Влияние избирательной системы на процесс трансформации общества и опыт Российской Федерации

В управляемом реформировании трансформационных обществ чрезвычайно велика роль мощных инструментов социальной инженерии. Число подобных инструментов, способных вызывать глубокие, предсказуемые, но бескровные и сравнительно органичные изменения во всей политической системе общества, ограничено. Одним из мощнейших инструментов управляемого социального реформирования является технология избирательного процесса — избирательная система.

Избирательная система общества — институциональная основа для конкуренции политических элит в их борьбе за голоса избирателейспособ формирования персонального состава правящего политического класса с соблюдением основных демократических принципов. Демократическая избирательная система является главным инструментом легитимизации государственной власти и атрибутом демократического политико-правового режима.

Реализация избирательного процесса в обществе тесно увязана с уровнем политического развития общественной системы, с политическими традициями, комплексом социокультурных факторов, историческими особенностями формирования избирательной системы, со спецификой политико-правового режима и рядом других, зачастую случайных, но важных факторов.

Любые демократические избирательные системы должны более или менее адекватно отражать волеизъявление избирателей, и в то же время любые избирательные системы это волеизъявление до различной степени искажают. Демократические критерии проведения свободных выборов заведомо допускают возможность искажений в некоторых пределах. Так, при проведении выборов по мажоритарным системам отбрасываются голоса проигравших кандидатов, а при проведении выборов по пропорциональным системам могут отбрасываться голоса избирателей, отданные за партии, которые не преодолели заградительный барьер. Предел допустимых искажений таков, что позволяет признавать демократичной и американскую 4 мажоритарную систему, и немецкую систему пропорционального персонифицированного представительства. Этот предел размыт, его трудно определить формально избежав волюнтаризма, но тем не менее, предел существует. Политическая практика трансформационных обществ часто сталкивается с тем, что искажения превышают предел допустимого, и конструкция избирательной системы оказывается критически недемократичной. В качестве примера можно привести выборы народных депутатов СССР 1989 года, где значительные искажения политических предпочтений избирателей были заложены на уровне конструкции избирательной системы. Проблема соответствия избирательных систем критериям свободных демократических выборов требует своего практического решения либо в острой форме при резком переходе общества от тоталитарного или авторитарного политико-правового режима, либо в более мягкой форме в ходе шлифовки и укрепления общественных демократических институтов.

Но вместе с тем, избирательные системы способны оказывать на политический процесс значительное направленное влияние, оставаясь в пределах допустимых искажений волеизъявления избирателей. Например, известно, что ряд пропорциональных избирательных систем существенно стимулирует формирование партийно-политического спектра, а применение мажоритарных систем упрощает региональным политическим элитам участие в политике на национальном уровне. Выборы по партийным спискам с различными формулами подсчета голосов (д'Онта, Т. Хэра, Сент-Лаге и т. д.) могут предоставлять преимущество либо мелким, либо крупным партиям.

Такие взаимосвязи не могут характеризоваться жесткой зависимостью и в разных условиях проявляются с разной степенью выраженности, однако в целом влияние избирательной системы на общество отрицать нельзя. При принятии политических решений о выборе избирательной системы или об изменении отдельных ее компонентов эти формы влияния необходимо учитывать для того чтобы как можно более полно прогнозировать последствия принимаемых решений.

Выбирая ту или иную избирательную систему, необходимо, с одной стороны, соблюдать критерии демократичности, а с другой — грамотно прогнозировать политические последствия принимаемых решений. Опыт реформирования избирательной системы России последних десяти лет в сравнении опытом реформирования избирательных систем зарубежных стран, с привлечением теоретического материала, основанного на анализе многолетней электоральной практики стабильных демократий, а также с обращением к элементам общей теории систем создает обширную базу для научного исследования данной проблематики.

Актуальность исследуемой темы связана, прежде всего, с чрезвычайной значимостью результата радикальной избирательной реформы 1993 г., а также с тем обстоятельством, что процесс реформирования избирательной системы России постоянно продолжается. Избирательная реформа 1993 года явилась резким отходом от типичных для СССР и РСФСР мажоритарных избирательных традиций. Эта реформа имела весьма серьезные политические последствия в области структурирования партийно-политического спектра, создания механизма согласования интересов в парламенте, построения системы открытых и теневых взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти, она явилась также мощным стимулом к развитию избирательных технологий и политического маркетинга.

Избирательная реформа 1993 года и ее развитие в 1994;1999 годах на практике очевидно продемонстрировали высокую значимость механизма проведения выборов для трансформирующейся общественной системы. При этом реформирование избирательной системы сопровождалось широкими политическими дискуссиями.

Практически все проведенные до сих пор парламентские выборы по смешанной избирательной системе сопровождались крупными политическими неожиданностями (в 1993 году — главной неожиданностью стал высокий результат ЛДПР и низкий результат блока «Выбор России», в 1995 — большое количество избирательных объединений, включенных в избирательный бюллетень, а также относительно малое количество избирательных объединений, преодолевших заградительный барьер, в 1999 году — высокий результат, показанный движением «Единство»). Слабая изученность влияния применяемой при выборах в парламент избирательной системы на политическую систему общества является одной из причин плохой предсказуемости результатов выборов. (Хотя, конечно, это не единственная причина. В значительной степени избирательные неожиданности связаны с общей нестабильностью переходного общества).

Политические, конституционные, избирательные реформы не завершены. Напротив, реформы государственного устройства Российской Федерации могут в любой момент перейти в активную фазу. Дальнейшее реформирование в этих условиях российской избирательной системы представляется неизбежным. Вопрос может идти лишь о глубине реформирования и о направлении изменений. Преобразованию могут подвергнуться либо фундаментальные элементы конструкции (такие как применение мажоритарного или пропорционального принципа) или же процедурно-технические элементы реализации избирательного процесса. В этих условиях исследование меры и форм влияния избирательной системы на политическую трансформацию общества представляется насущной и актуальной задачей.

Актуальность исследования возрастает в связи с тем, что развитие российского общества носит многовариантный характер. Государственно-политическая, государственно-правовая система по этой причине не может быть застывшей, но процедура внесения поправок в Конституцию 1993 г., определившую основные параметры государственно-политической системы, сложна. В силу этого возможности реформирования политической системы сужены, а избирательная система является одним из немногих инструментов, с помощью которого можно осмысленно и целенаправленно влиять на основы политической системы. Настоящее исследование способствует прояснению механизмов такого влияния.

Объектом исследования является избирательная система Российской Федерации в период времени, определенный хронологическими рамками исследования.

Предметом исследования является влияние избирательной системы на процесс трансформации общества в условиях политической модернизации. При этом в центре исследования, прежде всего, оказывается политический опыт Российской Федерации в историческом контексте последнего десятилетия в связи с переходом политической системы от тоталитарного политико-правового режима к правовому режиму с существенными элементами демократического устройства. По мере необходимости привлекается и опыт иных стран: главным образом, стабильных демократий, которые в течение последних десяти дет прошли через радикальные реформы избирательной системы (Италия, Япония, Израиль, Новая Зеландия и др.).

Надо отметить, что ограниченные рамки исследования не позволили глубоко затронуть целый ряд интересных вопросов, связанных с влиянием избирательной системы на неполитические сферы общества. В условиях общесоциальной трансформации, избирательная система оказывает влияние на самые различные социальные подсистемы. Технология избирательного процесса тесно взаимосвязана со сферой политической культуры. Как один из механизмов защиты фундаментальных прав и свобод человека, избирательная система прочно включена в систему взаимоотношений гражданского общества и государства. Через институционализацию политических интересов субъектов хозяйствования избирательная система оказывает влияние на экономическую социальную подсистему. Однако это влияние все же опосредовано политической системой общества, поэтому в центре исследования остаются социально-политические последствия применения избирательных систем.

Цель и задачи исследования

Целью исследования является изучение методов и форм использования избирательной системы в России в целях управляемого социального реформирования при сохранении адекватности отражения предпочтений избирателей, требуемой в соответствии с общепризнанными демократическими критериями свободных выборов.

Для реализации этой цели представляется необходимым решить следующие задачи:

— Необходимо проанализировать историю избирательных реформ в России с конца 80-х годов. Значительная часть материала, связанного с местом и ролью избирательной системы в политической системе общества, может быть осмыслена только в историческом контексте формирования современной избирательной системы нашей страны. Без попытки хотя бы сжатого изложения основных этапов реформирования российской избирательной системы цель исследования не может быть достигнута. Рассмотрение новейшей истории избирательного процесса в России за последние десять лет позволяет отделить то случайное, что было привнесено в избирательную систему России, от изменений осмысленных, продуманных и целенаправленных.

— Изучить характер взаимного влияния между общесистемными социальными реформами и процессом реформирования избирательной системы.

— Важной частью исследования должно стать рассмотрение различных избирательных систем с точки зрения влияния на политический процессв эту задачу входит анализ адекватности представительства, которое обеспечивается основными избирательными системами, а также изучение специфики неизбежных искажений.

— Анализируя и обобщая опыт применения действующей в России смешанной пропорционально-мажоритарной системы, необходимо попытаться определить основные достоинства и недостатки этой системы с точки зрения создания действенного механизма функционирования государственной власти в условиях демократического политико-правового режима.

— Для достижения цели исследования представляется также целесообразным с привлечением инструментария системного подхода.

— 9 предпринять попытку адаптированного к практике создания избирательных систем изложения положений основных теорем, накладывающих на возможности построения идеальной избирательной системы принципиальные ограничения (прежде всего, речь идет о теореме Кеннета Эрроу).

Хронологические рамки исследования ограничены началом избирательных реформ в СССР в 1987 году. Исследование хронологически завершается кратким анализом изменений избирательной системы в декабре 1999 г. в связи с принятием второй редакции федерального закона «О выборах Президента РФ». В части изучения политических последствий применения избирательных систем на российском опыте работа хронологически завершается результатами парламентской избирательной кампании осени 1999 года.

Методологическая основа диссертации сформирована в резонансе с представлениями К. Поппера о несостоятельности попыток создания универсальной теории исторического развития. Автор активно пользуется понятийным аппаратом попперовской научной школы, а понятие «социальной инженерии» является для предмета данной работы одним из ключевых. Следует также отметить, что исследование избирательных систем в трансформационных обществах как социально-политического института представляет особую научную ценность только в том случае, если избирательная система рассматривается как атрибутивный элемент инфраструктуры так называемого «открытого общества». В политических системах с недемократическим политико-правовым режимом, актуальность изучения избирательных систем ослабевает.

При построении теоретических выводов в работе тщательно учитываются общегуманитарные ограничения на построение схем социальных систем, восходящие к работам М. Вебера, рассматривавшего социологические понятия как своего рода идеальные типы, абсолютная реализация которых в действительности невозможна. Это относится, прежде всего, к таким важным для данной работы понятиям как «адекватность представительства», «мажоритарное представительство», «пропорциональное представительство» и др. Для изучения места и роли избирательной системы в политической системе общества активно используются сформулированные в работах Й. Шумпетера представления об отличиях представительской и конкурентной модели демократии и об институционализации политических интересов различных социальных слоев через борьбу конкурирующих политических элит за голоса избирателей.

Использованная в работе методология системного анализа восходит к работам Л. Берталанфи, Р. Эшби, К. Эрроу, М. Месаровича, А. Холла, Р. Фейджина.

Научная новизна работы. В работе проведена наиболее полная до настоящего момента реконструкция истории создания и законодательного оформления действующей смешанной системы в России. Подобные попытки предпринимались в частности В. Размустовым, Ю. Новиковым, В. Наумовым. Однако в основу данной работы были положены дополнительно многие материалы, ставшие доступными автору благодаря тому, что он имел возможность исследовать проблему методом включенного наблюдения, работая в 1994 — 1997 годах в качестве помощника депутата Государственной Думы в рабочей группе по разработке избирательного законодательства при Комитете Госдумы по законодательству и судебно-правовой реформе. Благодаря этому впервые раскрыты и проанализированы многие политические мотивы принятия решений по вопросам создания системы выборов Государственной Думы и формирования Совета Федерации.

В работе предпринимается попытка теоретического обобщения взглядов, прежде всего, зарубежных исследователей на адекватность представительства парламентских выборов, на характер влияния избирательных систем на политическую систему обществана этой основе формулируются выводы об основных достоинствах и недостатках современной российской избирательной системы.

С применением методологического инструментария системного подхода предпринята попытка определить границы использования избирательной системы в социальной инженерии. В частности в этих целях проведена адаптация положений теоремы Эрроу об ограничениях на построение идеальной функции группового отбора к практике избирательного процесса.

В целях изучения механизма использования избирательной системы как инструмента социальной инженерии проведено сравнительное исследование избирательных реформ в Японии, Новой Зеландии, Италии, Израиле с российскими избирательными реформами.

Источники исследования. Основным отличием данной работы от исследований, затрагивавших близкие и смежные темы, стало привлечение широкой источниковой базы, которая оказалась доступна для автора в период участия в разработке избирательного законодательства в Государственной Думе. Диссертация готовилась с использованием многочисленных законопроектов, обсуждавшихся в разное время в парламенте и в кругах независимых экспертов. Большинство из привлеченных при подготовке работы промежуточных документов так и не получили официального статуса, однако широкое использование данного круга материалов позволило представить интеллектуальную историю избирательной реформы. В работе над диссертацией использованы версии законопроектов «О выборах депутатов Государственной Думы», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан», «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и праве граждан на участие в референдуме». Особое место в числе источников занимает проект Избирательного кодекса 1994 г., подготовленный фракцией «Яблоко». Несмотря на то, что Избирательный кодекс никогда не был принят Государственной Думой, его многочисленные положения были положены в основу избирательных законов 1995 г. Это касается как фундаментальных характеристик избирательной системы (смешанный характер в равных долях, возможность одновременного выдвижения кандидата по округу и по списку), так и множества важных процедурных решений. Касаясь источников этого круга, необходимо упомянуть также о ряде версий федерального закона «Об общественном контроле». Этот закон не вступил в силу из-за вето Совета Федерации, хотя и был принят Государственной Думой. Но в продвижении.

— 12идей расширения прав наблюдателей, либерализации процедуры назначения наблюдателей, усиления контроля за использованием систем компьютерного подсчета голосов и в ряде других вопросов, которые впоследствии нашли законодательную реализацию, законопроект «Об общественном контроле» имел важное значение. При подготовке историко-аналитической части диссертации были широко использованы внутренние документы Государственной Думы. Среди них материалы парламентских слушаний, протоколы заседаний рабочих групп и согласительных комиссий, материалы заседаний профильного Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, материалы Совета Думы, стенограммы заседаний Государственной Думы и Совета Федерации, официальные документы, сопровождающие продвижение законопроектов, переписка между органами государственной власти РФ, многочисленные пояснительные записки и внутренние аналитические документы, разработанные в ряде депутатских фракций.

Следует упомянуть особо о материалах, собранных аналитической группой, руководителем которой являлся А. А. Собянин. В рамках этой группы велась работа по анализу результатов выборов на федеральном и региональном уровне, изучалась в динамике расстановка политических сил в федеральных органах законодательной власти, обобщались случаи наиболее типичных нарушений избирательных прав. Особо ценными являются альтернативные официальным материалы о ранних выборах в РФ, собранные под эгидой этой группы.

Важными источниками при подготовке диссертации стали нормативно-правовые акты, вступившие в законную силу. Это, прежде всего, федеральный конституционный закон, федеральные законы, решения Конституционного и Верховного судов, руководящие документы Центральной избирательной комиссии, постановления Государственной Думы, официальные запросы региональных органов власти, которые были направлены в Государственную Думы. Указанная источниковая база позволяет отделить нормы, вступившие в законную силу от политических планов и намерений различных сил. Она стала каркасом исторической части исследования. При этом работая с источниками указанного круга, автор сознательно уходил от идеализированного нормативистского использования правовых актов, характерного для методологии правоведения. В рамках настоящего исследования акцент делается на политическом значении тех или иных законодательных норм, формах практической реализации этих норм и на типичных искажениях законов правоприменителем в реальной политической практике.

Степень научной разработанности проблемы. Изучение взаимосвязи избирательных систем и общества насчитывает более, чем полуторавековую историю. Первоначальное обращение к данной тематике было связано с именами Кондорсе, Т. Хэра, К. Андрэ, Дж. С. Милля, Т. Джильпина, В. Консидеранта, Дж. Коммонса, С. Датчера, К. Бакелью, К. Хоага, Дж. Халлетта. Исследования подобного рода велись еще в прошлом веке под эгидой Сената США1. Однако в столь ранний период на исследование темы наложил сильный отпечаток историко-культурный контекст. Работы, затрагивавшие проблему политических последствий применения избирательных систем, носили в большей степени характер гуманитарно-просветительский, нежели научный. Необходимо также учитывать, что эти исследования происходили на фоне борьбы за введение всеобщего избирательного права и отмену цензов.

Первым комплексным исследованием политических последствий применения избирательных систем считается работа Дж. Хэмфриса, опубликованная в 1911 г. в Англии2. Работа содержала описание всех известных на тот момент избирательных систем, а выводы Дж. Хэмфриса о значительных искажениях мажоритарного представительства, о политической нейтральности системы единственного передаваемого голоса и другие основывались на более или менее систематическом анализе электоральной статистики.

1 U.S. SENATE. «Report of the Select Committee of the United States Senate on Representative Reform,» Senate document, 40th Congress, 3d session, No. 271, March 2, 1869.

2 J. H. Humphreys. Proportional Representation. London. 1911.

Серьезное развитие эта тема получила в работах Дж. Хогана1, Э. Лейкмана и Дж. Ламберта2. Исследование политического влияния избирательных систем ими проводилось в общесоциальном контексте, близком к современному. Несмотря на то, что работы Хогана и ранние работы Лейкмана и Ламберта также не избежали отпечатка стремления к абстрактной реализации идеального пропорционального представительства, они содержали глубокий анализ последствий реализации представительства различными способами.

В систематическом исследовании данной темы на опыте стабильных демократий следующим крупным шагом стали работы Д. Рае3, А. Липхарта4, Б. Грофмана, М. Дюверже5, Дж. Сартори. Изучение опыта проведения выборов и электоральной статистики различных стран (начиная с 60−70-х гг. эта статистика уже сравнительно хорошо систематизировалась и стала доступна широкому кругу специалистов) позволило более четко определить взаимосвязи между структурой паргийно-i юлитического спектра общества и избирательной системой. Была выявлена следующая закономерность: пропорциональное представительство с большим количеством мандатов, распределяемых в округе, способствует увеличению фрагментации партийного спектра, в то время как мажоритарное голосование (в один или два тура) способствует сокращению партийной фрагментации. Но данный вывод основывался на изучении стран со стабильным политическим режимом и глубокими демократическими традициями. В значительной мере вывод был связан и с тем, что в исследованиях численно превалировали малые.

1 Hogan J. Elections and Representaions. Cork, imiv.press. 1945.

2 Русский перевод книги 3. Лейкмана и Дж. Ламберта «Исследование пропорциональной и мажоритарной избирательной систем» (М., 1958) более 40 лет является самым фундаментальным из доступных русскоязычному читателю исследований о природе влияния пропорциональной и мажоритарной избирательной систем на полигику.

3 Прежде всего речь вдет о классической книге Rae D. Political Consequences of Electoral Laws. New Haevea: Yale University Press. 1967.

4 Lijphart A. Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty-Seven Democracies, 1945;1990. New York: Oxford University Press. 1994; Lijphart A, Grofman B. Choosing an Electoral System: Issues and Alternatives. New York: Praeger. 1984; Lijphart A. «Degrees of Proportionality of Proportional Representation Formulas.» // Electoral Laws and Their Political Consequences, ed. B. Grofman and A. Lijphart. New York: Agatnon Press. 1986.

5 M. Duverger. Political Partyes: Their Organization and Activity in the Modern State. London, 1957. европейские, в частности, скандинавские страны, где используются пропорциональные системы с крайне либеральным заградительным барьером.

Были также продолжены исследования специфических и редких избирательных систем1. Предмет исследований был резко расширен в работах Р. Катца2, Д. Рива, А. Вэра3, Р. Таагеперы и М. Шугарта4, где была поставлена задача максимального охвата по числу стран и по многообразию избирательных систем. В этих работах был также внесен значительный вклад в изучение отдельных институтов пропорционального представительства (заградительный пункт, преференциальное голосование, панаширование и т. д.) Но до недавних пор влияние избирательных систем на трансформацию переходных обществ оставалось малоизученной проблемой. Пробел был отчасти восполнен в последних работах А. Липхарта, в работах А. Рейнолдса, Б. Рейли5 и других. Большинство зарубежных исследований по данной теме пока носит выраженный описательный характер, что свидетельствует о начальной стадии разработки направления. Кроме того, на Западе зачастую весьма схематично представляют общесоциальный и общеполитический контекст переходных стран. Однако систематизация сведений о многообразии институциональных решений избирательного процесса в переходных обществах в целом завершена, и это создает хорошие предпосылки для научных прорывов в исследовании темы в ближайшее время.

Анализ политических последствий применения избирательных систем представлен в российской политической науке именами В. Шейниса,.

1 Bowler S., Grofman В. STV in Australia, Ireland, and Malta: Proceedings of a UCI Center for the Study of Democracy Conference. University of California, Irvine. 1997; Grofman, Bernard. «SNTV, STV, and Single-Member District Systems. Theoretical Comparisons and Contrasts.» // Elections in Japan, Korea and Taiwan under the Single Non-Transferable Vote: The Comparative Study of an Embedded Institution, ed. Bernard Grofman, Sung-Chull Lee, Edwin A. Winckler and Brian Woodall. Ann Arbor: University of Michigan Press. 1997.

2 Katz R. A Theory of Parties and Electoral Systems. Baltimore: The Johns Hopkins University Press. 1980. Reeve A., Ware A. Electoral Systems: A Comparative and Theoretical Introduction. London and New York: Routledge. 1992.

4 Taagepera R. Shugart M. Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. 1989.

5 Reynolds A., Reillv B. The international IDEA Handbook of Electoral System Design. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance. 1997.

А. Собянина, В. Суховольского, А. Салмина, Г. Сатарова, Н. Петрова (в региональном разрезе), М. Афанасьева, С. Заславского, В. Гельмана, Г. Голосова, Н. Г. Яргомской, О. Каюнова и др. Исследования были активно стимулированы необходимостью осмысления последствий избирательной реформы 1993 г., результатов выборов 1993;99 г. и быстрой трансформации партийно-политического спектра России. Предстояло подвергнуть ревизии основные выводы о воздействии пропорциональных и смешанных избирательных систем на политическую систему, полученные еще М. Дюверже, А. Липхартом, Д. Рае. При этом было в целом показано, что в переходных обществах мажоритарная система не способна стимулировать быстрое развитие политического спектра и укрупнение политических партий. Основная полемика развернулась по вопросу об оправданности преференций, которые предоставляются маловлиятельным пока еще политическим организациям при проведении выборов по партийным спискам, а также по вопросу недостаточной институционализации интересов региональных политических элит при выборах по пропорциональной системе.

При этом в качестве наиболее последовательных сторонников сохранения смешанной системы в равных долях выступали В. Шейнис, А. Собянин, В. Суховольский, О. Каю нов, эксперты близкие к рабочей группе Комитета Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе1. Активными оппонентами смешанной системы в равных долях стали эксперты и аналитики, близкие к Администрации Президента РФ и к Центральной избирательной комиссии. Среди них Г. Сатаров, М. Урнов, А. Салмин и др. Следует отметить, что особо аргументированная критика с комплексной (не фрагментированной) апелляцией к зарубежному опыту прозвучала в работах А. Салмина, выступавшего за сокращение доли депутатов, избираемых по партийным спискам до 1/3 или даже ¼ и за.

1 Хотя необходимо отметить, что сразу после подведения итогов парламентских выборов 1993 г. и в течение 1994 г. даже многие сторонники пропорциональной системы из числа наиболее активных и убежденных находились в сомнениях по вопросу о том, какой должна быть новая избирательная система.

— 17введение двухтуровой мажоритарной системы при выборах по одномандатным округам1.

Важный вклад в сравнительное изучение избирательного процесса и избирательных систем был внесен специалистами в сфере государственного права России и конституционного права зарубежных стран, среди которых нельзя не назвать имена Б. Стращуна, А. Ковлера, В. Лысенко, В. Васильева, В. Лапаевой, Ю. Веденеева, Ю. Юдина, С. Авакьяна, В. Кикотя, А. Постникова, В. Маклакова. Работы видных конституционалистов способствовали переносу на российскую почву обширного опыта, накопленного в странах со стабильным демократическим политико-правовым режимом. В их работах проблема политического влияния избирательных систем рассматривалась в тесной взаимосвязи с вопросами конституционного строительствапри этом был внесен большой вклад в разработку российских избирательных институтов и процедур, направленных на защиту избирательных прав граждан.

Значимый вклад в разработку проблематики избирательного процесса и последствий применения избирательных систем был сделан учеными, работающими в России под эгидой Международного фонда избирательных систем (ШЕЗ). Специалисты этого фонда подготовили множество тематических обзоров по вопросам организации выборов в различных странах мира, исследовали мировую практику применения отдельных избирательных институтов, приняли активное участие в организации рецензирования российских избирательных законопроектов ведущими мировыми юристами и политологами.

Практическая значимость работы заключается в том, что положения диссертации и выводы исследования могут быть использованы в процессе.

1 Салмин А. Выборы и избирательные системы: опыт России в 1989 — 1995 годах // Вестник московской школы политических исследований. 1995 № 2. С. 8−28.

2 Маклаков В. В. Избирательное право стран — членов европейских сообществ / ИНИОН РАН. М., 1992; Он же. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., ВЗЮИ 1987. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1−3 Под ред. Страшу на Б. А. М., 1996;1997; Избирательное право и избирательный процесс в РФ. М., 1999. Избирательная реформа. Опыт. Проблемы. Перспективы. М., 1993. дальнейших избирательных реформ, направленных на совершенствование процедуры избрания высших органов государственной власти РФ. Приведенное в работе обобщение широкого круга материалов по истории современной избирательной системы РФ представляет ценность для разработчиков систем формирования органов власти субъектов Российской Федерации. Отдельные положения диссертации могут оказаться полезными при разработке системы избрания представительных органов власти Союза России и Белоруссии.

Исследование по заявленной теме вносит вклад в изучение общих закономерностей протекания модернизационных процессов.

Положения диссертации могут быть использованы при подготовке учебных курсов по практической политологии, избирательным технологиям и политическому маркетингу.

Апробация работы. Работа прошла обсуждение в Центре сравнительных социально-экономических и социально-политических исследований Института мировой экономики и международных отношений РАН.

— 19.

— 220-Заключение.

В период разнообразных политических реформ последних пятнадцати лет избирательная система РФ использовалась как инструмент социальной.

MUMCAUAnUi-t ТТТгтЛЬ’А ГТ rrq^TA tiLimV'>?v[c/'C"t i-A-i.pt wviaw sx. iv.

С известной долей условности можно сделать вывод о том, что в своем формировании нынешняя избирательная система Российской Федерации проышз три основных условных этапа.

Первый условный этап связан с временным интервалом от 1987 года и до лета 1993 года. В диссертации показано, как этот период был связан с проведением многочисленных избирательных экспериментов в условиях нестабильной правовой системы. Создание избирательной системы осуществлялось под строгим контролем партийно-государственных органов, в рамках начатой «сверху» политической реформы, В рамках данного этапа выделяется несколько ключевых событий.

Хронологически самым первым из этих событий можно считать проведение в 1987 году в порядке эксперимента выборов в ряде округов на альтернативной основе еще по старой советской системе. Вторым ключевым событием стало принятие в развитие политической реформы Закона СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 года и проведение в 1989 году выборов народных депутатов СССР. Выборы 1989 года стали первьши альтернативными (при ряде ограничений) выборами в истории современной российской модернизации. Третьим ключевым событием этого ряда стало принятие в 1989 году Закона РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР», который предусмотрел отмену ряда существенных ограничений союзного закона, прежде всего, отмену выборов от общественных организаций и убрал для кандидатов дополнительный фильтр — так называемые окружные собрания.

Хронологически в рамках этого этапа состоялись также выборы Президента Российской Федерации в 1991 году и два референдума — в марте 1991 года и в апреле 1993 года. Несмотря на то, что сами по себе выборы.

— 221.

Президента и проведение референдумов к формированию избирательной системы имели несколько более косвенное отношение, чем принятие избирательных законов о выборах парламента, тем не менее, впоследствии опыт выборов и референдумов 1991 и 1993 годов был активно использован при разработке и совершенствовании процедурных вопросов избирательного законодательства. Главным итогом первого этапа можно считать реализацию де-факто принципов альтернативности выборов и относительно свободного выдвижения кандидатов.

Началом второго этапа избирательной реформы в Российской Федерации стало утверждение в сентябре — октябре 1993 года Указом Президента РФ Положения «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году», которое предусматривало введение смешанной мажоритарно-пропорциональной системы с избранием половины депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, а половины по спискам избирательных объединений. Составной частью этого этапа является также законодательное закрепление смешанной мажоритарной-пропорциональной системы б 199 э году, которое было осуществлено в условиях жесточайшей политической борьбы самых различных политических сил под угрозой срыва выборов 1995 года. Главной особенностью второго этапа является активное использование избирательной системы как инструмента социальной инженерии, возникновение и утверждение в российской политической Практике инсти.1 у >а выииров, но нархниным спискам, ххри Э1 ом избирательная система 1993 года в основных своих параметрах конструировалась так, чтобы обеспечить адекватное структурирование политического поля.

В качестве третьего этапа формирования избирательной системы России можно выделить период с 1996 года по настоящее время, характеризующийся активной работой по разработке тщательной регламентации избирательных процедур. При этом речь, прежде всего, идет о механизме выдвижения кандидатов и избирательных объединений, о пределах полномочий избирательных комиссий, о формах и механизмах общественного контроля за проведением голосования и установлением.

— 222 результатов выборов, о вопросах предвыборной агитации и о финансировании выборов.

В исследовании показано как активная работа по детальной законодательной регламентации вопросов процедуры привела к тому, что в настоящий момент избирательное законодательство РФ стало одной из самых разработанных отраслей государственног о права. В рамках этой работы были приняты две новые редакции рамочного избирательного федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права граждан на проведение референдума» (1997 год и 1999 шд), а также новые редакции федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы РФ» и «О выборах Президента Российской Федерации». В диссертации показано, что эти акты содержат важные отличия от прежних редакций с гички ¿-ренил иолее детальной регламен 1 ации изоирахельных ххроцедур. ххри этом важнейшей задачей третьего этапа избирательной реформы стал анализ и обобщение уроков избирательных кампаний 1993, 1995 и 1998 годов и изучение влияния смешанной избирательной системы на политическую систему общества. С утилитарно-практической точки зрения, важнейшей задачей избирательной реформы третьего этапа стали также попытки законодательного ограничения использования так называемых «грязных» избирател ьных технологий как на федеральных, так и на местных выборах.

К сожалению, в данном случае процесс борьбы с использованием «грязных» методов избирательной кампании носит характер взаимной эскалации. Вводимые ограничения и санкции приводят, с одной стороны, к субъективному увеличению роли избирательных комиссий, а с другой к применению все новых методов «грязных» политической борьбы. Опыт парламентских вьюоров 1ууу года показал, что вовлечение в изоирательную кампанию многочисленных РИ-фирм, деятельность которых практически никак не регулируется ни гражданским, ни избирательным законодательством, усугубляет проблему. (Как, впрочем, и открытое по-преимуществу незаконное вовлечение в избирательную кампанию отдельных.

— 223 государственных органов, например. Министерства по чрезвычайным ситуациям).

В диссертации рассмотрены основные достоинства и недостатки действующей в России смешанной пропорционально-мажоритарной системы.

Введение

выборов по партийным спискам создало условия для ускорения формирования партийно-политической системы, способствовало процессу оформления устойчивых политических предпочтений избирателей. Хотя процесс кристаллизации партийно-политического спектра в России далек от своего завершения. Результаты парламентских выборов 1999 г., продемонстрировавшие большую роль политических технологий на примере движения «Единства», тому яркое свидетельство. Процесс оформления партийно-политической системы осложняется многими причинами политического, исторического и социокультурного характера, которые лежат далеко за пределами темы исследования. И тем не менее, роль пропорционального компонента при выборах трех созывов Государственной Думы как стимула партийного строительства чрезвычайно велика.

Избрание депутатов по партийным спискам способствовало более четкому структурированию политических предпочтений внутри парламента, что упростило процесс принятия решений в палате, снизило политический вес руководителя палаты, ограничило влияние региональных элит на процесс принятия решений на федеральном уровне. Создание стабильных политических парламентских фракций стимулировало процесс оформления политических идеологий и создало предпосылки для конкуренции политических программ.

Введение

пропорциональной компоненты при выборах в парламент стало одним из важных факторов, консолидировавших политическое пространство России в разрезе «центр» — «регионы». В этом смысле система выборов по партийным спискам сдерживает сепаратистские тенденции.

Избрание половины депутатов по мажоритарным округам является разумным противовесом против предоставления политическим партиям в системе законодательной власти несоразмерного влияния. Значительная часть депутатов Государственной Думы, избираемая в парламент по мажоритарным округам, обеспечивает более тесную взаимосвязь парламента с регионами. Однако эта взаимосвязь не является определяющей и роль депутатов — «одномандатников» в нижней палате не настолько велика, чтобы палата становилась местом и мститу ни о 11 ал изаци и региональных политических интересов в ущерб интересам общефедеральным.

В числе проблем действующей избирательной системы высокая уязвимость пропорциональных выборов перед политическими технологиями, создание предпосылок для партийной коррупции, возникновение некоторой «обезличенности» части депутатского корпуса. Однако и мажоритарные выборы в одномандатных округах, как показывает практика, уязвимы перед политическими технологиями ничуть не в меньшей, а, возможно, даже в большой мере. В диссертации исследовано как применение пропорциональной компоненты в российских условиях способно искажать волеизъявление избирателей из-за возникновения так называемого мультипликативного эффекта, вызванного пятипроцентным барьером. Однако показано также, что и выборы по мажоритарным округам искажают волеизъявление избирателей ничуть не в меньшей, а даже в большей мере. Это происходит и в сипу природы самой мажоритарной системы, и в силу заметного отклонения от единой нормы представительства при нарезке избирательных округов.

В расчете на несколько более отдаленную перспективу избирательной реформы в РФ, следует помнить о том, что применяемая в России параллельная избирательная система, при которой распределение мандатов по пропорциональной и по мажоритарной части никак не зависит друг от друга, встречается в политической практике довольно редко. Наиболее известны примеры Японии, Украины и Андорры. В различных пропорциях между пропорциональной и мажоритарной частью параллельная система.

— 225.

Южной Корее, на Сейшелах, в Сомали, в Албании, в Армении, в Азербайджане.

Единственной демократической страной, в которой применяется российская параллельная система с соотношением 50:50 является Андорра. (Но даже здесь нет полной аналогии, так как половина членов парламента, избираемых в округах, избирается, но системе ограниченного вотума — один голос в многомандатном округе — что значительно меньше искажает волеизъявление избирателей).

Изучая наиболее распространенный опыт зарубежных стран, можно обратить внимание на следующие альтернативные избирательные системы, обеспечивающие более или менее адекватное представительство предпочтений избирателей.

Во-первых, речь может идти о так называемых системах ограниченного вотума (единственного непередаваемого голоса, альтернативного голосования и т. д.) Системы подобного типа обеспечивают более высокую адекватность представительства, нежели просто мажоритарные системы, однако основным требованием, которое для этого должно выполняться, является рациональное поведение избирателей. Предполагается, что избиратель должен уметь прогнозировать расстановку сил на выборах, так как чрезмерная поддержка, оказанная им одному из популярных кандидатов, оборачивается «медвежьей» услугой для партии этого кандидата.

Системы ограниченного вотума трудносовместимы с политическими культурами, для которых является органичным харизматический тип лИДсрСТВа. ^ Же иО ЭХОИ причине ииДОиНЫс ийъгеМЫ ьрмД ли ирймснймы и Российской Федерации. Мировая политическая практика в целом идет по пути сокращения сфер применения этих систем — в качестве самого яркого примера можно привести отмену системы единственного непередаваемого голоса в Японии.

Во-вторых, речь может идти о системе единственного передаваемого голоса. Эта система является политически нейтральной и теоретически считается, что она способна обеспечить ближайшее к идеальному отражение.

— 226 политических симпатий избирателей. К недостаткам этой системы, безусловно, относится ее высокая сложность. Процедура голосования с использованием этой системы требует от избирателя проведения ранжировки кандидатов. В условиях сравнительно невысокого уровня политический культуры в Российской Федерации обучение избирателей может занять несколько избирательных циклов, в течение которых неадекватное применение системы может приводить к существенным искажениям. Процедура подсчета голосов продолжительна и предусматривает множество итераций на самом низовом уровне избирательных комиссий. Кроме того, процедуру подсчета голосов значительно сложнее защитить от фальсификаций.

В условиях неустойчивого партийно-политического спектра политическая нейтральность системы единственного передаваемого голоса также не является бесспорным достоинством, так как эта система не способна стимулировать рост политических партий.

В-третьих, речь может идти о применении немецкой системы персонифицированного пропорционального представительства или, как ее еще называют в литературе, mixed member proportional (ММР). Как уже отмечалось, при этом, примерно, половина депутатов избирается гю мажоритарным округам, а другая половина по партийным спискам, однако общая расстановка сил в парламенте полностью определяется голосованием.

Т" 1 ЛЛ за партийные списки. счьсли партия получила zu процентов мест в парламенте по партийным спискам и 10 процентов мест по мажоритарным округам, она в целом получит в парламенте, примерно, 20 процентов мест и для этого ее списку будут предоставлены дополнительные проходные места. При этом общее количество депутатов парламента изменяется).

Система персонифицированного пропорционального представительства включает в себя все достоинства пропорциональной системы и позволяет использовать значительную часть преимуществ мажоритарной системы. Эта система адекватно отражает предпочтения избирателей и в то же время.

— 227позволяет избирателям оказывать существенное влияние на персональный состав парламента.

Возможно, переход к системе персонифицированного партийного представительства в Российской Федерации в перспективе был бы оправдан. Но для перехода к подобной системе требуется внесение изменений в Конституцию РФ, где пока определено фиксированное количество депутатских мандатов — 450. Принятие изменения в Конституцию, которое открыло бы возможность для перехода к полностью пропорциональному механизму выборов Государственной Думы с одобрением Советом Федерации и двумя третями субъектов Федерации представляется практически невероятным.

Таким образом, практические возможности совершенствования современной избирательной системы РФ сводятся к увеличению доли депутатов избираемых по партийным спискам и к введению различных избирательных институтов, дающих избирателям возможность влиять на персональный состав парламента (например, преференциальное голосование).

В то же время в интересах многих влиятельных политических сил отход от пропорциональной системы и переход к традиционно советской системе мажоритарных выборов. В диссертации сделана попытка проанализировать возможные последствия такого решения.

Применение к избирательному процессу и политической системе общества методов системного анализа заставляет сформулировать практическое следствие — ограничение на использование избирательной системы РФ в качестве механизма социальной инженерии.

С точки зрения системного анализа, органы государственной власти можно рассматривать как своего рода ведущее звено социальной системыподсистему, самые небольшие изменения в которой, вызывают серьезные последствия для социальной системы в целом. В то же время ведущее звено (органы государственной власти) социальной системы в странах, где гражданское общество отделено от государства, не совпадает с так называемыми «сильными группами1', мнение представителей которых оказывает на стабильность системы крайне важное воздействие. Вопрос определения «сильных групп» (по Френчу — Харари) затрагивался в 1 параграфе 3 главы.

Резюмируя, отметим лишь еще раз, что применительно к социальной системе понятие «сильные группы» означает примерно, что же самое, что в политологии принято называть «субъектами институционализированного социального интереса» — политические партии, влиятельные неполитические общественные организации, крупные компании, церковь, профсоюзы, банки, средства массовой информации и т. д. Важно подчеркнуть, что избирательный процесс является механизмом обеспечения прямой и обратной связи между указанными «сильными группами» и ведущим звеном социальной системы.

В силу теоретических ограничений и в силу особенностей принятия политических решений по вопросам избирательного законодательства этот механизм никогда не может быть полностью адекватным.

Иллюстрацией теоретических ограничений служит адаптация к практике применения избирательных систем теоремы лауреата Нобелевской премии К. Эрроу о внутренних противоречиях между критериями демократичного группового отбора. В теории группового принятия решений известны и иные ограничения, из которых, пожалуй, самая значительная — теорема Гиббарда — Сэттертуэйта.

Другая сторона ограничений в применении избирательной системы в целях социальной инженерии связана с политической практикой. Интересы парламентских фракций, избранных по утвержденной однажды избирательной системе, при рассмотрении вопросов избирательной реформы часто превалируют над соображениями общесистемной политической целесообразности. Так, политические партии, рожденные благодаря введению пропорциональной системы, вряд ли когда-либо добровольно согласятся на переход к системе единственного передаваемого голоса.

— 229которая сводит на нет все их преимущества по выдвижению кандидатов. В свою очередь региональные элиты, контролирующие множество «гнилых местечек» в одномандатных округах, заинтересованы всячески препятствовать укреплению пропорциональной системы. Поэтому большинство реформ в сфере избирательного процесса в последние годы было проведено через несколько референдумов (Италия, Новая Зеландия).

Обеспечение политической стабильности путем использования избирательной системы как инструмента социальной инженерии не может являться алгоритмически разрешимой задачей, а требует искусного использования набора известных методов, широкой базы знаний и творческого социального эксперимента. Для точечного вмешательства в процессы, происходящие в социальной системе через использование избирательных систем, требуется глубокая интуиция, широкое знакомство с мировым опытом, понимание проблем социальной психологии, природы возникновения и разрешения социальных конфликтов, механизма согласования общественных интересов и всесторонний учет социокультурных характеристик общества.