Теория и методология государственного управления инвестиционной деятельностью

Стабилизация экономической и политической ситуации, характерная для последних лет социально-экономического развития России, привела к активизации инвестиционной деятельности. В 2007 г. физический объем инвестиций в основной капитал вырос по сравнению с 2006 г. на 21%. За первый квартал 2008 г. инвестиции в основной капитал выросли по сравнению с аналогичным периодом предшествующего года на 20,2% и составили 50% от общего объема инвестиций, вложенных в основной капитал за весь 2007 г. Следует признать, что многолетние усилия правительства по формированию условий, благоприятных для инвестиционной деятельности, начали приносить результаты. В то же время основные проблемы реального сектора экономики предшествующих лет, решение которых в условиях инвестиционного дефицита связывали с притоком инвестиционного капитала, остаются по-прежнему актуальными. Так, степень износа основных производственных фондов (ОПФ) на конец 2006 г. составляла 53,3%, а доля полностью изношенных ОПФ — 21,5%.

Проблемы воспроизводства основных фондов промышленных предприятий, необходимость развития транспортной, энергетической и коммуникационной инфраструктуры, замедление темпов развития социальной инфраструктуры обосновывают потребность в формировании новых подходов к государственному регулированию инвестиционной деятельности и управлению инвестиционной деятельностью государства.

Несмотря на то, что в документах, посвященных проблемам формирования инвестиционной политики РФ, неоднократно декларировался постепенный отказ от прямого финансирования инвестиционных проектов, практика показывает, что низкорентабельные социально-значимые проекты нуждаются в государственной поддержке в виде инвестирования бюджетных средств. Таким образом, актуальной остается задача формирования эффективной методологии государственного управления инвестиционной деятельностью. Принципиальный вопрос, составляющий научную проблему исследования, заключается в том, как обеспечить эффективность государственного управления инвестиционной деятельностью, используя рыночные механизмы управления и методы государственного регулирования.

Государственное управление экономикой в широком смысле — это система воздействия управляющей подсистемы (государства) на управляемую. В данном случае управляемой подсистемой выступают инвестиции как часть экономических отношений общества. Государственное управление инвестициями выражается в разработке определенных структурных компонент подсистемы управления и определенной программы действий общегосударственного значения, иначе инвестиционной политики.

Использование системного подхода позволяет рассмотреть и наметить пути решения накопившихся в данной области следующих проблем: экономическая неэффективность действующих в инвестиционной сфере правовых норм, конфликт между нормативно-правовой базой и поведением экономических субъектов, отсутствие долгосрочной политики государства в инвестиционной сфере, размытость и рассредоточенность функций государственного регулирования и координации инвестиционной деятельности в Российской Федерации между многими федеральными учреждениями и органами.

В последние годы предметом научной дискуссии стал вопрос о целесообразности сохранения системы государственных капитальных вложений. Ряд специалистов полагает, что государство должно полностью отказаться от программы прямых государственных инвестиций и перейти исключительно к методам косвенного регулирования инвестиций. Их оппоненты придерживаются мнения о необходимости усиления государственного участия в реальном инвестировании, прежде всего стратегически значимых отраслей производственной сферы и объектов социальной инфраструктуры. Значительное внимание в последнее время уделяется государственно-частному партнерству (ГЧП). Данная форма сотрудничества государства и частных инвесторов может осуществляться на контрактной или концессионной основах. Преимущества данного подхода к реализации социально значимых проектов, имеющих потенциал коммерциализации, заключаются в сокращении доли расходов бюджетов всех уровней на финансирование проектов при достижении желаемого экономического и социального эффектов.

Серьезная проблемай, возникающая в ходе вовлечения средств частных инвесторов в реализацию социально значимых проектов — согласование интересов всех участников проекта на всех уровнях иерархии. При этом очевидное противоречие между социальной направленностью и коммерческой эффективностью социально значимых проектов необходимо разрешать таким образом, чтобы их оптимальная реализация способствовала достижению основной цели проектов при минимально возможных, при существующих ограничениях, материальных, трудовых, финансовых и временных затратах. Роль государственного управления инвестициями в разрешении данного противоречия, прежде всего, состоит в формировании условий инвестиционной деятельности, стимулирующих инвесторов к участию в гчп.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы государственного управления экономикой имеют длительную историю исследования. Эти вопросы исследовались в работах К. Бюхера, Б. Р. Грегори, Б. Гильденбранта, Дж. М. Кейнса, Р. Коуза, К. Маркса, А. Маршалла, Д. Норта, Ф. Нигро, Л. Нигро, В. Ойкена, Д. Рикардо, С. Сисмонди, А. Смита, О. Уильямсона, И. Шумпетера, Г. Шмоллера и др. Существенный вклад в разработку этих проблем внесли С. В. Авдашева, В. Бакуменко, И. А. Василенко, М. С. Жилкина, В. Князев, Г. Б. Клейнер, Г. Б. Новосельцева, Ю. Сурмин и др.

Вопросам оценки эффективности инвестиций, в том числе государственных, и проблемам формирования инвестиционной политики государства посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов — И. А. Бланка, К). Блеха, М. Бромвича, В. В. Бузырева, В. Беренса, В. Г. Варнавского, В. А. Воро гилова,.

A. В. Воронцовского, А. А. Горбунова, П. Н. Завлина, В. В. Ковалева, Д. С. Львова,.

B. В. Новожилова, П. М. Хавранека, Р. Холта, В. Д. Шапиро, У. Шарпа,.

A. X. Шидова и др.

Теоретические и практические аспекты ГЧП рассматриваются в работах.

B. Г. Варнавского, М. А. Дерябиной, С. Е. Литовченко, В. А. Михеева,.

C. Сильвестрова, В. Тепермана. Н. Холодкова. и др.

Однако в отечественной и зарубежной теории и практике в настоящее время вопросы государственного управления инвестиционной деятельностью требуют дальнейшей разработки. В частности, необходимо разработать и обосновать системную концепцию и сформировать методологию государственного управления инвестиционной деятельностью, с целью повышения эффективности государственного регулирования инвестиционной деятельности и прямого участия государства в инвестиционных процессах. Нерешенность этих важных научных и практических проблем, в совокупности со значимостью эффективного управления инвестиционной деятельностью государства для развития экономики страны в целом, обусловливают актуальность темы диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является исследование теоретических и методологических проблем государственного управления инвестиционной деятельностью, разработка системной концепции государственного управления инвестиционной деятельностью и соответствующей ей методологии, обоснование методов управления государственными инвестициями при реализации инфраструктурных проектов.

В соответствии с поставленной целью исследования в работе решались следующие основные задачи:

— выявление целей, задач и принципов государственного управления инвестиционной деятельностью в РФ;

— идентификация понятия и раскрытие сущности государственного управления экономикой;

— исследование сущности государственного управления и регулирования инвестиционной деятельностиисследование правовых основ инвестиционной деятельности государства и государственного регулирования инвестиций в Российской Федерации;

— обоснование методологии государственного управления инвестицонной деятельностьюанализ целей, принципов и задач государственной инвестиционной политики РФ;

— выявление тенденций развития инвестиционной сферы российской экономикиисследование сущности ГЧП их идентификация как формы государственного инвестирования;

— разработка рекомендаций по совершенствованию процесса управления проектами, реализуемыми на основе ГЧП;

— исследование сущности концессионных отношений и анализ международного опыта инвестиционной деятельности на основе договора концессиивыявление специфики инфраструктурных концессий;

— разработка методических основ применил концессионной модели государственно-частного партнерства при реализации проектов развития инфраструктуры;

— разработка подходов к оценке бюджетной эффективности инвестиционных проектов, реализуемых на основе ГЧП.

Предметом исследования является совокупность теоретических, методологических, методических и практических вопросов, связанных с различными формами управления государственными инвестициями.

Объектом исследования является инвестиционная деятельность, осуществляемая субъектами государственного управления и уполномоченными специальными учреждениями.

Теоретической и методической основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных авторов, нормативно-правовые акты Российской Федерации и зарубежных стран в области государственного регулирования инвестиционной деятельности и государственного инвестирования.

Статистической базой исследования являются материалы государственных статистических органов Российской Федерации, зарубежных органов статистики, а также материалы, непосредственно собранные автором в ходе исследований в Санкт-Петербурге, Ленинградской области и других регионах Российской Федерации.

Диссертационное исследование осуществлялось на основе общенаучных методов исследования — системного подхода, анализа и синтеза, методов логического моделирования.

Поставленные цели и задачи диссертационной работы определили ее структуру. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений.

Основные выводы.

В результате проведенного анализа очевидно, что в случае принятия решения о реализации строительства Надземного Экспресса как проекта государствен.

251 но-частного партнерства, чистый денежные доходы от реализации Проекта для Государства увеличится более чем, чем на 1 млрд руб. При этом, приведенная стоимость проекта составит как минимум на 3 млрд руб. больше, чем значение приведенной стоимости проекта по сценарию самостоятельной реализации Проекта Государством.

Данная сумма является достаточно значительной и составляет более половины размера необходимого резервирования средств городского бюджета для обеспечения банковского кредитования на реализацию второго этапа проекта.

Помимо этого, позитивным эффектом реализации Проекта станет возможность обеспечивать город Санкт-Петербург дополнительными доходами от сбора налогов.

Очевидно, что решение о выборе варианта реализации проекта должно быть сделано с учетом ограниченных финансовых возможностей для городского бюджета для выделения необходимых гарантий или резервирования средств, а также последующего обслуживания дополнительных кредитов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенные в диссертации исследования теоретических, методологических и практических аспектов государственного управления инвестиционной деятельностью позволили сделать основные выводы и получить следующие результаты.

Исследование зарубежных подходов к государственному управлению позволяет сделать вывод о тесной зависимости главенствующей парадигмы государственного управления и администрирования и специфики национальной экономики. Кроме того, следует обратить внимание на эволюцию подходов к государственному управлению, обусловленную развитием всей совокупности социально-экономических наук.

Проследив изменение взглядов о роли государства в регулировании экономики, можно отметить, что изменение главенствующей позиции происходило в соответствии с глобальными экономическими циклами — на стадии развития и роста признавалась необходимость государственного вмешательства, на стадии стагнации и спада, напротив, отстаивался тезис о способности рынка к саморегулированию.

Проблема государственного управления и регулирования экономики является ключевой для реализации национальных целей и интересов. В диссертации доработан понятийный аппарат теории государственного управления, в частности уточнены понятие и сущность государственного управления экономикой.

Исследование зарубежных подходов к государственному управлению позволяет сделать вывод о тесной зависимости главенствующей парадигмы государственного управления и администрирования и специфики национальной экономики. Кроме того, следует обратить внимание на эволюцию подходов к государственному управлению, обусловленную развитием всей совокупности социально-экономических наук.

Проследив изменение представлений о роли государства в регулировании экономики, можно отметить, что изменение главенствующей позиции происходило в соответствии с глобальными экономическими циклами — на стадии развития и роста признавалась необходимость государственного вмешательства, на стадии стагнации и спада, напротив, отстаивался тезис о способности рынка к саморегулированию.

В диссертации определено различие понятий «государственное управление экономикой» и «государственное регулирование экономики». Уточнено, что государственное управление экономикой представляет собой целенаправленное воздействие субъекта управления на управляемую систему посредством механизмов прямого и косвенного государственного регулирования экономики. В свою очередь, государственное регулирование экономики представляет собой совокупность законодательного, исполнительного и контролирующего механизмов, позволяющих осуществить реализацию целей государственного управления экономикой.

По мнению большинства исследователей, в мировой практике сложились две основные модели государственного регулирования экономики: реактивная и про-активная.

В диссертации обоснована третья модель государственного регулирования экономики — превентивная, с элементами адаптационного механизма. Сочетание механизмов прогнозирования и индикативного планирования с мониторингом состояния макроэкономической среды и возможностью гибкого и адекватного принятия корректирующих мер в случае неблагоприятных тенденций, на наш взгляд, позволяет оптимально «дозировать» степень государственного вмешательства в экономику. Данный подход наблюдается в большинстве стран ЕС, в которых сбалансированы системы экономического прогнозирования и корректирующих воздействий в финансово-кредитной сфере, позволяющих поддерживать баланс экономической системы в условиях такого сложного образования, как единое европейское экономическое пространство.

Рассматривая теоретические и методологические основы государственного управления инвестиционной деятельностью, автор счел необходимым дать определение инвестиционной деятельности государства и идентифицировать систему целей для данного направления государственного управления и регулирования экономики.

В диссертации в качестве государственных инвестиций идентифицированы инвестиции, осуществляемые государством как субъектом инвестиционной деятельности. Это принципиально важный момент, поскольку в данном случае государство представлено совокупностью субъектов инвестиционной деятельности.

Процесс целеполагания в управлении и регулировании инвестиционной деятельности сопряжен с необходимостью выявления и классификации проблем, для решения которых государство нуждается в использовании инвестиционных механизмов. В диссертации процесс целеполагания определен как совокупность этапов по выявлению тенденций развития экономики РФ, прогнозированию социально-экономического развития, анализу проблем, препятствующих развитию, выявлению проблем инвестиционного характера, их структуризации и выработке целевых ориентиров и индикаторов для разработки соответствующей инвестиционной политики.

В диссертации выявлены и систематизированы принципы государственного управления инвестиционной деятельностью. Управление инвестиционной деятельностью базируется на совокупности принципов, которые можно разбить на две группы. Первая группа — общие принципы государственного регулирования, вторая — частные принципы.

В диссертации разработана и обоснована концептуальная логическая модель управления инвестиционным процессом, которая включает следующие подсистемы: подсистему формирования инвестиционной политикиподсистему целеполаганияподсистему прогнозированияподсистему индикативного планирования и программированияподсистему бюджетированияподсистему финансированияподсистему организации совместной инвестиционной деятельности (государственно-частных партнерств) — подсистему контроля и стратегического и оперативного мониторинга.

Реализация модели управления осуществляется на основе специальных методов управленческого воздействия. Традиционно в системе методов государственного управления структурообразующими элементами выступают две группы методов: методы прямого управления и методы косвенного регулирования.

В диссертации выявлены основные тенденции развития инвестиционной сферы российской экономики. В настоящее время стали проявляться положительные тенденции в инвестиционной сфере. Так, отмечается устойчивый рост объемов инвестиций в основной капитал. Если обратиться к анализу динамики объемов инвестиций в основной капитал по формам собственности, очевидно, что доля частных инвестиций постоянно увеличивается при сокращении смешанной российской собственности. При этом, несмотря на данные, свидетельствующие о постоянном увеличении объемов прямых иностранных инвестиций в российскую экономику, их доля в общем объеме инвестиций в основной капитал относительно невелика. Основными сферами инвестирования выступают добыча полезных ископаемых -15,3% от общего объема инвестиций в основной капитал в 2006 г., обрабатывающие производства — 15,8%, транспорт и связь — 23,5%, недвижимость — 16,4%. При этом инвестиции в образование составили 2,2%, а в здравоохранение и предоставление социальных услуг — 2,7% от общего объема инвестиций в основной капитал в 2006 г.

Приток инвестиций в социальную сферу сдерживается многими факторами, обусловленными состоянием экономики России. До недавнего времени одним из основных сдерживающих факторов выступала политическая нестабильность. В последние годы ситуация в политической сфере РФ существенным образом изменилась, политические риски теперь не рассматриваются инвесторами в качестве основного препятствия на пути к реальному инвестированию. В то же время отдельные экономические параметры, связанные с налоговым, таможенным и инвестиционным законодательством, по-прежнему рассматриваются как неблагоприятные.

Для изменения сложившейся ситуации, улучшения инвестиционного климата необходима система стимулирования инвестиционной деятельности, которую, с учетом стабилизации политической обстановки, необходимо разработать и внедрить в кратчайшие сроки. Скорректированная налоговая и таможенная политика, снижение уровня инфляции, совершенствование управления инвестиционными процессами, будут способствовать улучшению экономических и правовых условий деятельности инвесторов.

В диссертации определена роль инвестиционной политики как основного звена системы государственного управления инвестиционной деятельностью. Привлечение инвестиций в отечественную экономику рассматривается Правительством Российской Федерации в качестве важнейшего источника для создания отечественной конкурентоспособной технической базы производства, формирующей перспективу общего роста экономики России.

Решение этих проблем требует выработки новых принципов осуществления государственной инвестиционной политики, адекватных задаче подъема экономики страны.

В диссертации выявлены особенности региональной инвестиционной политики, которые определяются спецификой региональной системы управления инвестициями.

Основным принципом управления государственными инвестициями, по нашему мнению, может быть создание централизованной и иерархической системы, основными целями которой являются:

— стимулирование инвестиционной деятельности в регионе;

— повышение инвестиционной привлекательности региона.

По мнению диссертанта, в настоящее время в российской экономике отсутствует единое понимание организационно-экономического содержания феномена государственно-частного партнерства. Основные спорные моменты заключаются в следующем:

1. Часть российских экспертов говорит о частно-государственных партнерствах, а не о ГЧП, отдавая приоритет в этом альянсе частному бизнесу. Мы полагаем, что партнерство является государственно-частным, т. е. приоритет принадлежит государству, осуществляющему посредством данного механизма управление инвестиционной деятельностью в социально-значимых сферах.

2. ГЧП определяют и как временный альянс государства и частного бизнеса, и как форму проектного финансирования. Мы полагаем, что в частных случаях оба эти определения справедливы, но по своей сути мы имеем дело с инвестиционно-финансовой формой кооперации. Таким образом, в общем смысле, ГЧПэто форма инвестиционно-финансовой кооперации между государством и частным бизнесом, выступающими соинвесторами. Данная форма кооперации может быть как долгосрочной, реализуемой на постоянной основе и институционально закрепленной, так и временной, относительно неформализованной, реализуемой на основе срочных договорных отношений.

Анализ реализации проектов ГЧП в ряде европейских стран показывает, что необходимость их использования в первую очередь обусловлена приватизацией и либерализацией в государственном секторе. С начала 1990;х гг. в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, по данным Всемирного Банка, было удачно выполнено 2,7 млн проектов по механизму ГЧП, которые позволили привлечь более 60 млрд дол. США. Позитивные результаты проектов связаны с более низкими затратами на инвестиции и с более низкой стоимостью оказываемых общественных услуг. Устойчивость этих преимуществ с учетом накопленного опыта реализации проектов ГЧП можно считать доказанной. В развивающихся странах в структуре ГЧП концессии занимают 70% по количеству и стоимости всех проектов.

В диссертации исследованы правовые основы ГЧП. На сегодняшний момент действующим правовым актом, призванным регулировать осуществление проектов ГЧП, является Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ от 21 июля 2005 г. (далее — «Закон о концессионных соглашениях»). Федеральный закон «О концессионных соглашениях» был разработан с целью реализации государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений и увеличения доходов бюджетов всех уровней, установления государственных гарантий прав сторон концессионного соглашения.

Вместе с тем законодательная база, применимая к ГЧП, чрезвычайно широка и законом «О концессионных соглашениях» не ограничивается. Потенциально, практически любое положение законодательства может найти свое применение в подобных проектах. Основой правовых отношений государственного и частного сектора является гражданское право: в Гражданском кодексе предусмотрены типичные договорные структуры с участием государства: договор на выполнение подрядных работ и поставка для государственных нужд. Также важную роль в регулировании ГЧП играют земельное, инвестиционное, налоговое, бюджетное и прочее законодательство.

Основное регулирующее законодательство по проектам ГЧП: Гражданский кодекс Российской Федерации как основа правового регулирования проектаФедеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях" — Постановление Правительства Российской Федерации № 973 от 27 августа 1999 г. «Об утверждении временных правил организации эксплуатации на платной основе федеральных автомобильных дорог и дорожных объектов и временных правил определения стоимости проезда по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам и использования взимаемых за проезд средств" — Земельный кодекс Российской Федерации и прочее специальное земельное законодательствоБюджетный кодекс Российской Федерации.

В целом, процесс управления проектом ГЧП включает в себя решение ряда задач:

1. Выбор формы ГЧП (т. е. определение объема работ, которые государство планирует передать инвестору).

2. Разделение ответственности и рисков между сторонами соглашения (разработка матрицы рисков).

3. Определение структуры финансирования проекта.

4. Определение механизма оплаты концессионеру.

5. Разработка конкурсной документации и проведение конкурса на присуждение концессионного соглашения.

В диссертации разработаны и обоснованы методологии управления рисками, структурой финансирования и механизмом оплаты концессионеру.

Структурирование и распределение и рисков является важной составляющей любого инвестиционного контракта: вопрос о том, кто возьмет на себя риски, связанные с оказанием услуг, строительством/реконструкцией, эксплуатацией и техническим обслуживанием объектов, зачастую является центральным вопросом.

В рамках государственно-частных соглашений ключевая задача анализа, оценки и распределения рисков заключается в передаче частному сектору оптимального, а не максимального объема рисков.

В диссертации идентифицирован инвестиционный потенциал транспортной инфраструктуры Российской Федерации. Потенциальная емкость рынка частных инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры России оценивается на уровне 10−12 млрд дол. США в год. Под транспортной инфраструктурой в диссертации понимается совокупность производственных и имущественных объектов (в том числе железные дороги, депо, путепроводы, мосты, тоннели, порты, терминалы), используемых в сфере транспорта, которые расположены (полностью или частично) в границах определенной территории и предназначены для нужд потребителей, расположенных на этой территории.

Проект транспортной инфраструктуры — это проект, направленный на создание, изменение либо развитие следующих элементов:

— территориальные транспортные организации, которые оказывают транспортные услуги организациям и гражданам;

— инженерно-технологические объекты, используемые в транспортной деятельности (железные дороги, депо, путепроводы, мосты, тоннели, порты, терминалы).

В диссертации выявлены основные эффекты от развития сети платных автодорог. Большинство этих эффектов носит мультипликативный характер. В диссертации разработан подход к согласованию экономических интересов участников государственно-частного партнерства. Принципиальная возможность согласования интересов участников инвестиционного процесса в рамках проекта, реализуемого на основе ГЧП, прежде всего, определяется составом участников. Рассматривая модель долевого участия в финансировании проекта, можно выделить две основные категории участников проекта. В первую категорию входят федеральный и региональный бюджет и государственные предприятия со 100%-ным государственным капиталом. Ко второй категории относятся все прочие участники инвестиционного процесса (в первую очередь, предприятия и организации, участвующие в финансировании, исходя из интересов коммерческой целесообразности и экономической эффективности).

Каждой категории соответствуют собственные цели и интересы, определяющие приоритеты участников. Цели и интересы первой категории (будем обобщенно называть этих участников инвестиционной деятельности бюджетными) можно разделить на две группы.

Первая группа целей — это цели социального характера, на решение которых и направлена реализация социально значимого инвестиционного проекта. Они могут не иметь прямого количественного выражения, в отношении их допустим анализ на основании косвенных показателей. При условии приоритетности таких целей показатели экономической эффективности (доходности, окупаемости) не имеют решающего значения.

Вторая группа целей — цели экономического характера, позволяющие добиться бюджетной эффективности реализуемого проекта. В случае, когда проект.

260 является крупным, а следовательно, как правило, низкорентабельным и малооку-паемым, необходимо минимизировать связывание бюджетных финансовых ресурсов в рамках этого проекта за счет привлечения средств сторонних инвесторов.

Заинтересованность сторонних инвесторов, по нашему мнению, может быть обеспечена путем предоставления им налоговых льгот по уплате налога на прибыль в местный бюджет, а также предоставления инвестиционного налогового кредита.

В диссертации обоснована модель оценки бюджетной эффективности проектов ГЧП. Бюджетная эффективность инвестиционного проекта определяется как эффективность участия государства в проекте с точки зрения расходов и доходов бюджетов всех уровней. Бюджетная эффективность оценивается по требованию органов государственного и/или регионального управления, как для консолидированного бюджета, так и для бюджетов различных уровней. Бюджетная эффективность связана с минимизацией чувствительности доходов бюджета к уменьшению поступлений в бюджет в связи с предоставлением инвестиционных льгот.