Экономический инструментарий оценки эффективности государственных инвестиций в проекты социальной направленности

Актуальность темы

исследования. Решение задачи стабилизации наметившихся в последние годы тенденций сбалансированного экономического развития Российской Федерации и ее регионов напрямую корреспондируется с обеспечением рационального и результативного расходования ресурсов субъектами экономических отношений, базирующегося на действенном механизме всесторонней оценки экономической эффективности их деятельности.

В трансформационный период государство, регулирующее экономические отношения в обществе и распоряжающееся государственной собственностью, выполняет важнейшую макроэкономическую функцию.

Реализация государственных функций и предоставление государственных услуг, заключающихся в решении задач обеспечения безопасности, создания гарантированного необходимого уровня и качества жизни и воспроизводства человеческих ресурсов, оказывают непосредственное влияние на степень благосостояния населения страны и регионов. Поиск оптимального пути экономического развития в условиях ограниченности доступных ресурсов заставляет государство в числе других участников экономических отношений постоянно обращаться к вопросу о соотношении затрат и результатов, сопутствующих их деятельности, что делает возможным выделение соответствующих стратегических приоритетов и концентрацию усилий на решении ключевых задач. Практика показывает, что внимание, которое инвестор уделяет оценке экономической эффективности реализуемых инвестиционных проектов, неадекватно их месту и роли в процессе достижения высоких показателей экономического роста и является ограничивающим фактором развития экономики страны и региона.

Совершенствование инвестиционного процесса в социальной сфере позволит придать воспроизводственным процессам новое качество и в полной мере реализовать социально-экономический потенциал общества.

Это делает особенно актуальными теоретическое осмысление сущности инвестиционного процесса в социальной сфере, поиск путей повышения его эффективности, анализ механизмов принятия решений об осуществлении инвестиций, а также инструментов и схем оценки ё эффективности бюджетных расходов такого рода, базирующихся на комплексном учете тенденций, наблюдаемых в российской экономике, а также характера и особенностей объекта исследования.

Степень разработанности проблемы. Теоретические и методические основы экономического обоснования расходования ресурсов и оценки эффективности капитальных вложений были заложены в работах Александрова И., Васютынского А., Гальперина В., Кукель-Краевского С., Ломоносова Ю., Лурье А., Немчинова В., Новожилова В., Канторовича Л., Оппенгейма К., Протодьяконова М., Сокольского В., Хачатурова Т., Юшкова Л., Яцыны В.

Вопросам теории оценки эффективности инвестиционных проектов, разработке практических аспектов выбора оптимальных направлений инвестирования и совершенствования процесса вложения денежных средств с целью получения дополнительных доходов в будущем посвящены публикации отечественных экономистов Азгальдова Г., Алешинской Н., Арсланова 3., Борисова К., Введенского В., Виленского П., Вчерашнего Р., Волкова И., Грачевой М., Ефимова К., Клейнера В., Козлова Л., Королева В., Коссова В., Лившица В., Лимитовского М., Лотоша Я., Львова Д., Матвеевой Л., Меламед И., Писчасова Г., Рекитар Я., Румянцевой Т., Саприцкого Э., Смоляка С., Токарева А., Трофимовой Н., Шахназарова А.

Изучением роли государства в инвестиционном процессе, а также отдельных аспектов оценки эффективности инвестиций в социальной сфере занимались такие зарубежные и отечественные экономисты как Беккер Г., ^ Белокрылова О., Белоусов В., Бугаян И., Бьюкенен Д., Виксель К., Дебре Ж.,.

Золотарев В., Игнатов В., Кетова Н., Маршалл А., Минсер Д., Петти У., Смит А., Струмилин С., Таллок Г., Штиглиц Д., Шулыд Т., Шумпетер И., Эрроу К.

Большинство авторов сходятся во мнении, что необходимым условием достижения устойчивого экономического роста является разработка системы четких и прозрачных социально ориентированных критериев отбора мероприятий, проектов и программ для финансирования за счет средств бюджетов всех уровней, использование которых позволит исключить неэффективное и нерезультативное расходование ресурсов государственным сектором экономики.

Значительная часть современных исследований посвящена оценке коммерческой эффективности инвестиционных проектов, реализуемых субъектами частного сектора экономики, с использованием так называемого стоимостного подхода. В работах советского периода по проблемам оценки эффективности инвестиционных проектов много внимания уделялось расчету народнохозяйственной эффективности без учета особенностей инвестирования в условиях системной трансформации экономики.

Отсутствие единой интегральной методологии и экономического инструментария оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты, объединяющих стоимостной и ресурсный подходы в условиях комплексной динамичной структурной трансформации экономической системы России, а также неразвитость институциональных условий для внедрения и практической реализации системы оценки эффективности решений государственных органов, связанных с расходованием инвестиционных ресурсов, предопределяет необходимость разработки соответствующих методов, а также механизма их встраивания в управленческий процесс на макрои мезоуровне.

Целью диссертационной работы является развитие методологии, разработка и апробация инструментарного аппарата, моделей, схем и технологий экономической оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты как элемента механизма реализации экономически эффективной социальной политики.

Поставленная цель потребовала решения следующих основных научно-методологических и практических задач исследования: уточнения экономического содержания, сущности и специфики социально ориентированных инвестиционных проектованализа эволюции мировой и отечественной практики формирования подходов и моделей оценки эффективности инвестиций в социальную сферусодержательного анализа затратных и результативных составляющих эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проектывыявления типологических особенностей критериев эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проектыобоснования теоретико-методических подходов к оценке результатов реализации государственных инвестиций в социально ориентированные проектыразработки методики оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проектыапробации инструментария оценки эффективности государственных финансовых вложений в инвестиционные проекты, реализуемые в различных отраслях социальной сферы.

Решение этих задач позволило сформулировать теоретико-методологические подходы к анализу эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты и выработать конкретные рекомендации по разработке и применению моделей и методов оценки их экономической эффективности.

Объектом исследования выступает адресное инвестирование государством социально ориентированных проектов, реализация которых приводит к изменению основных количественных параметров и качественных характеристик отраслей и отдельных объектов социальной сферы.

Предметом исследования являются инструментарно-методические подходы к совершенствованию экономической оценки эффективности государственных инвестиций в социальную сферу, а также реализующие их технологии и модели.

Теоретической и методической основой исследования послужили положения классической экономической школы и современные достижения экономической мысли по теоретико-методологическим проблемам оценки эффективности инвестиционных проектов, вопросам моделирования и методам оценки экономической эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты, решению задач реализации ее инструментария, изложенные в трудах ведущих отечественных и зарубежных специалистов.

Поскольку объект исследования затрагивает различные области и сферы научной деятельности, достижение цели диссертационной работы обусловило привлечение обширной научной и методологической литературы по регулированию экономических отношений в социальной сфере.

В процессе исследования использованы следующие методы исследования: системный, диалектический, нормативный, историко-логический, статистико-экономический, метод сравнительного анализа и другие методы в рамках общего системно-функционального подхода. В частных случаях использовано классическое представление о принципах науки и ее особенностях.

Информационную основу диссертационной работы составили законодательные и нормативные акты, публикации отечественных и зарубежных авторов, посвященные проблемам оценки эффективности инвестиционных проектов, данные Федеральной службы государственной статистики, оперативная и аналитическая информация о работе органов исполнительной власти Администрации Ростовской области, в частности, областного Комитета по охране окружающей среды и природных ресурсов. Положения и выводы в работе также основаны на документах, изданных по результатам реализации проекта Всемирного банка «Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры» Фондом социальных проектов, г. Москва.

Кроме того, в ходе проведения настоящего исследования использовались документы, опубликованные в научной и периодической печати, электронных сборниках и на интернет-сайтах Всемирного банка, Администрации Ростовской области, Центрального банка РФ, Министерства финансов Ростовской области и России, а также массивы аналитической информации, сформированные автором.

Концепция диссертационного исследования состоит в совокупности положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми совершенствование теоретических подходов и методики оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты должно осуществляться с учетом того, что основные экономические и социальные выгоды от реализации подобных проектов используются конкретной социально-территориальной общностью или обществом в целом, что отвечает базовым интересам и функциям государства как инвестора по обеспечению удовлетворения общественных потребностей в социальных благах. Это предполагает разработку адекватного модельно-методического инструментария, реализующего возможность применения стоимостного эквивалента (чистого дисконтированного дохода) оценки эффективности проекта за счет включения в него критериев-характеристик, отражающих параметры повышения уровня благосостояния населения конкретной территории, достигаемого за счет реализации проекта.

Логика исследования состоит в движении от анализа экономического содержания, сущности и специфики инвестиционных социально ориентированных проектов к разработке моделей и методов оценки экономической эффективности государственных инвестиций в социальную сферу и реализации разработанного на этой основе инструментария.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственные инвестиции в социально ориентированные проекты представляют собой адресное финансирование комплекса мероприятий социальной значимости, экономическое содержание которых состоит в совокупности ограниченных по времени целенаправленных изменений основных количественных и качественных характеристик объектов инвестирования — отраслей или отдельных объектов социальной сферы. При этом эффективность инвестиционного процесса обуславливается: во-первых, параметрически заданными характеристиками социально-экономических результатов осуществления запланированного в проекте комплекса мероприятий по вложению денежных средств и других ресурсовво-вторых, лимитами расходования финансовых средств и материальных ресурсов, и, в-третьих, уровнем и спецификой инфраструктурной «обустроенности» организационно-экономического механизма реализации социально ориентированных инвестиционных проектов, включая его институциональную составляющую.

2. Специфика инвестирования социальных, общественно значимых объектов (здравоохранения, образования, культуры, бытового и коммунального обслуживания и т. д.) состоит, во-первых, в том, что они из-за отсутствия прибыли малопривлекательны для частных инвесторов, и, во-вторых, имеют повышенный уровень рисков, обусловленный действием значительного количества внешних, «привходящих» факторов, характерных для трансформационной экономики России в целом. В силу этого участие государства в качестве макрорегулятора инвестиционного процесса в социальной сфере функционально необходимо.

3. Ретроспективный анализ имеющихся в зарубежной и отечественной научной литературе методологических подходов к оценке эффективности такого процесса свидетельствует о наличии двух базовых методических приемов, в основе которых лежат либо стоимостные, либо ресурсные индикаторы, выступающие в качестве ее критерия. Традиционно более широко используется ресурсный подход, дополняемый оценкой внеэкономических эффектов (повышение качества образования, уровня здоровья, качества жизни населения и т. п.). Применительно к современным российским условиям переходной экономики целесообразно использование в процедурах оценки эффективности государственных инвестиций в социально-ориентированные проекты обоих указанных подходов, а также соответствующего им инструментария.

4. На основании анализа данных о денежных потоках, формирующихся в процессе реализации социально ориентированных инвестиционных проектов, проводится оценка социально-экономической эффективности государственных инвестиций в указанные проекты. Количественные параметры ее затратных и результативных составляющих, полученные при сравнении данных о ресурсных и финансовых потоках, различаются весьма существенно, что инициирует необходимость корректировок оценок эффективности подобных проектов, полученных с использованием традиционного для коммерческих проектов методического инструментария.

5. Наиболее адекватным критерием эффективности социально ориентированных инвестиционных проектов является чистый дисконтированный доход (ЧДД), который в сочетании с методами «затраты — эффективность» и «взвешенные затраты — эффективность» с использованием процедур, связанных с анализом чувствительности показателей результативности к изменению тех или иных параметрических характеристик проекта, дает достаточно точное представление о ней. Нейтральность же государства как инвестора к рискам, сопряженным с реализацией того или иного социально ориентированного инвестиционного проекта, обусловливает необходимость их учета на основе разработанных в теории оценки эффективности инвестиционных проектов концепций объединения и распределения рисков.

6. Апробация предложенного в работе информационно-аналитического инструментария оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты, осуществленная на примере данных по Ростовской области, показала, что существует целый ряд особенностей, сопряженных с процедурой анализа эффективности проектов в выбранных отраслях социальной сферы — образовании, здравоохранении, жилищно-коммунальном хозяйстве (система водоснабжения и канализации), учитывать которые следует для получения адекватных оценок эффективности различных альтернативных вариантов проектов и по каждому объекту из указанных отраслей социальной сферы осуществлять выбор оптимальных параметров ресурсных ограничений.

Научная новизна диссертационной работы заключается в исследовании экономического содержания и специфики государственных инвестиций в социально ориентированные проекты, развитии существующих подходов к оценке экономической эффективности государственных инвестиций в социальной сфере, разработке и предложении адекватного современным российским условиям инструментария экономической оценки эффективности государственных инвестиций в социальную сферу, использование которого в практике отбора соответствующих проектов для финансирования будет способствовать более рациональному использованию государством ограниченных финансовых ресурсов для инвестирования такого рода мероприятий социального характера. К элементам приращения научного знания относятся следующие положения:

1. обоснованы новые теоретико-методические подходы к комплексной оценке экономической эффективности государственных социально ориентированных инвестиций. В контексте методологии системного подхода развиты представления о содержании категории «государственный социально ориентированный инвестиционный проект», а также выявлены институциональные особенности осуществления процедуры оценки эффективности проектов данного типа;

2. определены особенности критериев эффективности социально ориентированных инвестиционных проектов и существующих методик ее оценкидифференцированы по ряду наиболее значимых критериев преимущества и недостатки каждой из методика также показана особая макрорегулятивная роль государства в обеспечении финансирования данных проектов;

3. предложены модели и методы оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты, отличающиеся от известных тем, что они предусматривают: во-первых, корректировку количественных показателей, характеризующих потоки затрат и результатов реализации подобных проектовво-вторых, проведение условной стоимостной оценки социальных эффектов, а когда ее проведение нецелесообразно — использование неденежных методов оценки эффективности проектовв-третьих, моделирование параметров эффективности социально-ориентированных проектов и оценку социальных последствий государственных инвестиционных вложений в них в специфических условиях макроэкономической трансформации экономики России;

4. разработан расчетно-аналитический инструментарий и поддерживающая его методика проведения поэтапной оценки экономической эффективности социально ориентированных инвестицийосуществлена их адаптация к условиям и специфике объектов образования, здравоохранения, ЖКХ (система водоснабжения и канализации). Апробация на конкретном материале, отражающем альтернативные варианты реализации инвестиционных проектов, позволила показать, во-первых, достаточную степень' универсальности предложенного инструментарияво-вторых, конструкционно реализованную в нем возможность модификации и адаптации к специфике предметной областив-третьих, целесообразность применения данного инструментария к общей оценке эффективности государственной инвестиционной политики в социальной сфере, увязанной с социально-экономическими результатами ее реализации.

Практическая ценность диссертационной работы заключается в разработке расчетно-аналитического инструментария экономической оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты и методических рекомендаций по совершенствованию государственной инвестиционной политики в социальной сфере.

Апробация работы. Основные положения диссертации докладывались автором на научных конференциях и семинарах в Северо-Кавказском научном центре высшей школы и Ростовском государственном университете.

Методика оценки эффективности государственных инвестиций в социально ориентированные проекты внедрена при непосредственном участии автора в Комитете по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации Ростовской области и Ростовском областном фонде социальных проектов — бюро реализации проекта Всемирного банка — в процессе анализа и отбора для финансирования наиболее эффективных, с точки зрения социальной значимости, инвестиционных проектов, реализуемых на объектах здравоохранения, образования и ЖКХ.

Непосредственно по теме диссертации опубликовано 4 статьи и 1 индивидуальная монография общим объемом 7,5 п. л.

Структура работы отражает логику, порядок исследования и решения поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, насчитывающего 197 наименований, содержит 22 рисунка и 43 таблицы.

Основные выводы, сделанные в данной работе, заключаются в следующем:

Проведенный анализ показал, что, несмотря на то, что в результате постепенного ухода государства из инвестиционной сферы, основная доля инвестиций финансируется за счет собственных средств предприятий и частных инвесторов, в социальной сфере преобладают государственные инвестиции. Социально ориентированные проекты в узком и широком смысле в силу определенных в работе причин целесообразно осуществлять за счет средств общественного сектора экономики при соблюдении ряда условий, относящихся, прежде всего, к наличию дисфункции рынка в данном сегменте.

Поскольку в России в настоящее время только начинает формироваться государственная политика в области оценки эффективности и результативности расходов общественных ресурсов в условиях рынка, а институциональное построение и законодательство совершенно неадекватно экономической ситуации в стране и месту, которое занимают социально ориентированные инвестиционные проекты, приоритетами государственной политики в период трансформации должны стать: выработка четких критериев отбора направлений расходования бюджетных средств с точки зрения экономической эффективностипроведение институциональной реформы, заключающейся в принятии государством системы норм и правил, регулирующих отношения по поводу обязательной действенной экономической оценки принимаемых политических решений, формировании адекватного массива статистических данных, внедрения механизма реализации оценочных процедур, а также создании соответствующего инфраструктурного информационно-аналитического комплекса.

Концептуальной основой экономически эффективной социальной государственной политики должны стать модели, методы и инструментарий оценки экономической эффективности социально ориентированных инвестиционных проектов.

Изучение научной, научно-методической литературы и практического опыта показало, что до настоящего времени не разработана действенная система оценки экономической эффективности инвестиций в социальную сферу. Во-первых, разработки экономистов, выполненные в период существования административно-командной экономики, основанные на «ресурсном подходе», с одной стороны, не учитывали специфику функционирования рынка, а с другой стороны — несли отпечаток несовершенств плановой экономики. Появившиеся в годы трансформации методики оценки, в свою очередь, ориентированы на стоимостной подход коммерческой оценки эффективности инвестиций с точки зрения отдельных инвесторов, в том числе и государства как отдельного инвестора, не принимая во внимание должным образом тот факт, что государство является в данном случае не просто самостоятельным участником хозяйственноэкономических отношений, целью которого является рост его доходов в форме бюджетной эффективности, а политико-экономической организацией всего общества и целью инвестиционной деятельности государственных органов является рост благосостояния общества в целом. Кроме того, существующим методикам оценки эффективности социально ориентированных инвестиционных проектов также присущ ряд недостатков, свойственных методам, которые применяются при оценке коммерческих и других инвестиционных проектов.

Данные, полученные на основе коммерческой оценки эффективности, могут составить информационную базу для оценки экономической эффективности социально ориентированного инвестиционного проекта. Тем не менее, адекватная оценка невозможна без учета дополнительных потоков затрат и результатов, исключения вошедших в коммерческую оценку трансфертных потоков затрат и результатов, а также выполнения ряда других содержательных корректировок потоков затратных и результативных составляющих оценки эффективности. Вторая важнейшая стадия преобразования данных, полученных в ходе оценки эффектности коммерческими методами, заключается в выполнении расчетов на основе экономических, а не фактических цен, которые представляют собой отражение общественной полезности потребляемых и генерируемых ресурсов, или, говоря иными словами, их альтернативной стоимости.

Сущность и специфика социально ориентированных инвестиционных проектов не всегда позволяют выразить затраты и результаты, связанные с реализацией проектов, в стоимостной форме. Поэтому процедура оценки эффективности инвестиций в данной сфере, помимо вычисления чистого дисконтированного дохода и внутренней нормы доходности, предусматривает широкое применение методов «затраты — эффективность» и «взвешенные затраты — эффективность», а ее практическая реализации на данный момент невозможна без анализа чувствительности значений критериев оценки к изменению ключевых параметров затратных и результативных составляющих. Кроме того, особенностью оценки эффективности инвестиционных проектов социальной направленности является их нейтральность к рискам, основанная на концепциях объединения и распределения риска.

Концептуальной теоретической основой методики оценки являются положения современной экономической теории, говорящей о том, что в частности, цена спроса, сформировавшаяся в условиях свободного конкурентного рынка, является функцией полезности предельной единицы блага с точки зрения его потребителяцена предложения отображает ^ альтернативную стоимость каждой предельной единицы блага с точки зрения производителейи, наконец, для того, чтобы получить представление о затратах и результатах, связанных с реализацией проекта, с точки зрения общества необходимо исследовать разницу между экономическими и фактическими ценами. Использование этих тезисов с учетом характера социальных инвестиционных проектов позволяет сделать вывод о взаимообусловленности и взаимовлиянии значений основных затратных и ^ результативных составляющих и макроэкономического контекста и условий, в которых проект реализуется. Речь идет о стоимости потребляемых и генерируемых благ, обменном курсе национальной и иностранной валюты, стоимости финансового капитала и трудовых ресурсов.

Разнообразные направления инвестирования в исследуемых проектах детерминируют соответствующую сегментацию применяемых методов и инструментария. Раздел теории оценки эффективности инвестиций, ^ посвященный оценке социально ориентированных инвестиционных проектов, в свою очередь, разделяется на ряд направлений, посвященных оценке инвестиций в различные социальные сферы, обладающие специфическими наборами типологических особенностей. Образование, здравоохранение, ЖКХ (система водоснабжения и канализации) являются примерами непроизводственных секторов экономики, в которых государством обоснованно реализуются социально ориентированные инвестиционные проекты. Расходы на эти цели представляют собой меры по увеличению воплощенной в человеке способности приносить и получать доход, т. е. инвестиции в человеческий капитал. Конечной целью инвестиций социальной направленности является рост благосостояния населения страны и регионов.

Результаты апробации разработанных автором диссертации методов, моделей и инструментария оценки подтвердили целесообразность и возможность их практического применения, а также их практическую значимость. Основные теоретические положения диссертации и алгоритмы оценки на практике могут использоваться в качестве методических рекомендаций для государственных и муниципальных служащих, работающих в соответствующих органах законодательной и исполнительной власти федерального, регионального и местного уровня при разработке целевых программ, перечней мероприятий, формирования бюджетов органов власти.

В заключение следует отметить, что по мере распространения процессов демократизации в России, формирования и развития гражданского общества, инфраструктурного оформления товарных и финансовых рынков, и в их числе, прежде всего, фондового, все более актуальными будут становиться вопросы результативности государственных расходов и эффективности использования общественным сектором экономики ресурсов, а также и методов, которые лягут в основу соответствующих структурных и институциональных преобразований в системе государственной власти и общественного управления. Поэтому продолжение исследований в этой области является целесообразным и позволит содействовать решению задачи укрепления и развития наметившихся в последние годы тенденций сбалансированного экономического развития Российской Федерации и ее регионов.

Заключение

.

В диссертационной работе произведен анализ методов, механизмов и инструментария оценки экономической эффективности инвестиционных проектов социальной направленности с точки зрения их реализации в России. Выявлены детерминанты и обоснованы тенденции происходящих за последние годы в исследуемой сфере процессов. Отдельно исследованы различные аспекты инвестиционного процесса на макрои мезоуровне, определены перспективы развития инвестиционной деятельности в Российской Федерации и сформулированы основные направления формирования экономически эффективной социальной политики. В диссертационной работе продемонстрированы особенности инвестирования в социальную сферу, при этом одним из перспективных направлений развития теории и практики оценки эффективности социальных проектов признан синтез «стоимостного» и «ресурсного» подхода.