Развитие социально-экономической стандартизации в сфере государственных услуг: На примере услуг населению

Актуальность темы

исследования. Сфера услуг, являясь приоритетной в постиндустриальном обществе, обусловливает его определение как «общество сервисного хозяйства» (Д. Белл) или «цивилизацию услуг» (Ж. Фурастье). Представляя собой конгломерат отраслей и видов деятельности, в наиболее агрегированном виде она включает в себя сферу платных и сферу государственных услуг. В качестве основного разграничителя в данном случае выступает платность услуг для конечного потребителя. Сфера государственных услуг является, таким образом, важнейшей составной частью сферы услуг, в определенной мере представляет собой альтернативу сфере платных услуг.

Однако вплоть до настоящего времени сфера государственных услуг все еще не находит адекватного интереса исследователей сервисной экономики. Наибольший интерес для них представляет, как правило, сфера платных услуг, поскольку ее изучению посвящено множество диссертаций, монографий, других разработок фундаментального и прикладного характера. Что же касается сферы государственных услуг, то здесь интересы, чаще всего, не выходят за пределы одной отрасли, например образования, здравоохранения и т. д.

Между тем, отрасли сферы государственных услуг ныне существенно трансформированы в связи с переходом к рыночной экономике. При этом им характерны общие закономерности в развитии и институциональные особенности, единые проблемы и схожий организационно-экономический механизм. Кроме того, в современных условиях комплекс государственных услуг во многом определяет экономическое и социальное благополучие регионов и страны в целом.

Поэтому изучение сферы государственных услуг — важная социальная и актуальная в научно-практическом плане задача.

Жизнеспособность сферы государственных услуг в основе своей определяется бюджетными источниками финансирования. Опыт последних лет показывает, что в области использования бюджетных средств возникает много проблем. Неэффективное использование бюджетных источников финансирования в сочетании с хроническим недофинансированием многих отраслей сферы государственных услуг опасно не только в смысле социальной напряженности, но и ставит под вопрос экономическую, физическую, экологическую безопасность населения, домохозяйств, регионов, страны в целом.

Во избежание этих проблем Бюджетным кодексом поставлена задача перехода на нормативный метод распределения ресурсов по всем уровням бюджетной системы, что сделало бы процесс формирования расходных бюджетов прозрачным, финансирование учреждений и организаций сферы государственных услуг экономически реалистичным. Кроме того, нормативный метод определения потребности в финансировании важнейших отраслей сферы государственных услуг, обслуживающих население, позволил бы защитить конституционные гарантии граждан в области образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения хотя бы на минимальном уровне.

Согласно Конституции России, социальные минимумы должны быть определены. Это главное условие для нормального существования современного общества. Под социальным минимумом подразумевается не то, что приобретается на средства из личного дохода, а то, что гарантируется и предоставляется государством. Определение социальных минимумов и их стоимостная оценка — задачи, возложенные Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», на государственные минимальные социальные стандарты.

Финансовые нормативы бюджетной обеспеченности в целом и государственные минимальные социальные стандарты в частности фактически и юридически введены в российскую практику. Парадокс заключается в том, что федеральное законодательство в этой области до настоящего времени отсутствует, но федеральный центр требует разработки соответствующей правовой и экономической основы в регионах. Затягивание принятия федерального закона, то есть отсутствие соответствующих единых правовых и методических основ, заставило субъекты РФ самостоятельно формировать социальные нормы и финансовые нормативы. В том или ином виде социально-экономическая стандартизация применяется в Самарской и Тульской областях, Республиках Карелия и Татарстан, в Ямало-Ненецком автономном округе.

Таким образом, совершенствование развития сферы государственных услуг в целом, в том числе посредством социально-экономической стандартизации — важная народнохозяйственная задача, до настоящего времени не решенная. Это во многом объясняется недостаточной изученностью теоретико-методологических и прикладных аспектов в данной области. Вышесказанное обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Сфере услуг в целом, социально-культурной сфере посвящены исследования кафедры «Экономика социальной сферы» под руководством Е. Н. Жильцова экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова. Сфера услуг и отдельные отрасли исследуются также в трудах ученых А. М. Бабича,.

Д.В.Валового, В. Д. Марковой, В. Ю. Морозова, А. Г. Новицкого, А. П. Панкрухина, Н. С. Перекалиной, Н. А. Платоновой, А. И. Потемкина, И. А. Рождественской, Л. Б. Сульповара, Л. И. Якобсона и многих других авторов.

Фундаментальные научные работы по сфере государственных услуг до настоящего времени практически отсутствуют. В числе разработок отечественных экономистов имеются лишь публикации отраслевого плана. В наибольшей степени в них освещены такие отрасли сферы государственных услуг как образование и здравоохранение, в наименьшей степени — культура и искусство, физическая культура и спорт.

Одной из немногих работ в области стандартизации является разработка норм бюджетной обеспеченности, выполненная Институтом Экономики Переходного Периода, авторами которой являются П. А. Кадочников, О. В. Луговой, С.Г.Синельников-Мурылев, И. В. Трунин. Отдельные аспекты стандартизации в интересующем диссертанта контексте рассматривались также в некоммерческой неправительственной организации «Центр Стратегических Разработок». Однако примененные авторами этих работ подходы, как свидетельствует международный опыт, не являются единственно возможными.

ВНИИС Госстандарта в настоящее время разрабатывает ГОСТы на социальные стандарты. Однако в них предусматривается набор требований к качеству оказания социальных услуг, не предполагается переход к стоимостным единицам и не рассматриваются услуги за пределами социального комплекса.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является определение места, состава, особенностей и границ сферы государственных услуг, выявление тенденций ее развития, а также изучение отечественного и международного опыта использования стандартов для государственных услуг и разработка на этой основе концептуальных, методологических и научно-практических рекомендаций по дальнейшему развитию этой сферы.

В соответствии с заданной целью в диссертации поставлены и решены следующие задачи:

• уточнить место сферы государственных услуг в народнохозяйственном комплексе, обосновать правомерность обособленного статуса этой сферы от бюджетной и социально-культурной сферы;

• определить границы и структурный состав сферы государственных услуг;

• проанализировать тенденции развития сферы государственных услуг на основе натуральных и стоимостных величин с учетом их специфичного участия в формировании ВВП;

• выявить особенности государственных услуг и структурировать их по важнейшим классификационным признакам;

• оценить концептуально перспективы развития сферы государственных услуг и, прежде всего, услуг населению;

• определить место и роль социально-экономических стандартов в развитии сферы государственных услуг;

• изучить правовое обеспечение социально-экономической стандартизации в хронологии и сравнительной оценке;

• структурировать систему социально-экономических стандартов на услуги по основным классификационным признакам;

• рассмотреть региональные подходы к вопросам социально-экономической стандартизации;

• изучить международный опыт в области формирования финансовых нормативов, обеспечивающих искомый уровень оказания государственных услуг;

• выявить проблемы социально-экономической стандартизации в России и предложить пути их решения;

• разработать концептуальные основы социально-экономической стандартизации, способствующие эффективному развитию сферы государственных услуг;

• рассмотреть практические вопросы социально-экономической стандартизации на примере отдельных отраслей сферы государственных услуг.

В качестве объекта исследования в диссертации рассматриваются учреждения и организации, формирующие комплекс отраслей сферы государственных услуг, организационно-экономические проблемы в области оказания государственных услуг населению (домохозяйствам) и обществу.

Предметом исследования является совокупность отношений, возникающих в процессе социально-экономической стандартизации, организационные, экономические и правовые вопросы в области формирования и использования стандартов как инструмента развития сферы государственных услуг.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды зарубежных и отечественных исследователей рыночной экономики, постиндустриального общества, сервисной экономики в целом и отдельных отраслей сферы услуг, прежде всего, государственных услуг. Основой примененной методологии явился системный анализ как научный метод изучения концепции и процессов функционирования современного сервисного общества. В диссертации используются приемы и средства статистического, экономического и логического анализа, методы сравнения и группировок, принципы системности и развития.

Информационную базу исследования составили статистические данные Государственного комитета по статистике Российской Федерации. При рассмотрении отечественного опыта использовались правовые базы данных федерального уровня, включая федеральные законодательные акты, Указы Президента, постановления Правительства РФ, социально-экономические программы и отраслевые концепции, ведомственные правовые акты по предмету и объекту исследования, а также нормативно-правовые базы данных субъектов Федерации. Эмпирическую основу исследования составили результаты обследований учреждений и организаций сферы государственных услуг, в том числе проведенных с участием автора.

Научная новизна выводов и результатов, полученных в диссертационной работе, состоит в разработке теоретических основ сферы государственных услуг, концептуальных основ социально-экономической стандартизации, как механизма совершенствования управления общественными благами, а также в разработке научно-методических и практических рекомендаций, способствующих повышению уровня обслуживания населения (домохозяйств) при предоставлении комплекса государственных услуг.

Проведенное исследование позволило получить следующие наиболее существенные результаты, которые выносятся на защиту: 1. Обоснован самостоятельный статус государственных услуг, определены их место и роль в сфере услуг в целомобозначены границы бюджетного обслуживания и определен перечень государственных услугна этой основе предложено развитие классификатора ОКВЭД;

2. Выявлены и обобщены особенности сферы государственных услуг, вытекающие из экономической природы этих услуг, действующих норм Бюджетного кодекса и практической действительностиэто позволило отделить сферу государственных услуг от бюджетной сферы и социально-культурной сферы;

3. Разработана классификация государственных услуг по шести критериальным признакам: по признаку платности, в отраслевом разрезе, по целевой направленности, по степени персонификации, по источникам возмещения стоимости оказания государственных услуг, по уровню бюджетной компетенцииэто позволило уточнить и систематизировать объект исследования;

4. Оценены тенденции развития сферы государственных услугвыявлено несоответствие динамики стоимостных показателей (объем бюджетного финансирования, объем государственных услуг, включенных в ВВП) и натуральных показателейна этой основе сделан вывод о несовершенстве применяемой методологии статистической оценки стоимостных характеристик, либо о неэффективности использования бюджетных средств их получателямиэто обусловливает необходимость разработки системы объективных критериев — социально-экономических стандартов по видам государственных услуг;

5. Раскрыта сущность социально-экономических стандартов в системе экономического регулирования сферы государственных услугосуществлена систематизация совокупности социально-экономических стандартов и предложена их классификация по девяти критериальным признакам — сегменту стандартизации, отраслевой принадлежности и виду бюджетного обслуживания в рамках каждой отрасли, единицам измерения и целевому уровню, месту в иерархии и уровню компетенции, базе нормирования и способу определения стандартовэто позволило уточнить и структурировать предмет исследования;

6. На основании обзора федерального пакета правовых актов и законопроектов в области социально-экономической стандартизации, сравнительной их оценки и изучения мирового опыта, а также по результатам проведенного мониторинга правового обеспечения стандартизации в субъектах Российской Федерации выявлены проблемы, сдерживающие процесс социально-экономической стандартизации в стране;

7. Разработаны концептуальные основы социально-экономической стандартизации, включающие уточненное определение стандарта, цели и задачи социально-экономической стандартизации, предмет государственного регулирования, совокупность социально-экономических стандартов;

8. В плане совершенствования методологии социально-экономической стандартизации предложена система измерителей по видам социально-экономических стандартов и обобщена совокупность отраслевых (профессиональных) стандартов, обеспечивающих базовый качественный уровень услугобозначены целевые уровни стандартизации (минимальный и рациональный), предложены подходы к определению базового (федерального) стандарта и региональных стандартов;

9. Разработана методика расчета базового (федерального) стандарта для высшего профессионального образования, в которой обобщены и учтены действующие правовые нормы в сфере образования, передовая экономическая мысль и практический опыт, предусмотрен расчет минимального и рационального уровней социально-экономического стандарта;

10. На основе авторской методики рассчитан базовый (федеральный) стандарт для высшего профессионального образования, проведено его сравнение с существующим уровнем финансирования ВУЗов и предложены пути корректировки системы финансирования высшей школы с учетом разработанного стандарта.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что в диссертации рассмотрен круг вопросов, наименее исследованных и представляющих большой научно-практический интерес как по объекту исследования — сфере государственных услуг, так и по предмету исследования — социально-экономической стандартизации. В диссертации затрагиваются фундаментальные вопросы, связанные со сферой государственных услуг, ее местом и ролью в народнохозяйственном комплексе, границами и составом, особенностями и тенденциями развития, а также концептуальные положения в области социально-экономической стандартизации, представляющие не только инструмент регулирования уровня предоставления обществу и гражданам (домохозяйствам) государственных услуг и минимальных конституционных гарантий, но и позволяющие повысить эффективность использования бюджетных средств, совершенствовать бюджетный процесс на всех уровнях государственного управления. Теоретические исследования в диссертации получили прикладное воплощение, будучи реализованными в конкретную методику и расчет социально-экономического стандарта.

Апробация работы. Основные научные результаты диссертационного исследования были доложены, обсуждены и получили положительную оценку на ряде научных конференций, в том числе: IX Международная научно-методическая конференция «Проблемы управления качеством подготовки специалистов в системе непрерывного профессионального образования» 25−26 марта 2003, МоскваVIII Международная научно-практическая конференция «Наука — сервису» 21−22 апреля 2003, МоскваII Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы и опыт совершенствования управления и повышения эффективности функционирования учреждений и предприятий социальной сферы» 19−21 ноября 2003 г., Санкт-Петербург и другие.

Основные положения диссертационного исследования используются в деятельности Министерства экономического развития и торговли РФ, НИИ Стандартизации, текущей работе исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Результаты исследования отражены в научных разработках, выполненных в МГУ Сервиса по заказу Министерства образования РФ, Администрации Мытищинского района Московской области, НПО «Модуль», а также в учебном процессе МГУ Сервиса при преподавании дисциплин «Государственное регулирование экономики», «Экономика общественного сектора», «Экономика социальной сферы», «Ценообразование».

Публикации. По теме диссертации опубликовано 38 печатных работ общим объемом 52,7 п.л. (в т.ч. лично автора — 32,3 п.л.), включая монографию, брошюры, НИР, прошедшие регистрацию, статьи в сборниках научных трудов и в периодических изданиях, тезисы и тексты докладов на научных, научно-практических и научно-методических конференциях.

Структура диссертации. Цели и задачи исследования определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка и приложений.

Выводы по главе 5.

На основе методологических подходов к определению социально-экономических стандартов, изложенных в главе 4, в данной главе разработана методика определения подушевого стандарта для высшего профессионального образования. В методике учтены:

• действующие нормы и нормативы, выполняющие роль отраслевых (профессиональных) стандартов;

• учитывая социальный статус образовательных услуг предусмотрен двухуровневый расчет;

• в качестве условного территориального образования определен средний или крупный город;

• в качестве измерителя стандарта выступают рубли в расчете на одного студента в год;

• метод прямого счета предусматривает обобщение фиксированного перечня статей (семь основных укрупненных статей) для формирования стандарта;

• предусмотрен поэтапный порядок расчета стандарта, включающий шесть этапов.

В соответствии с описанной методикой выполнен расчет подушевого стандарта для высшего профессионального образования.

На первом этапе определены удельные материальные и приравненные к ним расходы.

На втором этапе рассчитаны удельные расходы на оплату труда.

На третьем этапе рассчитаны удельные прочие текущие расходы.

На четвертом этапе определен совокупный уровень текущих расходов в расчете на одного студента в год.

На пятом этапе рассчитаны удельные расходы капитального характера.

На шестом этапе определен искомый подушевой норматив, в соответствии с которым удельная совокупная расходная потребность вузов составляет:

• 27 894 руб. на минимальном уровне (32 694 руб. с учетом стипендии),.

• 82 886 руб. на рациональном уровне (87 686 руб. с учетом стипендии).

Перевод этого норматива в плоскость реальной действительности показывает, что фактический объем подушевого финансирования в высшей школе в 3,3 раза ниже минимального стандарта. Пытаясь решить острую проблему недофинансирования, вузы идут на ряд нарушений: невыполнение учебной нагрузки по сравнению с требованиями образовательных стандартов, занижение ставок почасовой оплаты труда профессорско-преподавательского состава (ниже установленных государственных расценок), нарушение лицензионных соглашений по площадям в расчете на одного студента.

В этих условиях применительно к высшему образованию, по мнению автора, необходим ряд одновременных мероприятий, центральным звеном которых должна быть разработка и утверждение стандарта — подушевого финансового норматива хотя бы на минимальном уровне. Избежать многочисленных нарушений в системе высшей школы можно было бы с помощью стандарта высшего профессионального образования. Для этого он должен быть утвержден в установленном порядке хотя бы на минимальном уровне в качестве ГМСС (государственного минимального социального стандарта). Дальнейшее развитие событий возможно по нескольким сценариям:

• увеличение объема финансирования высшей школы до уровня стандарта, что было бы нереалистичным;

• сохранение финансирования на фактически сложившемся уровне в расчете на одного студента и задание траектории перехода к утвержденному стандартуоднако, при этом высока вероятность весьма негативного международного резонанса по поводу уровня подушевого финансирования на ближайшие годы;

• введение смешанного финансирования в зависимости от уровня знаний (оценок) — этот подход отчасти предполагается в связи с вводом в практику ГИФО (государственных именных финансовых обязательств);

• снижение контрольных цифр бюджетного набора с одновременным обеспечении подушевого финансирования бюджетных мест на уровне стандартав результате совокупный объем бюджетного финансирования вузов не уменьшится, но на относительно высвободившиеся места вузы смогли бы принять коммерческих студентов и восполнить недостаток бюджетных средств за счет внебюджетных доходов от образовательной деятельности.

Одновременно с введением подушевого норматива финансирования (стандарта) необходимо, по мнению автора:

• снизить удельные нормативы по площадям до приемлемого уровнявозможна градация (минимальный, оптимальный, повышенный уровень), как это предусмотрено для дошкольного и школьного образования;

• снять ограничения по соотношению студентов, обучающихся на бюджетной и коммерческой основев этом случае естественным и реальным ограничителем коммерческого набора будет площадь зданий, а в условиях относительного высвобождения мест за счет сокращения контрольных цифр бюджетного набора вузы смогут нормализовать ситуацию и решить проблемы хронического недофинансирования за счет коммерческого набора и внебюджетных источников финансовых средств, т. е. именно за счет образовательной деятельности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Сфера государственных услуг — одна из важнейших составляющих сферы услуг в целом, в определенной мере является альтернативой сфере платных услуг. Границы сферы государственных услуг определяются с учетом следующих посылок: во-первых, определяющим фактором являются услуги как результат процесса труда, прямо или косвенно воздействующие на граждан и домашние хозяйства, во-вторых, в состав государственных услуг включены услуги, текущее финансирование которых осуществляется за счет бюджетов всех уровней и целевых внебюджетных фондовв-третьих, в силу бюджетного финансирования их оказание является бесплатным и безвозмездным (полностью или частично) для потребителейв-четвертых, комплекс государственных услуг подразделяется автором на услуги населению (домашним хозяйствам) и услуги обществув-пятых, перечень государственных услуг населению, т. е. услуг прямого воздействия, или адресных государственных услуг, ориентированных непосредственно на физических лиц или домашние хозяйства, детализируется с помощью Общероссийского классификатора услуг населению (ОКУН) — в-шестых, перечень услуг обществу, т. е. услуг косвенного воздействия, или услуг, нацеленных на поддержку государства и влияющих на физических лиц опосредованно, например, через поддержание общественного порядка, меры пожарной защиты и т. д., детализируется с помощью Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД).

Анализ классификаторов и выявленные в них недостатки, а также сделанные предложения по совершенствованию классификаторов позволили определить портфель государственных услуг следующим образом:

• услуги населению (домохозяйствам), в числе которых образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура и искусство, физическая культура и спорт, жилищно-коммунальные услуги, включая благоустройство и развитие территории;

• услуги обществу, в составе которых поддержание общественной безопасности, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, включая пожарную безопасность, оборона, природоохранная деятельность, нацеленная на поддержание экологической безопасности, наука и научное обслуживание, государственное (региональное, муниципальное) управление, включая деятельность в рамках региональной и национальной политики, деятельность общественных организаций, содействие эффективной экономической деятельности.

Оценка тенденций развития сферы государственных услуг с помощью стоимостных величин весьма проблематична в силу специфики услуг, в процессе оказания которых не создаются потребительные стоимости. Вместе с тем, их динамика может быть оценена косвенным методом в соответствии с действующей методологией статистического наблюдения, которая учитывает: рыночный (платные услуги по рыночным ценам) и нерыночный (услуги, предоставляемые бесплатно или по ценам, не имеющим экономического значения) типы выпускаоценку нерыночных услуг с использованием рыночных цен подобных услуг, реализуемых на рынке, или по затратам, т. е. по объему финансирования соответствующих отраслейпереоценку стоимостных величин и приведение их в сопоставимые цены методом прямого дефлятирования (с использованием индекса цен по отраслям) и методом экстраполяции по натуральным индикаторам, адекватно отражающим динамику в конкретной отраслиа также услуги, финансируемые из различных бюджетов и целевых бюджетных фондов.

По данным Госкомстата объем услуг анализируемой сферы в отраслевом разрезе увеличился за период 1995;2002 гг. 4,2 — 11,8 раз. Наиболее высокими темпами изменялся масштаб в таких отраслях как наука и научное обслуживание, культура и искусство, здравоохранение, физическая культура и спорт, а также социальное обеспечение, образование и управление. Однако анализ натуральных величин дает иные результаты: вследствие ограниченных объемов бюджетного финансирования в образовании, здравоохранении, культуре за анализируемый период наблюдается сокращение количества учреждений. Причем их сокращение не приостановлено в 2000, 2001 и 2002 годах, когда был преодолен дефицит бюджета. Положительная динамика наблюдается лишь по количеству объектов физической культуры и спорта и объектов окружающей среды.

Эти две разнонаправленные тенденции могут свидетельствовать либо о существенных погрешностях в методологии оценки стоимостных величин и их приведении к сопоставимому виду, применяемой современной статистикой, либо о крайне неэффективном использовании бюджетных средств их получателями.

Отрасли сферы государственных услуг, за исключением отраслей, относимых к управлению, являются наименее привлекательными в стране по уровню оплаты труда. Среднемесячный уровень оплаты труда в процентах от средней заработной платы по стране колеблется в пределах 65−85%. Из всей сферы государственных услуг в наименее привилегированном положении находятся отрасли, оказывающие государственные услуги населению. В отраслях сферы государственных услуг, оказывающих услуги обществу, по уровню оплаты труда наблюдается превышение средних значений по стране на 18%, однако, начиная с 1997 г., когда превышение составляло 30,6%, и в этих отраслях наблюдается ухудшение динамики.

Анализ ситуации в сфере государственных услуг, обобщение социально-экономических программ, отраслевых концепций и действующих правовых актов позволили сформулировать концептуальные основы развития этой сферы в ближайшем будущем. В качестве важнейшего средства государственного регулирования деятельности отраслей и организаций анализируемой сферы, условия повышения ее эффективности рассматривается переход на нормативный метод бюджетного финансирования, получивший название стандартизации.

Социально-экономическая стандартизация — актуальная и практически необходимая область экономического регулирования сферы государственных услуг. Ее значимость подчеркнута во многих правовых актах федерального уровня и, прежде всего, в Бюджетном кодексе. Социально-экономическая стандартизация является:

• гарантом предоставления гражданам России важнейших социальных благ и услуг, продекларированных в Конституции, обеспечения доступности государственных услуг населению в целом и адресной социальной защиты, в частности;

• критерием для оценки экономической самодостаточности граждан, семей, регионов;

• инструментом межбюджетного регулирования и регионального выравнивания уровня предоставления государственных услуг;

• условием перевода процесса формирования расходных бюджетов территорий на нормативную основу, следовательно, условием повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы;

• фактором формирования экономически реалистичной базы для развития субъектов Федерации и муниципальных образований, соизмеримой с их полномочиями.

Между тем, до настоящего времени на федеральном уровне отсутствует правовая основа социально-экономической стандартизации. Законотворческая активность в этой области сводится к нескольким проектам Федерального закона, ни один из которых не доведен до логического завершения и не является руководством к действию для центра и регионов. Кроме того, по законопроектам прослеживается ряд концептуальных моментов, которые, по мнению автора, должны быть исправлены до принятия закона.

Во-первых, законопроекты охватывают не всю сферу государственных услуг, а ориентируются лишь на часть ее — на государственные услуги населению. Вне сферы правового регулирования остаются государственные услуги обществу, что не позволит довести процесс формирования расходных бюджетов всех уровней на основе нормативов до логического завершения. Следовательно, задача повышения прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, экономически реалистичного межбюджетного регулирования при таком подходе решена не будет.

Во-вторых, в качестве предмета социально-экономической стандартизации в законопроектах выведен далеко не полный перечень государственных услуг населению. Ни в одном законопроекте не предусмотрены социально-экономические стандарты для физической культуры и спорта, а в такой отрасли как культура и искусство социально-экономический стандарт предусмотрен лишь для библиотечного обслуживания. Сужение предмета регулирования не позволит в полной мере решить проблемы, указанные в п. 1, а также станет сдерживающим фактором в достижении социального благополучия территорий.

В-третьих, ни один законопроект не содержит собственно социально-экономические стандарты. Федеральные стандарты до настоящего времени не утверждены. Единственным утвержденным федеральным стандартом на данный момент является предельный уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг населением.

В-четвертых, наиболее проработанная область социально-экономической стандартизации — натуральные нормативы, или отраслевые (профессиональные) стандарты предоставления основных социальных благ и услуг, предъявляющие требования к их качеству и объему. Однако и эти нормативы не носят обязательного характера. Кроме того, они распространяются лишь на часть социальных услуг, т. е. также охватывают не весь перечень государственных услуг.

В-пятых, вопросы социально-экономической стандартизации находятся вне сферы внимания теоретиков-исследователей. Наиболее проработанной в научном плане областью является методика расчета финансовых нормативов по основным группам государственных услуг, разработанная в контексте определения расходных потребностей региональных бюджетов на оказание государственных услуг в рамках научной деятельности Института Экономики Переходного Периода (ИЭПП). Методика основана на методах эконометрического моделирования. Однако выполненные на ее основе расчеты финансовых нормативов ориентированы на 1999 г., они так и остались в области теории и не были применены на практике. К тому же, их актуализация трудновыполнима на практике в силу весьма сложного математического аппарата.

В условиях отсутствия федеральных основ социально-экономической стандартизации ее применение в России чрезвычайно аппликативно. Лишь в пяти регионах из 79 субъектов Федерации, участвовавших в мониторинге, идея социально-экономической стандартизации доведена до конкретных финансовых нормативов по большей части государственных услуг (прежде всего, государственных услуг населению). И лишь в Карелии, а также отчасти в Самаре, социально-экономическая стандартизация доведена до подушевых финансовых нормативов в части государственных услуг обществу.

На фоне отсутствия федеральных основ стандартизации социально-экономические стандарты юридически и практически введены в российскую действительность на уровне отдельных регионов. В отдельных субъектах Федерации разработаны, приняты и весьма эффективно применяются социально-экономические стандарты. При этом складывается негативный прецедент. С одной стороны, решения и правовые нормы в рамках разработки системы социально-экономической стандартизации, принятые на президентском уровне, а также зафиксированные в Бюджетном Кодексе, не выполняются федеральными и региональными структурами. С другой стороны, отдельные регионы демонстрируют собственные цельные и работоспособные системы социально-экономической стандартизации, разработанные в условиях отсутствия федеральных основ.

При этом региональные подходы к социально-экономической стандартизации чрезвычайно различаются по предмету экономического регулирования государственных услуг и методическим подходам к определению финансовых нормативов. Кроме того, социально-экономические стандарты в этом случае естественным образом привязаны к региональной доходной базе, следовательно, они не представляют собой ни минимальный, ни рациональный уровень предложения государственных услуг, во многом обусловлены политическими установками.

Разнообразие подходов к предмету экономического регулирования и способу определения социально-экономических стандартов, а также к порядку регионального выравнивания уровня предложения государственных услуг наблюдается и в мировой практике.

Обзор международного опыта в области нормирования расходов на государственные услуги позволил сделать следующие выводы.

Во-первых, процесс этот достаточно трудоемкий, требует учета многих факторов, каждый из которых может иметь различный вес. Поэтому, учитывая большую социальную значимость решений в этой области, а также во избежание нежелательных перекосов, требуется взвешенный подход и большая осторожность при выборе системы методов.

Во-вторых, чрезмерная сложность порядка определения подушевых нормативов и процедуры межбюджетного выравнивания делает систему социально-экономической стандартизации непрозрачной, во многом недоступной пониманию, а, следовательно, неработоспособной.

В-третьих, наиболее приемлемым в этих условиях может быть упрощенный, но при этом более понятный и основанный на использовании легко доступных данных, подход даже если достигаемый с его помощью эффект выравнивания неполон.

В-четвертых, говоря о минимально гарантированном уровне предоставления государственных услуг, целесообразно исходить из расходных потребностей на их оказание. Корректировка на доходную составляющую может привести к искажению результата.

В-пятых, в случае, если доходный потенциал недостаточен для реализации минимальных гарантий в уровне предоставления государственных услуг, можно использовать поэтапный переход на тот или иной стандарт.

В-шестых, участие федерального центра обязательно и неизбежно для покрытия финансовых нормативов минимального уровня. Переход на более высокий уровень стандарта должен обеспечиваться за счет доходных возможностей регионов и при наличии соответствующей возможности у центра.

В-седьмых, абсолютизация и сколько-нибудь длительное использование расходных потребностей в качестве определяющих уровня финансовых нормативов может привести к иллюзии, что бюджетным процессом управляют потребности, а не реальные доходы. Поэтому при переходе от минимального к рациональному уровню предоставления государственных услуг обязателен учет доходного потенциала.

В-восьмых, при расчете прямых стандартов — финансовых нормативов на оказание государственных услуг на основе метода прямого счета — необходимо использовать типовой набор расходных статей. Это позволит избежать финансирования лишних и неэффективных расходов.

Изучение позиции законодателя и действующих правовых актов, сравнительная оценка законопроектов, мониторинг регионов и изучение подходов субъектов Федерации к социально-экономической стандартизации, оценка предлагаемых методик и мирового опыта в области экономического регулирования сферы государственных услуг посредством социально-экономической стандартов позволили разработать концептуальные подходы к решению многочисленных проблем в этой области.

Концептуальные основы формирования государственной системы социально-экономической стандартизации предусматривают:

• упорядочение понятий, используемых в процессе социально-экономической стандартизации,.

• формулирование целей и задач стандартизации,.

• фиксацию предмета экономического регулирования в форме социально-экономической стандартизации с перечислением перечня государственных услуг в отраслевом разрезе,.

• расстановку приоритетов по видам государственных услуг и типу стандарта,.

• перечень социально-экономических стандартов.

Концептуальные основы социально-экономической стандартизации дополнены методологическими подходами к определению базового (федерального) и региональных стандартов.

На основе методологических подходов к определению социально-экономических стандартов разработана методика определения подушевого стандарта для высшего профессионального образования. В методике учтены:

• действующие нормы и нормативы, выполняющие роль отраслевых (профессиональных) стандартов;

• учитывая социальный статус образовательных услуг предусмотрен двухуровневый расчет;

• в качестве условного территориального образования определен средний или крупный город;

• в качестве измерителя стандарта выступают рубли в расчете на одного студента в год;

• метод прямого счета предусматривает обобщение фиксированного перечня статей (семь основных укрупненных статей) для формирования стандарта;

• предусмотрен поэтапный порядок расчета стандарта, включающий шесть этапов.

В соответствии с описанной методикой выполнен расчет подушевого стандарта для высшего профессионального образования.

На первом этапе определены удельные материальные и приравненные к ним расходы.

На втором этапе рассчитаны удельные расходы на оплату труда. На третьем этапе рассчитаны удельные прочие текущие расходы. На четвертом этапе определен совокупный уровень текущих расходов в расчете на одного студента в год.

На пятом этапе рассчитаны удельные расходы капитального характера.

На шестом этапе определен искомый подушевой норматив, в соответствии с которым удельная совокупная расходная потребность вузов составляет:

• 27 894 руб. на минимальном уровне (32 694 руб. с учетом стипендии),.

• 82 886 руб. на рациональном уровне (87 686 руб. с учетом стипендии).

Перевод этого норматива в плоскость реальной действительности показывает, что фактический объем подушевого финансирования в высшей школе в 3,3 раза ниже минимального стандарта. Пытаясь решить острую проблему недофинансирования, вузы идут на ряд нарушений: невыполнение учебной нагрузки по сравнению с требованиями образовательных стандартов, занижение ставок почасовой оплаты труда профессорско-преподавательского состава (ниже установленных государственных расценок), нарушение лицензионных соглашений по площадям в расчете на одного студента.

В этих условиях применительно к высшему образованию, по мнению автора, необходим ряд одновременных мероприятий, центральным звеном которых должна быть разработка и утверждение стандарта — подушевого финансового норматива хотя бы на минимальном уровне. Избежать многочисленных нарушений в системе высшей школы можно было бы с помощью стандарта высшего профессионального образования. Для этого он должен быть утвержден в установленном порядке хотя бы на минимальном уровне в качестве ГМСС (государственного минимального социального стандарта). Дальнейшее развитие событий возможно по нескольким сценариям:

• увеличение объема финансирования высшей школы до уровня стандарта, что было бы нереалистичным;

• сохранение финансирования на фактически сложившемся уровне в расчете на одного студента и задание траектории перехода к утвержденному стандартуоднако, при этом высока вероятность весьма негативного международного резонанса по поводу уровня подушевого финансирования на ближайшие годы;

• введение смешанного финансирования в зависимости от уровня знаний (оценок) — этот подход отчасти предполагается в связи с вводом в практику ГИФО (государственных именных финансовых обязательств);

• снижение контрольных цифр бюджетного набора с одновременным обеспечении подушевого финансирования бюджетных мест на уровне стандартав результате совокупный объем бюджетного финансирования вузов не уменьшится, но на относительно высвободившиеся места вузы смогли бы принять коммерческих студентов и восполнить недостаток бюджетных средств за счет внебюджетных доходов от образовательной деятельности.

Одновременно с введением подушевого норматива финансирования (стандарта) необходимо, по мнению автора:

• снизить удельные нормативы по площадям до приемлемого уровнявозможна градация (минимальный, оптимальный, повышенный уровень), как это предусмотрено для дошкольного и школьного образования;

• снять ограничения по соотношению студентов, обучающихся на бюджетной и коммерческой основев этом случае естественным и реальным ограничителем коммерческого набора будет площадь зданий, а в условиях относительного высвобождения мест за счет сокращения контрольных цифр бюджетного набора вузы смогут нормализовать ситуацию и решить проблемы хронического недофинансирования за счет коммерческого набора и внебюджетных источников финансовых средств, т. е. именно за счет образовательной деятельности.