Вынужденная миграция в Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование

Актуальность темы

исследования.

Распад СССР дал толчок к различным проявлениям межэтнического антагонизма, а также сепаратистских настроений в бывших союзных республиках. Многие конфликты, вспыхнувшие в конце 80-х — начале 90-х годов, по сей день не нашли разрешения, и тысячи людей все еще остаются перемещенными лицами в своей собственной стране. Большинство из них не могут ни вернуться в свои дома, не подвергая себя и членов своей семьи риску, ни нормально интегрироваться там, куда они бежали. Некоторые границы с бывшими союзными республиками все еще оспариваются, что еще больше усложняет процесс государственного строительства.

За последние годы Российская Федерация, присоединившись к Конвенции ООН о статусе беженцев (1951), добилась значительного прогресса в разработке законодательства в отношении вынужденных мигрантов, направленного на улучшение их положения. Однако реализация принципов защиты этой категории лиц остается проблематичной, и система предоставления убежища все еще не достаточно развита и фрагментарна. Поскольку данная проблема носит многосторонний и глобальный характер, любой подход к ее анализу должен быть всеобъемлющим и учитывать все ее аспекты. Рассмотрение вынужденных мигрантов законодателем и органами государственной власти как отдельной социальной группы подчеркивает специфичность и актуальность данной проблемы как для Российской Федерации, так и стран зарубежья. Интеграция вынужденных мигрантов в социальную, экономическую и культурную среду принимающей страны (России) является серьезной и важной проблемой для государства и общества. Вместе с тем миграционные процессы оказывают не только негативное, но и позитивное воздействие на обстановку в стране, поскольку помогают улучшить демографическую ситуацию и снизить естественную убыль населения. Отрицательная же черта миграции заключается в том, что при этом постоянно растет число лиц, незаконно пребывающих или проживающих на территории Российской Федерации, что приводит к обострению таких негативных явлений, как контрабанда, наркобизнес и, как следствие, ухудшению криминогенной ситуации, в целом. Поэтому представляется чрезвычайно актуальным, как с экономической, так и политической точек зрения, создание надлежащих условий для развития позитивных основ миграционных процессов.

Эффективное регулирование миграционных процессов и контроль над пребыванием иностранцев на территории Российской Федерации должны стать активным элементом экономического и социального развития страны, ибо нерегулируемая (незаконная) миграция создает серьезные проблемы и угрозы социально-экономической ситуации и национальной безопасности. Незаконную миграцию легче предупредить, чем бороться с ее последствиями, тем более что для административного выдворения незаконных иммигрантов или их легализации на территории страны, как показывает изучение практики, требуются огромные материальные затраты.

В свете сказанного, наиболее приоритетными становятся задачи усиления роли государства по регулированию вынужденной миграции, укрепления правоохранительных органов на всех уровнях, в том числе на местном (муниципальном). В реформировании для совершенствования регулирования вынужденной миграции нуждается значительная и принципиально важная часть органов исполнительной власти в области внутренних дел в целом, а также каждого из ее элементов.

Все это позволяет сделать вывод об актуальности темы исследования и ее значимости (в теоретическом и практическом аспектах) для выработки практических рекомендаций по регулированию вынужденной миграции.

Изложенные обстоятельства и определили выбор темы для настоящего диссертационного исследования.

Научная разработанность темы. Комплексный характер проблематики, исследуемой в диссертации, предопределил необходимость учитывать мнения как российских, так и зарубежных ученых и исследователей. При проведении диссертационного исследования были использованы материалы и труды: С. А. Авакьяна, Х. А. Андриашина, А. А. Белкина, О. Н. Булакова, В. Н. Бутылина, Г. С. Витковской, С. А. Ганнушкиной, И. Н. Глебова, В. В. Гущина, А. С. Дугенца, Т. И. Заславской, В. Д. Зорькина, Л. Б. Карачуриной, A.M. Кононова, М. Б. Лобова, Н. П. Мышляева, А. Г. Осипова, С. А. Прудниковой, Ю. В. Пуздрач, Л. Л. Рыбаковского, Ф. М. Рудинского, С. С. Савоскула, И. Ю. Сизова, В. А. Тишкова, Б. Н. Топорнина, Г. Г. Черемных, В. Е. Чиркина и др.

В научной литературе уже были предприняты попытки исследования института беженцев и вынужденных переселенцев, а также определения их правового статуса. Это нашло отражение, в частности, в работах Л. В. Андриченко, Е. В. Белоусовой, О. Д. Воробьевой, Гай С. Гудвин-Гилла А. Н. Жеребцова, Ж. А. Зайончковской, Н. Н. Катковой, Л. И. Котиевой, И. В. Плаксиной, В. В. Радула, М. Л. Тюркина, и др.

Тем не менее, не умаляя достигнутого, необходимо отметить, что в числе научных работ нет монографических трудов, посвященных комплексному анализу проблем вынужденной миграции. Попытка восполнить существующие пробелы в изучении данной проблемы и конституционно-правового механизма вынужденной миграции и предпринята в настоящем диссертационном исследовании.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты (Конвенция ООН 1951 г. о статусе беженцев, Международный Пакт 1966 г. о гражданских и политических правах, Конвенция 1950 г. о защите прав человека и основных свобод и др.), федеральные законы и другие нормативно-правовые акты, относящиеся к предмету исследования.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, возникающие в Российской Федерации в связи с вынужденной миграцией населения, предметом — анализ международных стандартов, норм национального законодательства и правоприменительной практики в области регулирования вынужденной миграции, полномочия органов, ведающих вопросами вынужденной миграции, понятия «вынужденная миграция», «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции», элементы конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов, критерии предоставления статуса беженца и вынужденного переселенца, а также пути дальнейшего совершенствования миграционной политики в отношении вынужденных мигрантов. Кроме того, в необходимой мере исследуется содержание правовых основ деятельности и роль в регулировании вынужденной миграции Федеральной миграционной службы МВД Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Цель диссертации — комплексное монографическое исследование вынужденной миграциитеоретическое изучение и анализ конституционно-правового положения вынужденных мигрантованализ законодательства и правоприменительной практики в области вынужденной миграции для разработки на этой основе предложений по совершенствованию государственной миграционной политики.

Для реализации обозначенной цели были поставлены следующие задачи:

— уточнить термин «вынужденная миграция» и на этой основе дать теоретическое определение и раскрыть сущностьпроанализировать основные международные стандарты регулирования вынужденной миграции, а также раскрыть международные механизмы защиты вынужденных мигрантов;

— на основе анализа существующих научных концепций, с учетом требований международно-правовых актов дать характеристику складывающегося правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;

— проанализировать нормы национального законодательства и правоприменительной практики для выявления перспектив развития вынужденной миграции с целью ее дальнейшего усовершенствованияраскрыть понятие «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции»;

— рассмотреть способы и методы государственного регулирования вынужденной миграции, осуществляемого федеральными органами государственной власти, а также полномочия этих органов;

— исследовать содержание правовой основы деятельности и роль в регулировании вынужденной миграции Федеральной миграционной службы;

— выработать предложения по совершенствованию правового и организационного регулирования вынужденной миграции.

Методологической основой диссертационного исследования явились диалектическая теория познания, философские принципы исследования социальных явлений, принцип сравнительного правоведения. Диссертантом изучены и обобщены материалы практики, законодательные и иные нормативные правовые документы, концептуальные положения международного права, конституционного права Российской Федерации, исследования в других отраслях правовой науки, научная литература и периодическая печать.

В процессе подготовки диссертации применялись сравнительно-правовой метод исследования, социально-правовой анализ, диалектический метод познания, системный, комплексный подход к изучаемой проблеме, общесоциологические и правовые методы.

Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой комплексное монографическое исследование теоретико-методологических основ вынужденной миграции, базирующееся на новых научных подходах и анализе изменений, происходящих в России.

Элементы новизны носит и ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных по результатам проведенных исследований. Среди них можно выделить следующие: развитие теоретических положений о понятиях «вынужденная миграция» и «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции» и их авторские определенияанализ общегосударственной системы регулирования вынужденной миграции, систематизация на этой основе факторов, влияющих на ее эффективностьисследование международных стандартов по регулированию вынужденной миграции, как среди беженцев, так и внутри перемещенных лиц и на этой основе формулирование критериев отнесения лиц к той или иной категории вынужденных мигрантовобоснование необходимости разработки и принятия федеральной миграционной программы и внесение предложений по направлению совершенствования государственной миграционной политики в отношении вынужденных мигрантов.

В процессе решения поставленных гносеологических задач диссертантом сформулированы выносимые на защиту теоретические положения, а также элементы новизны в рассмотрении ряда дискуссионных проблем. При этом преследовалась цель дать объективную оценку состояния вынужденной миграции в Российской Федерации, сформулировать выводы и научные предложения, отличающиеся новизной и перспективностью.

Положения, выносимые на защиту, отражающие содержание диссертации:

1 .Теоретическое определение понятия института конституционного права «вынужденная миграция», под которой понимается объективный процесс перемещения людей, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации, как через межгосударственные границы, так и внутри России, по не зависящим от них основаниям, в силу обстоятельств, угрожающих насилием, преследованием, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию, сопровождающийся временной или постоянной сменой места жительства.

2. Результаты анализа международных стандартов как основ регулирования вынужденной миграции. Изучение практики Европейского суда по правам человека позволяет сделать вывод о том, что положения Конвенции 1950 г. «О защите прав человека и основных свобод», специально не предусматривающие защиту прав беженцев, тем не менее, распространились на предмет регулирования Конвенции Организации Объединенных Наций 1951 г. «О статусе беженцев». Эти положения стали толковаться Судом как запрещающие в определенных условиях высылку иностранцев с территории государства-участника Конвенции 1950 г. «О защите прав человека и основных свобод».

3. О совершенствовании национального законодательства, регулирующего вопросы вынужденной миграции. В Федеральном законе «О беженцах» необходимо: устранить противоречие в формулировке пп.4 п. 1 ст. 2 Закона, приведя указанную норму в соответствие смыслу Конвенции о статусе беженцапп. 10 п. 1 ст. 5 Закона привести в соответствие с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" — уточнить формулировку пп. 1 п. 2 ст. 9 Законав Законе Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»: п. 1 ст.1 Закона сформулировать по аналогии с Законом «О беженцах», дополнив его словами: «или не может вернуться в место прежнего жительства по тем же причинам или вследствие опасений этого», изменить пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона, исключив из него фразы: «либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации" — изменить п. 4 ст. 3 и пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона.

В настоящее время в российском законодательстве формируется тенденция к самостоятельному правовому регулированию вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активному использованию универсальных и региональных международных стандартов — с другой. Но, безусловно, важным аспектом взаимодействия российских и международных тенденций должно стать и обратное влияние национальной политики Российской Федерации в области вынужденной миграции на аналогичные процессы, происходящие в других странах.

Сегодня основные принципы и стандарты международного права в области вынужденных мигрантов уже включены в правовую систему Российской Федерации.

Поскольку Россия является федеративным государством, ее субъекты вправе принимать собственные нормативные правовые акты, в том числе и по вопросам вынужденной миграции. Однако акты субъектов Федерации в некоторых случаях противоречат федеральному законодательству. Для устранения этого необходимо: жесткое отстаивание приоритета федерального законодательства в области вынужденных мигрантов с помощью Конституционного суда Российской Федерации. Имеющиеся прецеденты позволяют судить об эффективности данной возможностисовершенствование работы прокуратуры Российской Федерации по проверке и опротестованию региональных нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации.

4. Авторское определение понятия «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции», под которым понимается процесс, в результате чего государство воздействует на общественные отношения, связанные с вынужденной миграцией. Способом такого воздействия для достижения цели конституционно-правового регулирования (удовлетворение интересов государства, с одной стороны, и прав и интересов субъектов вынужденной миграции — с другой) является наделение одной из сторон государственно-властными полномочиями. На другую сторону возлагается обязанность подчиняться велениям данной стороны. Правовыми средствами конституционно-правового механизма вынужденной миграции являются: дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

5. Об организационно-правовых аспектах деятельности субъектов государственной системы регулирования вынужденной миграции. Положительным моментом в регулировании миграционных процессов явилось принятие Указов Президента Российской Федерации № 649 от 20 мая 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и № 928 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы» в соответствии с которыми, Федеральной миграционной службе переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Наделение ее такими полномочиями говорит об общественной значимости проблем, связанных с миграцией населения и регулированием миграционных процессов, ведь постоянные смены форматов федеральных органов исполнительной власти лишь дестабилизирует работу в регулировании непростых отношений, именуемых «вынужденная миграция».

6. Предложения по совершенствованию организации деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения.

Приоритетными направлениями в сфере регулирования вынужденной миграции должны стать: создание эффективной и развитой системы иммиграционного контроля, прогнозирование иммиграционных потоков, выявление каналов незаконной миграции и формирование гибкой государственной миграционной политики с учетом общественно-политической и социально-экономической ситуации в Российской Федерации и сопредельных к ней территориях, приведение правоприменительной практики в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации. Оздоровление миграционной ситуации невозможно без принятия неотложных мер, которые должны быть направлены на: создание федеральной и региональных миграционных программстимулирование притока мигрантоврегулирование иммиграцииуправление трудовой миграциейсодействие интеграции в российское общество иностранных граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, а также лиц, которым предоставлено политическое убежище или статус беженцанеукоснительное исполнение Российской Федерацией взятых ею международных обязательств по предоставлению убежища на своей территориизащита законных прав и интересов иммигрантов (в том числе лиц, ищущих убежище, и беженцев) на территории Российской Федерации в соответствии с действующим российским законодательством и нормами международного права.

Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что сформулированные в ней положения в определенной мере развивают и дополняют имеющиеся теоретические концепции и конструкции в области вынужденной миграции и могут быть предложены для дополнения соответствующих разделов учебных курсов по конституционному и международному праву. Материалы диссертации, выводы и предложения, сформулированные в ней, могут использоваться для последующих научных исследований в области вынужденной миграции населения в Российской Федерации, для преподавания курсов конституционного и международного права, а также в практической деятельности территориальных органов Федеральной миграционной службы.

Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на положениях Конституции РФ, нормах действующего законодательства, научных источниках общей теории права государства, конституционного, административного и международного права.

Результаты исследования получены в результате проведенного анкетирования 470 респондентов, на основе обработки большого эмпирического материала за длительный период, что позволило провести анализ, выявить тенденции вынужденной миграции в Российской Федерации. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробирование в учебном процессе, на научно-практических конференциях.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Материалы диссертационного исследования использовались в практической деятельности Федеральной миграционной службы, в частности при подготовке проекта федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (принят 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ) и проекта Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р) — материалы диссертации также отражены в пяти научных публикациях авторадокладывались диссертантом на научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы миграции населения в Российской Федерации» (Екатеринбург, май 2001 г.), «Правовой статус личности. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в.

Российской Федерации" (Екатеринбург, май 2003 г.). В настоящее время материалы диссертации используются в учебном процессе Современной гуманитарной академии и Уральского юридического института МВД России при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации».

Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в диссертации, определили ее структуру. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и трех приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Как показало исследование процесс вынужденной миграции в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств своим комплексным характером, требующим разработки общего регионального подхода в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более пятидесяти лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям.

Проведенное исследование и анализ законодательства, регулирующего миграционные процессы на территории Российской Федерации и определяющего правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, показали:

1) Ратифицировав Конвенцию ООН (1951) о статусе беженцев, Конвенцию Совета Европы (1950) о защите прав человека и основных свобод, протоколы к ним и ряд других международных актов, так или иначе касающиеся вопросов вынужденной миграции, Россия привела национальное законодательство в области вынужденных мигрантов в соответствие с международными нормами и стандартами.

2) Так как процесс формирования миграционного законодательства не закончен, одной из важнейших задач в регулировании вынужденной миграции, на наш взгляд, является приведение правоприменительной практики в соответствие с федеральными законами и Конституцией Российской Федерации. Поскольку Россия является федеративным государством, субъекты Федерации вправе принимать нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, в том числе и по вопросам вынужденной миграции. Однако зачастую они противоречат федеральному законодательству. Для устранения этих противоречий необходимы: жесткое соблюдение приоритета федерального законодательства в этой области путем апелляции к Конституционному суду Российской Федерациидальнейшая работа прокуратуры Российской Федерации по проверке и опротестованию региональных нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству и Конституции РФ.

3) Для совершенствования законодательства в области вынужденной миграции необходимо внести следующие изменения и дополнения: а) б Федеральный закон «О беженцах»: в пп.4 п. 1 ст. 2 Закона в ряду исключающих положений указано, что не может быть признано беженцем «лицо, за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства». Эта норма почти дословно повторяет положение п. Е ст. 1 Конвенции ООН 1951 г., с той лишь разницей, что в Конвенции говориться о государстве, в котором проживает лицо, ищущее убежища. На наш взгляд, здесь имеет место неточность законодателя. Кроме того, данная норма сужает сферу действия Закона, распространяя его положения только на лиц без гражданства (иностранные граждане исключаются). Предлагается привести указанную норму Закона в соответствие смыслу Конвенции о статусе беженца. пп. 10 п. 1 ст. 5 Закона привести в соответствие с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и, соответственно, изложить его в следующей редакции: «если лицо имеет вид на жительство». Поскольку в существующей редакции: «лицо уже имеет разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации» происходит неправильное толкование Закона — под разрешением зачастую понимается лишь регистрация по месту жительства, после получения которой, беженца лишают статуса. Однако сама по себе регистрация не дает беженцу никаких льгот, кроме того, она может быть утрачена по инициативе лица, которому принадлежит жилая площадь. пп. 2 п. 2 ст. 8 Закона к обязанностям беженца относит «своевременное прибытие в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное органом миграционной службы». И далее — пп. 6 п. 2 ст. 8 Закона — постановка на учет лица, признанного беженцем. является основанием для регистрации данного лица и членов его семьи в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по внутренним делам по новому месту пребывания. Поскольку органы миграционной службы рассматривают постановку беженцев на учет не в уведомительном, а в разрешительном смысле, нарушается часть 1 ст. 27 Конституции РФ, согласно которой «каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». По нашему мнению необходимо урегулировать данный вопрос, поскольку попытки беженцев самостоятельно выбрать место пребывания или жительства могут привести к проблемам во взаимоотношениях с миграционной службой и органами внутренних дел. в соответствии с пп. 1 п. 2 ст. 9 Закона «лицо утрачивает статус беженца, если оно осуждено по вступившему в силу приговору суда за совершение преступления на территории Российской Федерации». Таким образом, беженцы, совершившие незначительные правонарушения: мелкую кражу, употребление (не продажу!) наркотических средств, оказываются в положении нелегальных мигрантов. В связи с чем, по нашему мнению, указанную норму Закона следует конкретизировать: «.тяжкое или особо тяжкое преступление.» б) в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»: п. 1 ст.1 Закона дополнить словами: «или не может вернуться в место прежнего жительства по тем же причинам или вследствие опасений этого», то есть сформулировать данный пункт Закона по аналогии с Законом «О беженцах», поскольку гражданин может лишиться возможности вернуться в место прежнего жительства при изменении ситуации во время его отсутствия. пп. 2 п. 1 ст. 2 Закона изменить, исключив из него фразы: «либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации». По нашему мнению, недопустимо, чтобы лица лишились определенных льгот и преимуществ в государстве, чье гражданство они приобрели. п. 4 ст. 3 Закона дополнить словами: «свидетельство является основанием для регистрации лица, ходатайствующего о признании вынужденным переселенцем, по месту пребывания на срок действия свидетельства». На наш взгляд, это даст возможность лицу законно проживать на территории РФ. пп. 3 п. 1 ст. 4 Закона, следует изложить в следующей редакции: «.получившие свидетельства о регистрации ходатайства, имеют право на бесплатные проезд и провоз багажа от места регистрации ходатайства либо от прежнего места жительства к месту временного поселения или месту жительства на территории Российской Федерации», поскольку место регистрации ходатайства и место, где у лиц осталось имущество, могут не совпадать.

4) Вхождение России в международный рынок труда стимулировало развитие процессов внешней трудовой миграции. Привлечение и использование в Российской Федерации труда иностранных граждан и выезд россиян за границу для работы по найму неизбежно усиливает потоки незаконных мигрантов. Установление квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности, разрешительный порядок такой деятельности и четкий контроль со стороны органов государственной власти, позволяют сократить число нелегальных мигрантов. Надлежащее регулирование иммиграционных процессов и контроль над пребыванием иностранцев на территории России должны стать активным элементом экономического и социального развития страны, играть важную роль в реализации государственной концепции национальной безопасности и национальной политики. Только последовательная и эффективная политика, сдерживающая незаконную иммиграцию, является необходимым условием для поддержания в Российской Федерации социальной стабильности, позволит избежать антагонизма и ксенофобии в отношении иностранцев, в том числе беженцев, со стороны населения.

5) В настоящее время в российском законодательстве и миграционной практике формируется тенденция к самостоятельному правовому регулированию вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активному применению универсальных и региональных международных стандартов — с другой. Ратификация Российской Федерацией Конвенции ООН о статусе беженцев (1951), членство в Совете Европы и международные стандарты в области прав беженцев оказали заметное влияние на формирование законодательных основ правовой защиты вынужденных мигрантов в нашей стране. Основные принципы и стандарты международного права в области вынужденной миграции включены сегодня в правовую систему Российской Федерации. Безусловно важным аспектом взаимодействия российских и международных тенденций должно стать и обратное влияние национальной политики Российской Федерации в области вынужденной миграции на процессы, происходящие в других странах.

6) Женевская Конвенция о статусе беженцев (1951) хотя и является универсальным международным договором, предусматривающим достаточно детальные гарантии их прав, но, на наш взгляд, она не обеспечивает единого механизма судебного контроля над соблюдением ее положений. Она лишь закрепляет ряд норм, применение и толкование которых находится в ведении административных органов и судов государств-участников.

Исследователи все чаще отмечают, что наиболее действенным механизмом, гарантирующим защиту прав беженцев, является Европейская Конвенция 1950 г.

Положения Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) распространились на предмет, регулируемый Женевской Конвенцией (1951) о статусе беженцев, хотя в тексте Европейской Конвенции ничего специально не говорится о их правах. Сложилась практика, когда некоторые положения Европейской Конвенции стали толковаться Европейским Судом как запрещающие в определенных условиях высылку иностранцев с территории государства — участника Европейской Конвенции. Между тем это право составляет основу права на убежище, регулируемого Женевской Конвенцией (1951). В определенном смысле Европейская Конвенция 1950 г. дополняет и даже значительно усиливает защиту прав беженцев, предусмотренную Женевской Конвенцией ООН, а наличие международного механизма контроля — Европейского Суда и Комитета Министров Совета Европы, контролирующего исполнение его решений — превращает Конвенцию в общий минимальный стандарт в области соблюдения прав и свобод, который достигается единым толкованием ее норм в государствах-участниках.

7) Масштабы и динамика миграционных процессов, происходящих на территории Российской Федерации (особенно в связи с распадом СССР), значительное место в которых занимают беженцы и вынужденные переселенцы, потребовали создания специального государственного органа для осуществления контроля над миграционными процессами, содействия в обустройстве вынужденных мигрантов. Таким органом является Федеральная миграционная служба.

С принятием Указов Президента Российской Федерации № 649 от 20 мая 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и № 928 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Федеральной миграционной службы» Федеральная миграционная служба России наделена сегодня полномочиями по контролю и надзору в сфере миграции, а также специальными функциями в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности, что на наш взгляд, свидетельствует об общественной значимости проблем, связанных с миграцией населения. В России, несмотря на наличие обширного законодательства, по-прежнему отсутствует сбалансированная миграционная политика, учитывающая как существующее законодательство, так и реальные возможности государства по его реализации.

В связи с изложенным, считаем, что приоритетными направлениями в сфере регулирования вынужденной миграции должны стать (см.: приложение № 3): создание эффективной и развитой системы иммиграционного контроляпрогнозирование иммиграционных потоковвыявление каналов незаконной миграцииформирование гибкой государственной миграционной политики с учетом общественно-политической и социально-экономической ситуации в Российской Федерации и сопредельных с ней территорияхприведение правоприменительной практики в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерацииразработка Федеральной миграционной программы. 8) Практически все органы исполнительной власти как на федеральном, так и региональном уровне, в той или иной мере задействованы в реализации вопросов, касающихся миграционных процессов, в том числе и вынужденной миграции.

Достаточно внимания уделяется этим вопросам и на законодательном и на судебном уровнях, однако предстоит еще немало сделать.

Оздоровление миграционной ситуации, придание миграционным процессам позитивной направленности невозможно без принятия в этой сфере жизнедеятельности российского общества ряда неотложных мер, направленных на: создание федеральной и региональных программ в области миграции вообще и вынужденной миграции, в частности. Указанные программы должны иметь надлежащее правовое обеспечение. К сожалению, ни одна из трех миграционных программ, принятых в период 1994 — 1997 гг., не имела такого обеспечения-1 стимулирование притока мигрантоврегулирование иммиграции (квотирование, иммиграционный контроль, выдворение из страны, создание правовых и экономических условий для интеграции иммигрантов в российское общество) — управление трудовой миграцией, включающей как иностранных граждан, прибывающих на временные работы в Россию из зарубежья, так и российских граждан, работающих по контрактам за пределами странысодействие интеграции в российское общество иностранных граждан, которые постоянно проживающих на территории Российской Федерации, а также лиц, которым предоставлено политическое убежище или статус беженцанеукоснительное исполнение Российской Федерацией взятых ею международных обязательств по предоставлению убежища на своей территории;

1 Федеральная миграционная программа (утв. Указом Президента РФ от 9 августа 1994 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 18. Ст. 2065; Федеральная миграционная программа (утв. Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4177- Федеральная миграционная программа на 1998;2000 гг.(утв. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47. Ст. 5406. защита законных прав и интересов иммигрантов (в том числе лиц, ищущих убежище, и беженцев) на территории Российской Федерации в соответствии с действующим российским законодательством и нормами международного права.

9) Проведенное исследование позволило уточнить термины и дать теоретические определения понятиям «вынужденная миграция» и «конституционно-правовой механизм регулирования вынужденной миграции».

Вынужденная миграция — это объективный процесс перемещения людей, независимо от принадлежности к гражданству Российской Федерации, как через межгосударственные границы, так и внутри России, по не зависящим от них основаниям, в силу обстоятельств, угрожающих насилием, преследованием, либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию, сопровождающийся временной или постоянной сменой места жительства.

Основаниями вынужденной миграции являются: совершение в отношении лица насилия, преследования либо наличие реальной опасности преследования по признакам расы, национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или вследствие политических убеждений.

Конституционно-правовой механизм регулирования вынузвденной миграции — есть процесс воздействия государства на общественные отношения, связанные с вынужденной миграцией. Способом такого воздействия для достижения цели конституционно-правового регулирования (удовлетворение интересов государства, с одной стороны, и прав и интересов субъектов вынужденной миграции — с другой) является наделение одной из сторон государственно-властными полномочиями. На другую сторону возлагается обязанность подчиняться велениям данной стороны. Правовыми средствами конституционно-правового механизма вынужденной миграции являются: дозволение, запрет, возложение обязанностей, установление равенства сторон в отношениях.

Исследование показало, что проблема вынужденных мигрантов является сложной и многогранной. Только комплексный, системный подход позволяет проникнуть в суть данной проблемы, обеспечивает ее всестороннее исследование. Вынужденные мигранты являются одной из наиболее незащищенных категорий граждан и соблюдение прав, гарантированных национальным законодательством Российской Федерации и предоставляемых в соответствии с нормами международного права, -приоритетная задача всех органов и уровней власти.