Исторический опыт реорганизации системы органов внутренних дел в условиях укрепления советской государственности (1920-1924 гг.)

Актуальность темы

исследования. Задачи государственного строительства, совершенствования органов государственной власти и управления принадлежат к числу наиболее важных в жизнедеятельности любого социума. Их решение составляет приоритетное направление в деятельности современного государства. При этом особое место здесь занимает задача формирования и организации работы органов, занимающихся вопросами обеспечения законности и правопорядка. Демократическое устройство предполагает, что эффективная работа органов внутренних дел выступает в качестве неотъемлемой характеристики регулирования общественных отношений. Состояние дел в данной сфере является одним из наиболее существенных показателей жизнеспособности любого государства, в котором должный уровень правопорядка складывается из адекватной современным требованиям деятельности исполнительной власти по обеспечению прав человека.

Нужно признать, что проблемы строительства и совершенствования работы органов внутренних дел приобретают особое значение в периоды радикального реформирования общества, неизбежно связанные с нарушением привычных общественных связей и отношений, общим ростом числа асоциальных, преступных проявлений.

В данной связи вполне объяснимо, что они являются одними из наиболее актуальных на современном этапе радикального реформирования России. Происходящие в настоящее время в стране преобразования оказывают воздействие на все сферы общественного развития и определяют основные направления перестройки государственного механизма. Одной из наиболее сложных задач современности является реформирование правоохранительной системы в соответствии с запросами нового этапа общественного развития.

Возрождение российской государственности, переход к демократическому общественному устройству предполагают не просто повседневную борьбу с преступностью, различными формами девиантного поведения граждан, но осуществление качественных изменений правового поля в процессе формирования правового государства, в котором «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».1.

В данном контексте особый интерес представляет исторический опыт реформирования правоохранительной системы и обеспечения правопорядка в условиях перехода от чрезвычайной политики периода гражданской войны к элементам рыночных отношений, возрождавшихся в годы новой экономической политики.

Предпринятые в то время шаги по введению рыночных отношений также сопровождались изменениями в области государственного строительства, реорганизацией правоохранительных органов. Одной из важных задач, решавшихся при переходе к НЭП, была задача реорганизации аппарата НКВД РСФСР и приспособления его к новой ситуации. Реорганизация НКВД в рассматриваемый период проводилась под влиянием широкого круга факторов. Самое непосредственное воздействие на процесс реорганизации оказывали проблемы, связанные с изменениями экономических приоритетов, реформой Советов и исполкомов различного уровня, реорганизацией других правоохранительных органов.

Жесткая установка на сохранение большинства атрибутов государства диктатуры пролетариата не позволила довести до конца начавшийся процесс. Однако при всей непоследовательности процессов, связанных с проведением НЭП, органы внутренних дел испытали на себе воздействие рыночных отношений, что не могло не отразиться как на структурной организации, так и на деятельности органов внутренних дел.

Овладение данным историческим опытом, его творческое развитие.

1 Конституция Российской Федерации. М., 1994. С. 4. не только обогатит наши знания, но и поможет совершенствовать организацию и деятельность органов внутренних дел в целом и их отдельных подразделений, позволит избежать ошибок прошлых лет.

Актуальность темы

исследования объясняется и тем, что, хотя отдельные стороны строительства органов внутренних дел в годы НЭПа получили освещение в работах историков, но отсутствие комплексного исследования проблемы реорганизации НКВД РСФСР с переходом к НЭП не позволяет говорить о полном раскрытии темы.

Таким образом, актуальность исследования определяется не только недостаточной разработанностью научной проблемы, но и потребностью в использовании исторического опыта в процессе реорганизации современных органов внутренних дел.

Историографический анализ проблемы позволяет выделить два основных периода развития отечественной историографии, отличающихся особыми качественными характеристиками: первый -1920;1980;е годы, второй — 1990;е годы — начало нынешнего столетия.

В рамках первого периода, уже в 20−30-е годы вопросы формирования и деятельности органов внутренних дел являлись предметом пристального внимания современников, прежде всего, функционеров РКП (б), непосредственно занимавшихся их организацией и повседневным руководством и, соответственно, рассматривавших их в контексте текущих задач государственного строительства. Как правило, авторами публикаций по проблемам реорганизации НКВД выступал относительно ограниченный круг лиц, так или иначе, профессионально связанных с работой этих органов. В них рассматривались, хотя и фрагментарно, различные аспекты формирования, компетенции, порядка обеспечения и деятельности органов НКВД." При этом в течение 20-х.

2 Отчет о деятельности НКВД за первое полугодие 1921 г. и краткий обзор развития НКВД с 1917 по 1921 гг. М., 1921; и др. годов центральное значение, на наш взгляд, имели публикации, рассматривавшие принципиальные вопросы, связанные с необходимостью самого существования ведомства.3.

Многочисленные публикации, выходившие как в центре, так и в регионах страны отразили практический опыт работы, стремление выявить проблемные моменты в развитии ведомства, найти пути их преодоления, а также воссоздать общую картину его эволюции.4 Многие публикации можно рассматривать как носившие отчетный характер.5.

И все же объективный научный анализ истории развития органов внутренних дел советского государства уже вскоре был максимально затруднен, так как, с одной стороны, воссоздавал весьма далекую от героики картину их развития в условиях нэпа, а с другой — оказался невостребованным в условиях усиления цензуры и растущей закрытости темы. Поэтому постепенно внимание исследователей сместилось на общие проблемы борьбы с преступностью, 6 а также на публицистически.

3 Белобородое А. Нужен ли «организационный» Наркомат//Власть Советов. 1923. № 12- Калинин М. И. Новая политика административных органов // Власть Советов. 1922. № 3- Б.-ий С. К реорганизации НКВД. // Власть Советов. 1923. № 8−9- B.C. Отделы управления при новой экономполитике. // Власть Советов. 1922. № 1−2- Зайцев П. Организационная путаница в вопросе о НКВД. // Власть Советов. 1924. № 2- Кадин. Советское строительство и вопрос о НКВД. // Власть Советов. 1924. № 2- и др.

4 Колесников А. Н. К вопросу о рациональном построении административных органов в уезде. // Административный вестник. 1925. № 2- Каплун Б. Административные функции отделов управления и милиции. // Власть Советов. 1922. № 3- Пять лет власти Советов. М., 1922; Краткий очерк деятельности Главного Управления Коммунального Хозяйства Республики .//Власть Советов. 1922. № 1−2- Пектар И. Историческая справка, необходимая для создания истории рабоче-крестьянской милиции // Рабоче-крестьянская милиция. 1924. № 6- Николаевский H.A. К десятилетию организации и деятельности уголовного розыска // Административный вестник. 1927. № 10−11- Тагер С. Милиция и революционная законность. М., 1928; и ДР.

5 Асев. Деятельность Административно-организационного управления за январь-февраль м-цы 1923 г. //Власть Советов. 1923. № 3;

6 Герцензон A.A. Борьба с преступностью в РСФСР. М., 1928; Тагер С. Милиция и революционная законность. М., 1928; Герпет М. Н. Преступность и самоубийства во время войны и после нее. М., 1927; Манне Г. Алкогольная преступность и борьба с самогонокурением в Иркутской губернии// Сб. трудов Иркутского государственного университета. Вып. 10. Иркутск, 1926; Броннер В. М. Елистратов А.И. Проституция в заостренные вопросы обучения и воспитания сотрудников НКВД.7.

Отмеченные исследования дополняются общей литературой по о проблемам государственного строительства.

В дальнейшем, в 1930;1950;е гг. исследования истории правоохранительных органов, в т. ч. НКВД, по известным причинам фактически прекратились. Вновь активизация деятельности по их изучению отмечается со второй половины 1950;х гг. Это было связано с общим оживлением исследований периода нэпа.

В данной связи, прежде всего, отметим работы общего плана, раскрывавшие сущностное содержание процесса перехода к нэпу, освещавшие деятельность по созданию новой политической и социально-экономической системы.9.

Особое место в это время заняли труды, адресно исследовавшие проблемы советского строительства, совершенствования избирательного процесса, «организационного укрепления» советского государственного аппарата.10 В их ряду следует специально выделить фундаментальные труды А. И. Лепешкина детально воссоздававшие процесс эволюции советского законодательства и, отчасти, практической работы по созданию и укреплению местных органов власти.11.

Обращаясь непосредственно к выявлению особенностей изучения.

России. М., 1927 и др.

7 См. напр.: Власть Советов. 1924. № 5- Рабоче-Крестьянская милиция. 1924. № 2, № 5.

8 Волин Б. Государственное строительство на IX Всероссийском Съезде Советов. М., 1922; Низовой советский аппарат и деревня Урала. Свердловск, 1925; и др.

9 Генкина Э. Б. Переход Советского государства к новой экономической политике (1921;1922 гг.). М., 1954; Марченко М. Н. Политическая организация советского общества и ее буржуазные фальсификаторы. М., 1975; Еськов Г. С. Укрепление политической основы Советского государства. Период построения социализма. М., 1983; Дмитренко В. П. Переход к новой экономической политике. М., 1986; НЭП и построение социализма в СССР. М., 1981; Дмитриенко В. П., Морозов М. Ф., Почулин В. И. Партия и кооперация. М., 1978; и др.

10 Аскеров A.A. Очерки советского строительства. М., 1953; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1974; и др.

11 Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства (1921;1956 гг.). М., 1959; Лепешкин А. И. Советы — власть трудящихся. 1917;1956 гг. М., 1966; и др. истории органов внутренних дел, в контексте предпринятого исследования, полагаем необходимым выделить несколько основных историографических направлений. В первую очередь отметим, что в центре научного внимания в это время оказывались преимущественно.

1 ^ органы советской милиции. «Внимание к ним устойчиво росло.

При этом по настоящему переломным моментом в развитии историографии милицейской проблематики стала середина 1960;х годов. В это время определились основные типы публикаций по интересующей нас проблематике: общие труды справочного характера и очерки истории.

1 Ч региональной милиции. Особо отметим появление первых серьезных диссертационных работ.14.

В 1970;1980 гг. указанные блоки исследований составили основу отечественной историографии деятельности министерства внутренних дел страны. В это время вышли обобщающие исследования под редакцией действующих министров МВД.15 Продолжилось также издание очерков истории органов внутренних дел различных регионов. При этом наибольшее число подобных публикаций приходится на середину 1980;х гг.16 Их отличительной чертой являлось изучение в качестве ведущей.

12 Карпец И. И. Деятельность местных советов по укреплению общественного порядка. М., 1956; Трусов А. Е. Организация и деятельность советского уголовного розыска (1917;1934гг.). М., 1957; Николаев П. Ф. Омская милиция в борьбе за установление Советской власти. Омск, 1957; Николаев П. Ф. Омская милиция в первые годы Советской власти. Омск, 1959; Еропкин М. И. Краткий очерк развития организационных форм советской милиции (1917;1930гг.). М., 1959 и др.

13 Прокопенко В. Н. Романов В.М. Советская милиция (1917;1928). М., 1965; Полубинский В. И. На службе народу, на страже порядка. Краткий очерк истории советской милиции. М., 1971; Биленко C.B. Максименко Н. П. Этапы развития советской милиции. М.: МВД СССР, 1972; Кизилов И. И. Основные этапы истории советской милиции. М., 1969; Богомолов Г. А. Гольдман B.C. Эдир Я. А. Туник П.П. Вехи трудовых будней: Из истории саратовской милиции: Очерки истории. JI, 1967 и др.

14 Вишневский А.ф. Организация и деятельность милиции Советской Белоруссии в годы строительства социализма (1917;1937). Дисс. .докт. ист. наук. Минск, 1965.

15 История советской милиции// Под ред. H.A. Щелокова. В 2-х т. М., 1977; Советская милиция: История и современность (1917;1987гг.)// Под ред. A.B. Власова. М., 1987.

16 Неймарк В. Годы становления. Документальные очерки по истории Костромской темы партийного руководства правоохранительными органами.17 Несмотря на отмеченную односторонность, в рассматриваемый период шло накопление ценного фактического материала. 18.

Отмеченный период характеризуется также ростом количества защищенных диссертаций.19 Определяя их основную направленность, следует признать, что в центре внимания исследователей в это время находились проблемы партийного руководства органами милиции.20.

Большой интерес представляют работы В. Курицина «Переход к НЭПу и революционная законность» и «Становление социалистической законности». В них на основе широкого круга источников показана роль права в становлении народного хозяйства и I развитии демократии." В данных исследовательских работах получил освещение процесс реорганизации органов государственной милиции 1917;1926 гг. В 2-х ч. Кострома, 1987; Хвичия П. С. Очерки истории грузинской советской милиции. В 3 ч. Тбилиси, 1982; Вишневский А. Я., Дергай Б. И., Ерошевич А. Ф. Очерки истории милиции Белорусской ССР, 1917;1987. Минск, 1987; Апиян H.A. Из истории НКВД Советской Армении (1920;1946гг.). Ереван, 1986; Бычков В. Ф. Закона и порядка верный щит: Очерки истории советской милиции Мордовии. Саранск, 1982; Калинин Е. В. Эта нелегкая служба: Очерки из истории сахалинской милиции. Ю-Сахалинск, 1984; Московская Краснознаменная милиция. Очерки истории. М., 1988; Воробьев P.A. Советская милиция Приамурья. (1917;1925 гг.). Хабаровск, 1989 и др.

17 См.: Зыбин С. Ф. Партийное руководство органами внутренних дел в советской историографии// Вопросы политической работы в органах внутренних дел в современных условиях. Л.: ВПУ МВД СССР, 1985. с. 100−114.

18 См.: История органов внутренних дел Советского государства (вопросы по методологии и историографии). М.: Академия МВД СССР, 1981.

19 Волков Е. Д. Роль партийных и советских органов в создании милиции в первые годы Советской власти. (Татарская АССР). Дисс. .канд. ист. наук. Казань, 1984; Шеронов B.C. Партийное руководство формированием и укреплением советской милиции на Дальнем Востоке в годы социалистического строительства (ноябрь 1922 — 1936гг.). (На материалах Хабаровского, Приморского краев, Амурской и Читинской областей). Дисс. .канд. ист. наук. Иркутск, 1985; Хоринцев Г. Н. Организация и деятельность рабоче-крестьянской милиции Бурятской АССР в период построения социализма (1917;1937гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Иркутск, 1985 и др.

20 См.: Зыбин С. Ф. Партийное руководство органами внутренних дел в советской историографии // Вопросы политической работы в органах внутренних дел в современных условиях. Л.: ВПУ МВД СССР, 1985. С.100−114.

21 Курицын В. М. Переход к НЭПу и революционная законность. М., 1972. Его же: Становление социалистической законности. М., 1983. безопасности, суда и других правоохранительных структур, однако очень мало уделяется внимания реорганизации НКВД РСФСР.

История создания НКВД, складывания его структуры, налаживания работы по руководству местными органами изложены в диссертационных исследованиях Л. П. Семыгиной и Л. Ф. Болтенковой." Основные направления деятельности наркомата в первые годы существования раскрыты в работе И.И. КизиловаГ Проблемам разграничения полномочий и взаимодействия органов НКВД и ОГПУ посвящена интересная публикация А. И. Дорошенко.24 Вопросы участия НКВД в строительстве местных советских органов рассмотрела Л. П. Семыкина.25.

Некоторые аспекты истории органов внутренних дел стали объектом юридических диссертационных исследований Н. Быстровой, В. Суслова, В. Власенкова, А. Маручека, В. Власова, А. ДугинаГ.

В целом, в это время в научный оборот был введен значительный Семыгина Л. П. Создание народного Комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 — ноябрь 1918 г. г.) Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1970; Болтенкова Л. Ф. Образование наркомата внутренних дел РСФСР и его деятельность по руководству строительством органов советской власти на местах (1917;1918 г. г.) Дисс. канд. юрид. наук. Томск, 1974.

23 Кизилов И. И. НКВД РСФСР 1917;1930 г. г. М&bdquo- 1969.

24 Дорошенко А. И. Ф. Э Дзержинский о координации и взаимодействии в работе органов внутренних дел и государственной безопасности. // Ф. Э. Дзержинский и органы внутренних дел. М., 1978.

25 Семыкина Л. П. Деятельность Народного Комиссариата внутренних дел по организации власти на местах // Ученые записки Московского областного педагогического института им. Н. К. Крупской. Вып. 18. Т. 266. М., 1971.

26 Быстрова Н. И. Деятельность Советской милиции по защите личных и имущественных прав граждан в период построения основ социализма (1917;136 гг.). Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1981; Суслов В. М. Профилактическая функция Советской милиции: становление и развитие. Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1981; Власе н ко в В. В. Деятельность милиции РСФСР по охране общественного порядка в период становления социализма (1917;1936). Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1981; Маручек A.A. Развитие функций предварительного расследования органов внутренних дел (1917 — 1930 г. г.). Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1981; Власов В. В. Конституционно-правовое закрепление становления и развития органов внутренних дел Советского государства (1917; 1926). Дисс.. канд. юрид. наук. М., 1985; Дугин А. Н. Органы Московской городской милиции в 1917;1920 гг. Дисс.. канд. юрид. наук. М&bdquo- 1981. круг архивных источников, выявлены и изучены публикации в периодической печати 20-х годов, мемуарная литература. Подготовленные на широком документальном материале, данные исследования раскрывают важные аспекты создания и практического использования органов НКВД. Вместе с тем, они, на наш взгляд, существенным образом идеализировали деятельность НКВД.

Интерес к проблеме НЭПа особенно возрос в конце 80-х начале 90-х годов. При этом вполне оформилось стремление к существенному переосмыслению концепции НЭПа. Вопросы, посвященные разработке и реализации новой экономической политики, и связанной с этим внутрипартийной борьбой рассматривались в многочисленных коллективных монографиях и сборниках статей" книгах Л. Гордона, В. Козлова, О. Волобуева и С. Кулешова, В. Наумова, В. Дмитренко, Г. Трукана, В. Селунской, М. Горинова и др.

Общие проблемы эпохи НЭПа освещались также в работах Д. Валового, В. Дмитренко, Ю. Голанда, И. Исаева, Ю. Полякова, И. Быстрова, П. Сорокина, Р. Дэвиса, В. Марьяновского.28.

27 Наше Отечество (опыт политической истории). Часть II. М., 1991; Исторический опыт и перестройка. Человеческий фактор в социально-экономическом развитии СССР. М., 1989; Ленинская концепция социализма. М., 1990; Историки спорят. Тринадцать бесед. М., 1988; Переписка на исторические темы. Диалог ведет читатель. М., 1989; Историки отвечают на вопросы. Вып. 2. М., 1990; История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории Советского государства. М., 1991; Иного не дано. М., 1988; Осмыслить культ личности Сталина. М., 1989; Драма обновления. М., 1990; Право и власть. М., 1990; История и сталинизм. М., 1991; Квинтэссенция. Философский альманах. М., 1990; Новые «кумиры» и «старые» авторитеты. М., 1990; Трудные вопросы истории. М., 1991; Историческое значение НЭПа. М., 1990; и др.

28 Гордон JI.A. Клоков Э. В. Что это было? Размышления о предпосылках и итогах того, что случилось с нами в 30−40 годы. М., 1989; Бордюгов Г. А., Козлов В. А. История и конъюктура. М., 1992; Волобуев О. В., Кулешов C.B. Очищение. История и перестройка. Публицистические заметки. М., 1989; Сироткин В. Г. Вехи отечественной истории. Очерки и публицистика. М., 1991; Наумов В. П. Рябов В.В., Филимонов Ю. И. Об историческом пути КПСС. Поиски новых подходов. М., 1990; Щетинов Ю. Режим личной власти Сталина: к истории формирования. В кн.: Режим личной власти Сталина: к истории формирования. М., 1989; Селунская В. М. Ленинское учение о кооперации и современность. М., 1989; Трукан ГА Политическая дискуссия 1928.

Значительное внимание НЭПу уделялось в работах Ст. Коэна, И. Горелова. Проблемы развития правовой системы в период проведения новой экономической политики рассмотрены впубликациях В. Зорькина, В. Кудрявцева, Е. Мукашевой, В. Нерсесянца, Е. Скрипилева, А. Борисова, А. Малыгина и др. авторов.29.

Тем не менее, несмотря на всю новизну обнаружившихся здесь подходов, в принципе, доминанта прежних подходов в развитии историографии проблемы совершенно очевидна и в монографической литературе.30.

Новый этап в историографии связывается с либеральными изменениями, начавшимися с 1990;х гг. Под их влиянием наметился как пересмотр общих концептуальных положений, определяющих фундаментальные теоретико-методологические характеристики, так и разработка принципиально нового направления исследований, связанного с изучением репрессивной политики советского государства и истории сопротивления режиму.31.

1929 г. г. о путях строительства социализма. М., 1990; Горинов М. М. НЭП: поиски путей развития. М., 1990; Архипов В. А., Морозов JI. Ф. Борьба против капиталистических элементов в промышленности и торговле 1920 — начало 30-х годов. М., 1978; Валовой Д. В. Экономика в человеческом измерении. М., 1988; Голанд Ю. Кризисы, разрушившие НЭП. М., 1991; Дэвис Р. НЭП и современность // Коммунист. 1990. № 8. С. 15−22- и др.

29 Коэн Ст. Бухарин. Политическая биография 1888−1939. М., 1988; Горелов И.Е. Н. Бухарин. М., 1988; Зорькин В. Д. Социалистическое правовое государство: основные черты, концепции. // Право и власть. М., 1990; Нерсесянц В. История идей и правовой государственности и современность.//Социалистическая законность. 1989. № 1- Скрипилев Е. А. О некоторых вопросах истории Советского государства и права// Из истории Советского государства и права. М., 1989. С. 22−36- Борисов A.B. К истории формирования социалистического правового государства. Дискуссии 20-х годов о роли права в жизни советского общества в СССР. М., 1991; Малыгин А. Я. Правоохранительная система периода проведения новой экономической политики // Проблемы развития правоохранительных органов. Труды Академии МВД РФ. М., 1994; и др.

30 Малыгин, А .Я. Критика буржуазных фальсификаций по вопросам строительства органов внутренних дел Советского государства. М., 1989.

31 Данилов A.A. История инакомыслия в России. Советский период. Уфа, 1995; Тополянский В. Д. Вожди в законе. Очерки физиологии власти. М., 1996; Иванов В. А.

Особенностью нового периода, прежде всего, явился значительный рост числа как научных, так и публицистических работ по проблеме, авторами которых явились профессиональные историки, юристы, целый ряд журналистов и просто энтузиастов-любителей. Это объясняется радикализацией общественных настроений, обусловивших начало переосмысления догматических взглядов на процесс формирования советской политической системы. Основной вектор эволюции представлений о ее характере, на наш взгляд, составил постепенный переход от работ, критически оценивавших достижения в организации оптимального управления и решении управленческих задач, от анализа проблем «социалистического самоуправления», как высшей формы демократии, через критику «командно-административной системы», ~ к уходу от односторонних трактовок, к попыткам всесторонне рассмотреть особенности взаимоотношений власти и народа.

Обстановка качественных изменений, претерпеваемых исторической наукой на рубеже 80−90-х гг., с особой отчетливостью поставила вопрос об альтернативах развития советской системы. Однако лишь с середины 90-х годов, в работах Е. Г. Гимпельсона, C.B. Леонова, С. А. Павлюченкова, И. В. Павловой, Г. А. Трукана, В. А. Шишкина и др.," помимо нестандартности подходов и постановки оригинальных проблем,.

Миссия ордена. Механизм массовых репрессий в советской России в конце 20-х-40-х гг. (на материалах Северо-Запада РСФСР). СПб., 1997; Кириллов В. М. История репрессий в нижнетагильском регионе Урала. 1920;1950;е годы. 4.1−2. Нижний Тагил, 1996; и др.

32 См.: Агапцов С. А. Становление партийно-государственной системы власти: (Истор. — полит, анализ, октябрь 1917 -1924 гг.). Дис. .канд. ист. наук. М, 1992; Прасад J1. Из истории советской государственно-политической системы: 1917;1928 гг. Дисс.. канд. ист. наук. М., 1992; и др.

33 Гимпельсон Е. Г. Формирование советской политической системы: 1917;1923гг. М., 1995; Леонов C.B. Рождение советской империи: государство и идеология. 19 171 922гг. М., 1997; Павлюченков С. А. Крестьянский бреет или Предыстория большевистского нэпа. М., 1996; Павлова И. В. Сталинизм: становление механизма власти. Новосибирск, 1993; Шишкин В. А. Власть, политика, экономика. Послереволюционная Россия (1917;1928гг.). СПб., 1997; и др. обозначилось действительно новое понимание содержания политической борьбы в России.

Обращаясь к трудам общего плана, имеющим существенное значение для темы исследования, укажем также на блок работ по истории органов государственной власти и управления, прежде всего, принадлежащих Т. П. Коржихиной, существенно дополняющие прежние работы такого рода.34.

В рамках данного направления выделим также блок общетеоретических работ по фундаментальным вопросам административной.

1С практики и государственной службы.

Главной отличитеьной чертой нового периода стало то, что в это время начался частичный пересмотр взглядов по проблеме организации и деятельности органов внутренних дел. В частности, в это время началась разработка персоналий репрессированных работников.36 К числу новых направлений следует отнести и исследование истории профессиональных организаций работников органов внутренних дел.37.

Заметным явлением научной жизни стали обобщающие.

34 Государственные учреждения и общественные организации СССР. Проблемы, факты, исследования. М., 1991; Коржихина Т. П. Советское государство и его учреждения. Ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г. М., 1994; Коржихина Т. П. Сенин A.C. История российской государственности. М., 1995; Ершова Э. Б. Незавершенные реформы государственного управления в СССР в 50-е — 70-е годы XX в. М., 1997 и др.

35 Социальное управление в России: теория, история, практика. СПб., 1996; Архипова Т. Г. Румянцева М.Ф. Сенин A.C. История государственной службы в России: XVII—XX вв.ека. М., 1999; Мельников В. П. Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. Ч. 1−2. М., 2000; Дудукина Д. В. Советская кадровая политика и местный государственный аппарат (1917;1991гг.). Дисс. .канд. ист. наук. Самара, 2002; Волобуев П. В. Власть Советов: расчеты и просчеты (1917; 1923 гг.) // Коммунист. 1991. № 11- и др.

36 См.: Некрасов В. Ф. Тринадцать «железных» наркомов: История НКВД-МВД от А. И. Рыкова до H.A. Щелокова (1917;1982 гг.). М&bdquo- 1995; Нижник Н. С. Сальников В.П. Мушкет И. И. Министры внутренних дел Российского государства (1802−2002). Биобиблиографический справочник. СПб.: Фонд поддержки науки и образования в области правоохранительной деятельности «Университет», 2002; Назаров В. А. Первые лица МВД Государства Российского (1802−1997гг.) К 200-летию Министерства внутренних дел России. Ростов-на/Д, 1997; и др.

37 См.: Маюров Н. П. Профессиональные союзы сотрудников рабоче-крестьянской милиции (1918;1937гг.). СПб., 1995. исследования, принадлежащие перу ведущих отечественных специалистов по истории милиции. Серьезный пересмотр прежних оценок и выводов отличает также традиционные публикации очеркового.

39 типа, посвященные отдельным региональным органам милиции/ Возросший интерес к изучению истории правоохранительных органов, вообще, и милиции — в частности, обусловил появление большого числа диссертационных исследований. При этом особенно заметную группу составили кандидатские диссертации по истории милиции 1920;х гг.40 На наш взгляд, помимо освоения богатого местного материала, они позволили произвести переоценку традиционных. подходов к истории милиции как к процессу непрерывного воплощения на практике партийных решений и установок. История милиции предстала в них как процесс сложный, не линейный, исполненный глубокого внутреннего драматизма.

Из смежной литературы нельзя не отметить отдельный блок работ, составленный исследованиями, принадлежащими перу юристовспециалистов по истории государства и права и содержащими.

38 Ахмадеев Ф. Х. Катаев H.A. Хабибулин А. Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа, 1993; Дугин А. Н. Борисов A.B. Малыгин А. Я. Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995; Полиция и милиция России: Страницы истории. М., 1995; Мулукаев P.C. Карташов H.H. Милиция России (1917;1993гг.). Историко-правовой очерк. Орел, 1995; Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996; Малыгин А. Я. История органов внутренних дел. Курск, 1998. Т.1- Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996; Зубков В. А. Московская милиция. М., 1999; Органы внутренних дел России. Т.2. Органы внутренних дел Российской Федерации. М., 2002; и др. '.

39 Беда A.M. Московская милиция. М., 1991; Бугаев Д. А. На службе милицейской: История милиции Красноярского края. (1917;1925гг.). Кн.1. 4.1. Красноярск, 1993; Михайлова Н. В. Московская Краснознаменная милиция. М., 1992; Ходасевич А. П. Отблески истории. О дальневосточной милиции. 1917;1945. Хабаровск, 1993; Власов А. Е. Создание милиции Забайкалья в 1917 году. Чита, 1997 и др.

40 Пирбудагов Н. П. История становления и развития дагестанской милиции в 20-е годы XX века. Дисс. .канд. ист. наук. Махачкала, 1998; Павлов А. Н. Петроградская милиция: ее развитие и деятельность в условиях НЭПа (1921;1925гг.). Дисс. .канд. ист. наук. СПб., 1995; Худяков П. П. Дальневосточная милиция в борьбе с уголовной преступностью в 20-е годы. Дисс. .канд. ист. наук. Владивосток, 1996 и др. всесторонний анализ организационно-правовых основ деятельности милиции.41.

Первостепенное внимание в них уделяется, прежде всего, изучению кадровой политики. Особое значение авторов также придается проблемам материального и финансового обеспечения работников милиции. Вместе с тем, в отличие от историков, указанные исследователи в большей степени сосредоточены не на сборе и анализе конкретного фактического материала, а на изучении законодательного обеспечения деятельности милиции. Следует особо отметить попытки концептуального осмысления кадровой политики в системе МВД на широком историческом фоне.42.

Проблемы развития милиции в годы новой экономической политики наиболее полно рассмотрены в докторской диссертации, А .Я. Малыгина43 В работе рассматривается влияние идеологии, политики.

41 Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917;1941гг.). Уфа, 1994; Зыбин С. Ф. Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (историко-правовой и теоретико-правовой анализ). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1997; Шамаров В. М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ). Дисс. .докт. ист. наук. М., 1999; Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы). Дисс. .докт. юрид. наук. М., 1992; Проценко Е. Д. Государственная образовательная политика в системе МВД России (историко-правовой анализ). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998; Лойт Х. Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998; Уваров И. А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения российской милиции (1917;1931гг.). Дисс. .канд. юрид. наук. М., 1992; Петрожицкий В. М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защищенности сотрудников милиции РСФСР (1917;1941гг.). Дисс. .канд. юрид. наук. М., 1997; Карпов И. Е. Организационно-правовые основы становления и деятельности органов милиции Саратовской губернии, 1917;1925гг. Дисс. .канд. юрид. наук. Саратов, 1998 и др.

42 Зыбин С. Ф. Кадровое обеспечение деятельности органов внутренних дел (историко-правовой и теоретико-правовой анализ). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1997; Лойт Х. Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект). Дисс. .докт. юрид. наук. СПб., 1998.

43 Малыгин А. Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20е годы). Дисс.. докт. юрид. наук. М., 1992. и экономики на процесс утверждения государственно — правового статуса милиции. В 1994 году вышла в свет книга Л. П. Рассказова, 44 посвященная деятельности карательных органов в процессе формирования и функционирования административно-командной системы. Хотя во всех указанных произведениях частично затрагивался вопрос реорганизации отдельных подразделений НКВД в период НЭП, отсутствие комплексного исследования не позволяет говорить о полном рассмотрении темы.

Позитивные изменения с 1990;х годов были заметны и в исследовании проблем пенитенциарной политики.45.

В целом, следует констатировать, что в стране подготовлено немало интересных исследований по проблемам эволюции МВД России.46.

Вместе с тем, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что данная проблематика рассматривалась в основном в теоретико-правовом, социологическом, отчасти — в педагогическом и управленческом плане (в специальных отраслевых исследованиях). В то же время весьма общий характер вплоть до настоящего времени носят собственно исторические исследования. В данной связи, на наш взгляд, до сих пор не получили должного освещения многие важные стороны.

44 Рассказов Л. П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в Советском государстве (1917;1941 гг.). Уфа, 1994.

45 Иванова Г. М. ГУЛАГ в системе тоталитарного государства. М., 1997; Детков М. Г. Содержание пенитенциарной политики Российского государства и ее реализация в системе исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы в период 19 171 930 годов. — М., 1992; Ахмадеев Ф. Х. Катаев H.A. Хабибулин А. Г. Становление и развитие органов советской милиции и исправительно-трудовых учреждений. Уфа, 1993; Кузьмина A.C. Становление исправительно-трудовых учреждений в Сибири (1917;1924 гг.). Дис.. канд. юрид. наук. Томск, 1972; Печников А. П. Становление организационно-правовых форм исправления и перевоспитания осужденных в исправительно-трудовых учреждениях РСФСР (октябрь 1917 — 1925 гг.). М., кюн 1991; Базунов В. В. Тюрьмы НКВД-МВД СССР в карательной системе Советского государства. М., 2000; и др.

46 История МВД России в правовых актах и научных исследованиях (1802−2002гг.). Библиографический указатель. М., 2002. деятельности НКВД, в частности, вопросы реорганизации органов коммунального хозяйства и эвакуации населения, местных и центральных административных органов НКВД и пр.

Таким образом, в целом, анализ историографии позволил сделать вывод, что в историческом аспекте тема не изучена в должной мере.

Исходя из этого, цель работы состоит в изучении исторического опыта осуществления реорганизации НКВД РСФСР в период перехода от гражданской войны к реализации новой экономической политики и его значения для укрепления советской государственности.

В соответствии с указанной целью автор попытался решить следующие задачи:

— показать политическую и социально-экономическую обусловленность реорганизации НКВД РСФСР в условиях перехода от войны к реализации новой экономической политики;

— рассмотреть изменения статуса, организационной структуры и компетенции Наркомата внутренних дел РСФСР;

— выявить специфику деятельности органов внутренних дел и их эволюцию в системе местных органов исполнительной власти.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1920;1924 гг., когда в условиях начавшегося перехода к мирному строительству чрезвычайно остро встал вопрос о создании эффективной системы исполнительной власти, построенной на конституционной основе. Нижние границы избранного периода связаны с завершением масштабных фронтовых операций, переходом к советизации и началом последовательной реорганизации НКВД на новых основах. Верхние границы обусловлены завершением начального этапа советского государственного строительства, определенной вехой которого стало принятие Конституции СССР 1924 г. и Конституции РСФСР 1925 годов.

Территориальные рамки исследования ограничены пределами.

РСФСР.

Источниковую базу исследования составляют опубликованные и архивные материалы. Среди открытых публикаций следует, прежде всего, выделить нормативно-правовые акты. Нормативно-правовой материал был почерпнут главным образом из Собрания узаконений и распоряжений Правительства РСФСР (СУ РСФСР), а также ряда сборников документов, содержащих нормативный материал, 47 в том числе адресно посвященных.

48 органам НКВД. По своему руководящему значению к ним примыкают директивные материалы РКП (б)-ВКП (б) и Советского государства.49.

Немалый интерес представляют собою документальные сборники по истории гражданской войны, 50 послевоенного периода.51.

Немалый интерес представляют документальные публикации 20-х годов, отразившие деятельность правоохранительных органов.52 В последующие годы в СССР был дополнительно опубликован целый ряд.

47 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР. М., 1920;1924; Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-Крестьянского правительства СССР. М., 1923;1924; Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР 1917;1952. М., 1953; Декреты Советской власти. Т. 1−13. М., 1957;1989; Собрание кодексов РСФСР. М., 1927; и др.

48 Сборник приказов начальника милиции Республики. М.: изд. НКВД РСФСР, 19 211 922; Систематический сборник действующих руководящих приказов, циркуляров и инструкций по милиции. М., 1923; V Всероссийский съезд Заведующих отделами управления // Власть Советов. 1922. № 3;

49 Съезды Советов Союза ССР, Союзных и Автономных Советских Социалистических Республик. Сборник документов. 1917;1936 гг. В 3-х т. М., 1959; Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. 1917;1957 гг. Сб. документов. В 4-х тт. Т. 1-П. М., 1957; КПСС в резолюциях, решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., Т.2−4. 1970.

50 Из истории гражданской войны в СССР. Сборник документов и материалов. 19 181 922. т. 1−3. М., 1960;1961; Партия в период иностранной военной интервеиции и гражданской войны (1918;1920 гг.). Документы и материалы. М., 1962; и др.

51 Голос народа. Письма и отклики рядовых советских граждан о событиях 19 181 932гг. М., 1998 и др.

52 Милиция в 1921 году (Два отчета управления милиции). М., 1922; Первый Всероссийский съезд работников милиции (6−8 марта 1922 г.). М., 1922; 52 Пенитенциарное дело в 1923 г. Отчет Главного управления мест заключения Республики XI съезду Советов. М., 1924; и др. сборников документов. Имевшая место в 1920;80-е гг. избирательность в подборе документов позволяет и ныне вводить в научный оборот все новые ценные материалы, характеризующие правоохранительную политику государства.54.

В диссертации использованы воспоминания участников событий, 55 основные фактические данные которых перепроверялись и подтверждались другими источниками.

Для характеристики карательной политики советского государства немалое значение имеют статистические и справочные издания, позволяющие с известной степенью точности сопоставить масштабы репрессий в разные периоды его истории.56.

Обширный материал автор почерпнул в периодических изданиях «Правда», «Известия ЦК РКП (б)», «Известия ВЦИК» и пр. Особое значение имели при этом издания НКВД, прежде всего, «Еженедельник советской юстиции», «Вестник Народного комиссариата внутренних дел», «Рабоче-крестьянская милиция» и др.

Помимо опубликованных материалов источниковую базу диссертации составляют документы, хранящиеся в фондах Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива социально-политической истории (РГАСПИ. В.

Первые годы Ленинградской милиции 1917;1922 гг. (Сб. док-тов). Л., 1967; и др.

54 Лубянка. ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКГБ-МГБ-МВД-КГБ, 1917;1960. Справочник// Сост. А. И. Кокурин, Н. В. Петров. М., 1997; ГУЛАГ: Главное управление лагерей. 19 181 960. М., 2002; Система исправительно-трудовых лагерей в СССР, 1923;1960: Справочник. М., 1998.

55 За власть Советов. Воспоминания. Краснодар, 1957; Фомин Ф. Т. Записки старого чекиста. М., 1964; Мильчаков А. Первое десятилетие. Записки ветерана комсомола. М., 1965; и др.

56 Статистический обзор деятельности местных административных органов НКВД РСФСР. Вып. 1−2. М., 1924; Движение населения в местах заключения СССР // Статистическое обозрение. 1928. № 5. Статистика осужденных в СССР в 1923;1924 гг. М.: Изд-во ЦСУ, 1927; Статистический обзор деятельности местных административных органов НКВД РСФСР. М., 1925; и др. первом автором использовались фонды НКВД, Главного управления местами заключения НКВД РСФСР и др. Во втором — материалы фонда ЦК КПСС, фонда руководителя НКВД-ВЧК-ОГПУ — Ф. Дзержинского.

Для характеристики процессов, протекавших на региональном уровне, использовались документы архивов Юга России — Центра документации новейшей истории Краснодарского края (ЦДНИКК), Государственного архива Краснодарского края (ГАКК), Центра документации новейшей истории Ростовской области (ЦДНИРО), Государственного архива Ростовской области (ГАРО).

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней на основе обширного массива документов, зачастую впервые вводимых в научный оборот, осуществлен комплексный анализ проблем реорганизации органов НКВД в период перехода от гражданской войны к решению задач государственного строительства на конституционной основе.

В диссертации доказано, что непрерывная реорганизация НКВД РСФСР и его органов на местах в период перехода к нэпу проходила стихийно, без ее системной концептуальной проработки, что порождало известную административно-управленческую неразбериху. При этом отличительной особенностью реформирования органов внутренних дел стало сочетании противоречивых тенденций, что объяснялось, прежде всего, тем, что нэп рассматривался руководством страны как временное отступление на пути к социализму.

Исследование показало, что ситуацию еще более запутывало сосредоточение в ведении НКВД разнородных, органически не связанных функций. Это не только превращало наркомат в плохо управляемое и низко эффективное ведомство, но и в целом препятствовало переходу к конституционным формам государственного строительства. В данной связи период расширения ведомственной компетенции неизбежно сменился в 1924;1925 годах периодом ее ограничения. В работе доказано, что данный процесс получил свое окончательное закрепление после создания СССР и принятия новых конституционных документов.

Автор доказывает, что, хотя общие итоги реорганизации НКВД и его отдельных звеньев в целом соответствовали задаче укрепления законности в условиях перехода к нэпу, в то же время почти все без исключения меры по совершенствованию НКВД и его местных органов были осуществлены со значительным запозданием и отставали от потребностей практики. При этом многие мероприятия носили сепаратный характер, проводились вне общего контекста модернизации ведомства и, в итоге, не получили своего логического завершения, что влекло за собой усиление организационных противоречий как внутри системы НКВД, так и с другими государственными органами.

Исследуя процессы реформирования НКВД, автор приходит к выводу о том, что в первую очередь они были обусловлены стремлением повысить эффективность административно-управленческой работы. В данной связи вопросы обеспечения правопорядка, борьбы с преступностью отошли на второй план, хотя формально именно они должны были являться основными в деятельности органов внутренних дел.

В работе установлено, что основным результатом реорганизации ведомства стало значительное сокращение функций НКВД.

Методологической основой диссертации является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применяются и иные методы изучения истории советского государственного строительства. Основой исследования явились как общенаучные, так и специальные исторические методы исследования. Опираясь на диалектико-материалистический метод исследования, автор, прежде всего, руководствовался принципом историзма, предусматривающий логически последовательный и всесторонний анализ исторически событий в их взаимосвязи и взаимообусловленности, использовал общие методы исторического исследования: конкретно-исторический, сравнительно-исторический, исторического описания, системно-структурный.

Научная и практическая значимость исследования состоит в том, что собранные материалы, полученные результаты и научные выводы могут быть использованы в деятельности государственных, в т. ч. правоохранительных органов.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что собранные и проанализированные данные могут представлять определенный интерес для работников органов внутренних дел.

Исследование проблемы позволит использовать исторический опыт для дальнейшего совершенствования аппарата органов внутренних дел. Материалы диссертации могут быть использованы в дальнейшем изучении данной проблемы, в преподавании учебных курсов по истории права и государства, истории органов внутренних дел в учебных заведениях МВД РФ.

Материалы диссертации могут использоваться для подготовки научных и учебно-методических трудов, привлекаться в процессе преподавания в учебных заведениях, занятых подготовкой историков, административно-управленческих работников, юристов и т. д.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, в сообщениях на научных конференциях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка источников и литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итоги раздела, следует особо отметить, что завершение военных операций на фронтах позволило перейти к серьезному пересмотру внутренней политики, в частности, существовавшей практики государственного строительства. При этом новой власти пришлось столкнуться с целым рядом кризисов — хозяйственным, социальным и политическим. При этом глубокий социально-экономический и военно-политический кризис 1921 г. заставил партию большевиков пойти на ряд уступок, прежде всего в сфере экономической жизни общества.

Вынужденность перехода к новым экономическим отношениям не позволила партии большевиков разработать сколько-нибудь последовательной программы преобразований. На первом этапе предполагалось разрешить товарообмен для преодоления товарного дефицита в деревне и, обменяв необходимое количество товаров, свернуть НЭП. Вообще, НЭП предполагалось ввести на строго ограниченный временной промежуток, чтобы затем вновь вернуться на прямой социалистический путь.

Однако начавшиеся преобразования постепенно потребовали не только изменений в экономике, но и реорганизации государственного аппарата, преобразований в политической жизни. Отсутствие общей концепции развития экономики, политики, права наложило серьезный отпечаток на процесс реорганизации органов НКВД.

Отмеченные внутриполитические приоритеты в решающей степени определили характер требований, предъявлявшихся к органам НКВД, ведавших широким перечнем вопросов, начиная с создания местных органов власти и заканчивая выполнением многочисленных обслуживающих функций. Важное место в их работе заняла также борьба с уголовной, а отчасти и политической преступностью.

Вместе с тем, существенное влияние на определение задач НКВД оказывали вновь возникавшие проблемы, в частности, голод 1921;1922 годов. В 1922 г. число голодающих достигло 21 млн. человек, т. е. каждый пятый житель РСФСР находился на грани голодной смерти. Голод оказал дестабилизирующее воздействие на все стороны жизни страны, способствовал расцвету таких негативных социальных явлений, как уголовная преступность, различные нарушения правопорядка, детская беспризорность и преступность (при рецидиве до 93%). Обстановка осложнялась наличием в стране значительного числа беженцев и переселенцев. Обострение отмеченных проблем требовало дополнительного участия НКВД в их решении.

Констатируя общую значимость перехода к нэпу, следует особо выделить изначальную установку на временность этого курса. В частности, характеризуя новую систему приоритетов, оформившуюся уже в 19 201 921 годах, важно видеть, что, пытаясь восстановить разрушенную экономику, государство, с одной стороны, сохраняло здесь важные позиции, а с другой — стремилось «все силы направить на победу над частной торговлей», декларируя неизбежность возврата «к террору и тот террору экономическому».

Это прямо предполагало возможность использования прежних, военно-коммунистических методов управления страной, самое тщательное государственное регулирование сферы экономической жизни. Соответственно, объективно повышались роль и значение НКВД в жизни страны, в том числе, в решении хозяйственно-экономических проблем, стимулировалась постановка вопроса о перестройке структуры и характера деятельности органов внутренних дел. В частности, это наглядно проявилось в широких полномочиях НКВД в сфере регулирования местных налогов, в рыночной переориентации Главного управления коммунального хозяйства НКВД РСФСР, получившего в.

382 Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 54. С. 195- Т. 44. С. 428. управление значительную часть местных предприятий и превратившегося в главного финансового донора для других подразделений наркомата и пр. Тем не менее, в условиях частичной реанимации рыночных механизмов, роль правовых регуляторов в советской России неизбежно возрастала, что нашло яркое отражение в принятии в 1922 г. первых кодексов законов.

Переход к нэпу существенно отразился и на задачах карательных подразделений, адаптировавшихся к работе в условиях восстановления «законности», в частности, на смягчении практики деятельности Главного управления принудительных работ НКВД РСФСР. В то же время, начав в 1920 г. возрождение милиции как централизованного ведомства с ее милитаризации, породившей, в частности, ее «ненормальное взаимоотношение с органами Чека, Политбюро и Особым Отделом по причине неразграничения сферы работ», власти в последующем пришли к решению о передаче данной работы в основном на местный уровень.

В то же время, по мере стабилизации ситуации в стране, всевластие ЧК вызывало все большее недовольство даже в РКП (б), что временно привело к включению ведомства в состав НКВД, однако специфика его работы оказалась столь очевидной, что с образованием СССР ОГПУ вновь вернуло свою самостоятельность.

В целом, развитие НКВД определялось переходом от чрезвычайных организационных форм и методов работы к конституционным. В то же время, частая корректировка экономической политики приводила к необходимости изменения направлений реорганизации НКВД, В связи с этим в процессе реорганизации НКВД можно выделить два этапа. На первом (1920;1922 гг.) функции наркомата расширились и усложнилась его структура за счет вхождения в его состав основной части аппарата ВЧК, передачи в НКВД всех исправительно-трудовых учреждений, за счет сосредоточения в его ведении вопросов регистрации общественных организаций и т. д. Все это превратило наркомат в ведомство, наделенное широчайшими полномочиями.

Развитие новых экономических отношений потребовало укрепления законности, что означало, в первую очередь, совершенствование правовой системы, приведение текущего законодательства в соответствие с Конституцией, четкое разграничение компетенции между различными звеньями государственного механизма.

Это коснулось прежде всего Наркомата внутренних дел, как органа чрезвычайно многофункционального. Начался очередной этап (1923;1924 гг.) его реорганизации, которая в итоге превратила НКВД из органа по преимуществу занимавшегося вопросами организации местной власти в орган охраны правопорядка. Значительное влияние на данную реорганизацию оказал экономический кризис 1923 г., потребовавший максимального сокращения расходов на содержание государственного аппарата. Вместе с тем, в условиях существовавшего политического режима данный процесс приобрел противоречивый вид в силу чего в 19 231 924 гг. споры о судьбе наркомата достигли своего пика.

Бурные и чрезвычайно сложные и противоречивые мероприятия по реорганизации Наркомата внутренних дел РСФСР и его органов на местах в рассматриваемый период свидетельствуют о том, что необходимость их реформирования была во многом обусловлена генетически, самой предшествующей историей НКВД, сосредоточившего сразу после Великой Октябрьской Социалистической революции в своем ведении широкий круг разнородных функций. Последнее обстоятельство усугублялось еще и тем, что компетенция наркомата не была сколько-нибудь четко отграничена от сферы ведения других государственных органов (низовые Советы и исполкомы — прежде всего их Президиумы,.

ВЧК, ОГПУ, ВСНХ, НКЮ и др.). Широкое поле совпадений выполнявшихся НКВД и данными органами функций объективно создавало основания для вмешательства их в сферу ведения Наркомата внутренних дел, а с его стороны — в вопросы их компетенции, что вызывало непрекращающиеся взаимные упреки и трения;

Это выразилось не только в неослабевающих на всем протяжении 20-х годов дискуссиях о судьбе Наркомата внутренних дел, но и выразилось в неоднократных, на разных уровнях, частичных или полных объединениях органов внутренних дел и некоторых звеньев других органов отраслевого управления, или наоборот — выделении, передаче каких-то звеньев из НКВД другим органам. При этом наиболее полно и непосредственно идеи и принципы Нэпа проявились в ходе реорганизации коммунальных органов, подведомственных НКВД.

Общая линия развития Наркомата, ясно прослеживаемая из анализа итогов реорганизации различных его звеньев, соответствовала концепции укрепления законности с переходом к НЭП. Достаточно сказать об изъятии у НКВД функции руководства советским строительством, осуществление которой отраслевым государственным органом представляло очевидное нарушение действующей Конституции.

Сама реорганизация Наркомата и его органов на местах проходила без какой-либо основательной теоретической проработки. В результате не было выработано не только программы, но и общей концепции такой реорганизации. Данное обстоятельство во многом объясняется тем, что НЭП расценивался как временное отступление («всерьез и надолго», но не навсегда). Этому в немалой степени способствовала и смена наркомов, существенно отличавшихся друг от друга по политическим пристрастиям и предпочтениям, по-разному оценивавших пути дальнейшего развития НКВД.

Однако все многочисленные реорганизации системы органов Наркомата внутренних дел в рассматриваемый период нет оснований непосредственно связывать с переходом к новой экономической политике и ее осуществлением. Некоторые реформы, нововведения были обусловлены социальными и природными катаклизмами. Войны (мировая и гражданская) породили многомиллионные армии беженцев и пленных. Их проблему пришлось бы разрешать вне зависимости от того, какая экономическая политика проводилась. Возложение этой функции на Наркомат и последующие реорганизации звеньев Центропленбежа были обусловлены прежде всего спецификой сложившейся системы органов внутренних дел, достаточно стройной, низовые аппараты которой достигали уездного уровня, их прочными связями с местными Советами и исполкомами. Не последнюю роль здесь сыграло и то обстоятельство, что именно органы НКВД руководили коммунальным хозяйством, что позволяло более эффективно решать многие вопросы, связанные с перемещением, размещением, бытовым обслуживанием пленных и беженцев.

Эти соображения во многом применимы и к тем сюжетам процесса реорганизации системы органов внутренних дел, которые были обусловлены введением режима строжайшей экономии. Очевидно, что по окончании войны в целях восстановления экономического потенциала в любом случае был бы взят курс на максимальное сокращение, как тогда говорили, административно-управленческих расходов, вне зависимости от того, был или не был введен НЭП.

Исследование показало, что почти все без исключения рассмотренные в диссертации меры по реорганизации НКВД и его органов на местах с переходом к новой экономической политике были осуществлены со значительным запозданием, отставанием от потребностей практики. Нередко перестройка каких-либо звеньев на одном уровне не сопровождалась аналогичными процессами на других. Все это вместе взятое вело к еще большим организационным противоречиям не только внутри самой системы органов НКВД, но и к усилению трений с другими государственными органами, поскольку реформа любого звена системы органов внутренних дел влекла соответствующие изменения в государственных органах, осуществлявших смежные, схожие функции. Незавершенность шагов по реорганизации какого-либо звена системы НКВД вносила неразбериху в организацию и деятельность и других органов. В конечном счете это ' вело к увеличению числа сторонников коренной ломки НКВД, его ликвидации, давало им дополнительные аргументы.

Нередко общая тенденция реорганизации системы органов внутренних дел, соответствовавшая идеям и принципам Нэпа, искажалась в результате наложения иных воздействовавших на нее обстоятельств. Проиллюстрировать это можно на примере милиции. Степень централизации руководства органами милиции в рассматриваемый период понизилась. Однако местным советским органам были предоставлены столь широкие полномочия по руководству милицией (в частности, по ее финансированию, комплектованию кадров и др., во многом обусловленные уже упоминавшимся режимом экономии), что привело к ее ослаблению, неоправданным, противоречивший действовавшему законодательству перестроениям уездных и губернских аппаратов милиции.

Можно утверждать, что необходимость реорганизации НКВД и его органов на местах была предопределена самим фактом сосредоточения в его ведении значительного числа разнородных, органически не связанных функций, внутренними противоречиями системы. Переход к новой экономической политике обнажил и обострил их, заставил в ускоренном порядке приводить ее в соответствие с новыми реалиями. Несмотря на все противоречия и непоследовательность предпринятой перестройки, общая линия развития их прослеживается довольно четко: органы внутренних дел последовательно сосредотачивались на выполнении административных, охранительных задач (поддержание общественного порядка, борьба с преступностью, исправление и перевоспитание осужденных, противопожарная охрана и т. п.). Вместе с тем, степень непоследовательности, противоречивости и отставания от запросов жизни была настолько велика, что предопределила, в конечном счете, ликвидацию наркоматов союзных и автономных республик в конце 1930 г.

В этой связи необходимо отметить еще одно обстоятельство, оставшееся за рамками данного исследования, но отмечавшееся в ряде научных работ. Обстоятельство, которое непосредственно не оказало влияние на реорганизацию НКВД РСФСР и его органов на местах, но осознававшееся и учитывавшееся на разных уровнях власти. Согласно Конституции СССР и Конституции РСФСР управление органами внутренних дел не было централизовано соответственно в масштабах Союза ССР и в рамках Российской Федерации. Наркоматы внутренних дел автономных республик, входивших в состав РСФСР, не были подотчетны НКВД РСФСР. Эта практика сложилась еще в период создания автономий, а затем была закреплена конституционно. Причиной тому было опять же необычайное многообразие выполнявшихся наркоматами внутренних Г дел функций, многие из которых не требовали единого руководства по своей природе (например, коммунальное хозяйство). В то же время, функция борьбы с преступностью, охраны общественного порядка объективно требовали объединения усилий всех субъектов федерации, настоятельно диктовали концентрацию управления этим делом в едином органе. Поскольку общего решения (в смысле одного для всей системы органов внутренних дел) об объединении руководства органами внутренних дел в НКВД РСФСР в тех условиях не могло быть принято (автономные республики весьма болезненно реагировали на любые попытки ущемить их полномочия в этой сфере, которые были закреплены конституционно), то вновь и данное положение дел подводило к осознанию необходимости реорганизации системы органов внутренних дел в целом.