Механизмы управления социально-экономическим и финансовым оздоровлением муниципальных образований

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что разработка механизмов совершенствования управления социально-экономическим и финансовым оздоровлением муниципальных образований становится определяющим фактором повышения качества жизни населения, устойчивого развития территорий Российской Федерации.

Проблемы совершенствования управления социально-экономическим и финансовым оздоровлением муниципальных образований становятся все более актуальными в связи с переходом к новой модели местного самоуправления, трансформацией управления общественными финансами на основе изменений в бюджетном и налоговом законодательстве.

Перед вновь образовавшимися муниципалитетами остро встает проблема финансирования полномочий, переданных на местный уровень, повышения качества управления, сбалансированности социально-экономического развития, эффективного использования муниципальной собственности. Оздоровление социально-экономической и финансовой сферы муниципалитетов имеет приоритетное значение для дальнейшего развития территорий и включает комплекс вопросов по совершенствованию управления на местном уровне.

Муниципальные образования в Российской Федерации решают широкий круг проблем, связанных с жизнеобеспечением населения территорий. В то же время хроническая дефицитность их бюджетов, отсутствие стабильных источников доходов и, как следствие, ухудшение качества предоставляемых муниципальных услуг, ставят под вопрос декларированный принцип самостоятельности муниципальных образований.

В связи с вышеизложенным особую актуальность приобретает исследование проблем социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований на основе внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, организации системы среднеи долгосрочного планирования на муниципальном уровне, повышения качества муниципальных услуг, создания стимулов для привлечения внебюджетных источников их финансирования, использования сбалансированной системы показателей деятельности муниципалитетов.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемам муниципального управления, муниципальной экономики и финансов посвящены труды многих российских и зарубежных ученых. Рассматривая их различные аспекты, они разработали соответствующую базу знаний по данной тематике.

Проблемы управления муниципальными социально-экономическими системами разрабатываются многими отечественными учеными, в частности: А. Н. Алисовым, Ю. П. Алексеевым, A. J1. Велиховым, Н. Ю. Власовой, А. Г. Ворониным, A.JT. Гапоненко, М. Б. Горным, Л. Г. Дяченко, Ю. С. Дулыциковым, В. Б. Зотовым, Е. В. Егоровым, В. А. Лапиным, С. Б. Мельниковым, В. А. Николаевым, А. П. Панкрухиным, А. И. Радченко, В. Е. Рохчиным, В. Г. Старовойтовым, В. Ф. Уколовым и многими другими.

Теоретические аспекты, касающиеся совершенствования системы муниципальных финансов исследованы в научных трудах A.M. Бабича, О. И. Бетина, О. В. Богачевой, А. Г. Игудина, A.M. Лаврова, Ю. И. Любимцева, В. Б. Христенко, А. Н. Швецова и других.

Проблемы использования инновационных методов управления, в том числе в общественном секторе, изложены в работах зарубежных ученых У. Барроя, Ж.-Л. Бравара, Р.Ж. Веттера-Магнуса, Р. Каплана,.

Р.Моргана, М. Мэй, О. Нильса-Горана, Д. Нортона, А. О’Саливана и других.

Однако проблемы социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований в Российской Федерации освещены в экономической литературе недостаточно. Не в полной мере в отечественной практике используется передовой зарубежный опыт, неадаптированы к современным условиям и особенностям России новые управленческие технологии оздоровления территорий. Вместе с тем, решение этих проблем является весьма актуальной задачей и требует научной разработки.

Объектом исследования является процесс социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований.

Предметом исследования выступает совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических и финансовых отношений, возникающих в процессе социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований.

Цель диссертационного исследования состоит в поиске и обосновании путей решения задачи, имеющей существенное народнохозяйственное значение — социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований Российской Федерации.

Достижению указанной цели способствовало решение следующих конкретных задач:

— уточнить понятие социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований;

— выявить особенности социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований в условиях переходного периода;

— выявить возможности использования в России международного опыта социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований;

— разработать направления совершенствования организационно-финансового механизма управления социально-экономическим оздоровлением муниципальных образований;

— раскрыть особенности трансформации экономического механизма управления процессом оздоровления муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления;

— разработать сбалансированную систему показателей социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых по теории управления, экономике, финансам, а также других дисциплин, отражающих теорию и практику социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образованийприкладные исследования по данной проблематикенормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующие в сфере социально-экономического и финансового оздоровления. В работе использованы материалы семинаров, научных конференций, документы Государственной Думы ФС РФ, Совета Федерации ФС РФ, Минфина России, Минрегиона России, Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также данные статистической отчетности муниципальных образований. В ходе исследования применялась совокупность различных приемов и методов научного познания: дедукции и индукции, сравнительного, ретроспективного, структурного и системного анализа, методы аналогии и синтеза, статистико-экономические методы.

Новые научные результаты исследования, полученные лично автором, состоят в следующем. Найдены и аргументированы пути решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для теории и практики управления муниципальными образованиямиразработаны концептуальные основы совершенствования механизмов управления социально-экономическим и финансовым оздоровлением муниципальных образований. В частности:

Специальность: 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием):

1. Разработана сбалансированная система показателей оценки промежуточных и конечных результатов социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований. Она включает показатели, сгруппированные по четырем составляющим, связанным между собой причинно-следственными связями: финансовая составляющая (сбалансированность местного бюджета, объем просроченных обязательств, объем расходов местного бюджета, осуществляющийся по принципам бюджетирования, ориентированного на результат) — составляющая одобрения населением муниципального образования деятельности органов управления муниципальным образованием (потребительская ценность каждой из муниципальных услуг, количество жалоб и обращений населения муниципального образования) — составляющая внутренних процессов реализации полномочий муниципального образования (показатели количественной и качественной оценки по каждому из вопросов местного значения, степень удовлетворенности населения качеством услуг, количественные и стоимостные показатели предоставления каждой из муниципальных услуг на одного жителя) — составляющая обучения и развития муниципальных служащих (процент муниципальных служащих с высшим образованием,' промежуток времени между переподготовками, рейтинговые показатели удовлетворенности муниципальных служащих своей работой). Все указанные составляющие реализуются в тесной взаимосвязи и взаимоувязке, улучшение одного из показателей влечет улучшение ряда других по цепочке.

2. Выделены факторы, способствующие аутсорсингу полномочий муниципального образования с целью его социально-экономического оздоровления, среди них: снижение операционных издержек благодаря реинжинирингу процессов, внедрению лучших приемов и экономии на масштабах, которые может получить поставщик услугвозможность избежать крупных разовых затрат на приобретение нового оборудования, необходимого для решения вопросов местного значениябольший контроль над расходами и более высокая предсказуемость размера и направления затратсущественное улучшение обслуживания населения в результате соглашений об уровне обслуживания.

3. Разработаны условия использования аутсорсинга муниципальных полномочий в целях социально-экономического оздоровления муниципального образования. Основными из них являются: на стадии подготовительного периода — детальная проработка стратегий и целей, четкое формулирование требований и тщательный анализ предлагаемых вариантовна стадии заключения договорасоставление более подробного и всестороннего соглашения об уровне и качестве услуг, учет «скрытых» затрат, а также включение пунктов о штрафных санкциях, введение положений, гарантирующих гибкость в пределах условий, заложенных в договорена стадии реализации договора — контроль за его исполнением.

4. Классифицированы виды социально-экономического оздоровления муниципальных образований. Введены два критерия: по способу воздействия оздоровление может осуществляться изнутриорганами управления муниципального образования, или извнеорганами государственной власти или созданными ими структурамипо характеру воздействия оздоровление может быть комплексным, осуществляющимся на основе стратегии управляющего воздействия на все сферы жизни муниципального образования, или отраслевым, включающим в себя меры по управляющему воздействию на отдельные экономические или социальные сферы. Доказано, что оздоровление извне по характеру применения может быть императивным, включающим мероприятия государственных органов власти или созданных ими структур по принятию на себя части управленческих функций местных органов власти, или регулятивным, на основе государственных программ, предусматривающих определенные условия участия в них, и систему поощрений за соблюдение этих условий.

Специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит.

5. Предложен организационно-экономической механизм выявления и оценки кризисных явлений в муниципальной экономике, обуславливающий стадии финансового оздоровления муниципального образования. Он заключается в оценке соотношения поступлений денежных средств в муниципальный бюджет, включающих местные налоги и сборы, федеральные и региональные налоги и сборы, межбюджетные трансферты вышестоящих бюджетов, прочие поступления, включая неналоговые доходы, заимствования, благотворительные взносы, и совокупности бюджета текущих обязательств с бюджетом принимаемых обязательств. Если поступления денежных средств не покрывают бюджета текущих и принимаемых обязательств, то муниципальные финансы нуждаются в оздоровлении.

6. Обоснована необходимость системного подхода к финансовому оздоровлению муниципальных образований извне. Это предусматривает, с одной стороны, необходимость применения инструмента внешнего финансового оздоровления муниципальных образований — введение муниципальными районами и городскими округами временной финансовой администрации в депрессивных муниципальных образованиях, входящих в их состав. Целесообразно передать ей следующие функции: организация проведение проверки бюджета поселенияучет просроченной задолженности поселенияразработка плана восстановления платежеспособности поселенияразработка муниципальных правовых актов поселения, необходимых для финансового оздоровленияосуществление контроля за исполнением плана восстановления платежеспособности поселения. С другой стороны, необходимо ввести в Бюджетный кодекс Российской Федерации понятие ответственности временной финансовой администрации за финансовое оздоровление муниципального образования в соответствии с планом восстановления его платежеспособности.

Практическая значимость исследования состоит в том, что основные теоретические положения и выводы диссертации доведены до уровня конкретных предложений, которые могут использоваться для социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований. Материалы данного исследования использованы в законопроектной работе и подготовке заключений на федеральные законы. Полученные результаты могут послужить предпосылкой для дальнейших исследований проблем социальноэкономического и финансового оздоровления муниципальных образований.

Теоретические обобщения и практические выводы могут также найти применение в преподавании таких учебных дисциплин, как «Муниципальный менеджмент», «Инновационное управление местным развитием», «Государственные и муниципальные финансы» и других.

Апробация результатов исследования. Предложения и выводы диссертации апробированы в ходе практической деятельности автора, обсуждены на кафедре общего и специального менеджмента Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Различные аспекты исследования изложены в публикациях автора.

Логика и структура работы. Логика и структура работы обусловлены содержанием диссертации. Она состоит из введения, двух глав и семи параграфов, заключения, списка использованных источников и приложений.

Заключение

.

1. Социально-экономическое и финансовое оздоровление муниципальных образований выступает как одно из разновидностей муниципального управления. Необходимость социально-экономического и финансового оздоровления муниципального образования обусловлено кризисными явлениями в муниципальной экономике или социальной сфере.

Различные фазы кризиса экономической и социальной сферы муниципального образования требуют применения различных мер по социально-экономическому и финансовому оздоровлению муниципальных образований. Основными факторами, которые, по мнению автора, обусловливают потребность в социально-экономическом и финансовом оздоровлении муниципального образования, — это недостаточно квалифицированный менеджмент, неблагоприятные внешние факторы (конъюнктура, спрос, логистика и т. п.), невозможность привлечь финансовые источники.

2. Административно-территориальным устройством государства определяется субъектный состав управления социально-экономическим и финансовым оздоровлением муниципальных образований. Каждый уровень управления более высокого порядка имеет совокупность инструментов воздействия на уровни управления более низкого порядка, в том числе, полномочия по социально-экономическому и финансовому оздоровлению подведомственных территорий.

3. Органам местного самоуправления приходится осуществлять мероприятия по социально-экономическому и финансовому оздоровлению в условиях правовой неопределенности и рисков изменения законодательства. Переход к среднесрочному планированию и стабилизация правового регулирования вопросов местного значения является серьезной предпосылкой для формирования долгосрочных программ социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований.

4. Многие российские муниципальные образования имеют опыт реализации программно-целевых методов оздоровления, внедряют новые принципы отчетности администраторов бюджетных средств, что позволяет им достигать высоких экономических показателей и развивать социальную сферу, повышает гибкость процесса принятия решений.

Для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы муниципального управления. Именно поэтому необходимо ее постепенное внедрение, характеризующееся наращиванием доли расходов местного бюджета, осуществляющегося по принципам бюджетирования, ориентированного на результат.

5. С точки зрения социально-экономического и финансового оздоровления муниципального образования аутсорсинг муниципальных полномочий открывает широкие возможности для повышения эффективности расходования средств местных бюджетов, повышения качества реализации полномочий, переданных на местный уровень.

6. Необходим комплексный подход к финансовому оздоровлению муниципальных образований, предполагающий совершенствование механизмов оздоровления изнутри и извне в тесной взаимосвязи и взаимозависимости.

7. Для оценки отдельных этапов и конечных результатов социально-экономического и финансового оздоровления муниципальных образований требуется внедрение системы показателей, которые количественно и качественно выразят все составляющие муниципальной экономики, социальной и финансовой сферы, позволят эффективно осуществлять мониторинг качества жизни населения муниципального образования, решать вопросы местного значения. Оптимальным с этой точки зрения представляется предложенная в диссертационной работе сбалансированная система показателей социально-экономического и финансового оздоровления муниципального образования.