недостаточности на процессы, происходящие в муниципальном образовании.

Выполненное нами агрегирование проблем муниципального образования по линиям взаимодействия институтов позволяет определять задачи, принимать конкретные решения и планировать мероприятия с уже определенными правилами.

Функционирование муниципальных образований в не меньшей степени определяется уровнем знания и внешней среды, которая содержит как благоприятные, так не благоприятные факторы для развития муниципального образования. В контексте благоприятных факторов внешняя среда предстает как поставщик эффективных правил (законов), с одной стороны, и как потребитель продуктов деятельности муниципального образования, с другой стороны. Неблагоприятные факторы — это то, что угрожает устойчивому развитию муниципального образования извне, а значит они (факторы) должны быть максимально выявлены и нейтрализованы, или ослаблены.

Механизм формирования реализации нового Закона включает в себя изучение опыта институционального обеспечения управления в других муниципальных образованиях. В частности, в муниципальных образованиях: город Дзержинский (Московская область), город Коряжма (Архангельская область), многие институциональные положения которых, могут быть адаптированы для конкретных муниципальных образований.

В завершение необходимо отметить, что за рамками диссертационного исследования остались такие значимые проблемы, как процедуры обеспечения выполнения норм и правил, действующих в муниципальном образовании (механизмы принуждения), а также вопросы эволюционного развития институтов, обеспечивающих преемственность положительного опыта управления. К ним прежде всего, следует отнести продуманные и гибкокорректируемые по обстановке программы, и расчеты эффективности трансакционных затрат.