Микроинструменты реализации региональной и местной экономической политики

В результате изучения данной главы студент должен:

• • знать понятие и виды микроинструментов реализации региональной и местной экономической политики; российский и зарубежный опыт применения микроинструментов реализации региональной и местной экономической политики: стимулирование инноваций, поддержка занятости, привлечение инвестиций, создание корпораций по развитию отдельных территорий;
• • уметь критически оценивать подходы и методы создания микроинструментов реализации региональной и местной экономической политики; анализировать примеры использования таких микроинструментов в российской и зарубежной практике;
• • владеть навыками (приобрести опыт) применения основных подходов и методов создания микроинструментов для обеспечения реализации задач региональной и местной экономической политики; поиска, обработки и анализа информации, необходимой для обоснования необходимости и оценки эффективности применения тех или иных микроинструментов реализации региональной и местной экономической политики для конкретных территорий; работы с российской и зарубежной научной литературой по вопросам обоснования необходимости и оценки эффективности примы гения тех или иных микроинструментов реализации региональной и местной экономической политики.

Основные понятия: бренд территории; ведомственные целевые программы муниципального образования по содействию занятости населения; государственно-частное партнерство; имидж территории; имиджевые позиции территории; инновации; инфраструктура поддержки субъектов МСП; кластер; контракт на обслуживание; контракт на управление; контракт СЭП; концессия; малые предприятия; маркетинг территории; микропредприятия; муниципальные программы поддержки предприятий малого бизнеса; региональная инновационная система; региональные программы содействия занятости населения; средние предприятия; субъекты малого и среднего предпринимательства; технопарк; формы поддержки субъектов МСП; цели поддержки субъектов МСП; центр трансфера технологий.

Государственно-частные партнерства

Развитие любой территории прежде всего требует создания базовых условий, инфраструктуры — дорог, водоснабжения, энергообеспечения. В силу высокой стоимости и долгих сроков окупаемости частный бизнес в эти сферы идет неохотно, а у государства не хватает ресурсов. В связи с этим для развития регионов и городов в мировой практике широко используется государственно-частное партнерство (ГЧП) (от англ. public-private partnership, сокр. РРР, или РЗ, или Р3) — инструмент привлечения частных компаний к финансированию и управлению объектами общественной инфраструктуры, включая широкий круг отраслей:

на транспорте — для строительства, эксплуатации и обслуживания объектов транспортной инфраструктуры, внедрения систем управления движением, организации работы общественного транспорта и т. п.;

в коммунальном хозяйстве — для обслуживания жилого фонда и эксплуатации коммунальных сетей: водопровода, канализации и т. п., а также уборки улиц, вывоза и утилизации отходов;

в образовании и здравоохранении — для строительства и оборудования частными компаниями школ, больниц и иных учреждений.

Широкое распространение ГЧП в современном его понимании получило в последней четверти XX в., когда правительства многих развитых стран мира, пережив экономические неурядицы 1970;х — 1980;х гг. и накопив при этом внушительный объем долговых обязательств, исчерпали возможности по привлечению государственных заимствований для финансирования общественной инфраструктуры. Между тем потребности в создании и развитии коммунальных предприятий, объектов социальной сферы, транспортной инфраструктуры по-прежнему оставались насущными, и идея привлечения частных компаний на тот период стала для национальных правительств решением актуальной дилеммы: как сохранить прежние темпы развития, не прибегая к дополнительным государственным заимствованиям.

Следует оговориться, что практика привлечения частного капитала к финансированию общественной инфраструктуры не так нова, как может показаться на первый взгляд. Американский экономист, лауреат Нобелевской премии Рональд Коуз, исследуя в одной из своих статей реальное устройство маячной службы в Англии и Уэльсе в XVI—XVIII вв.^[1], пришел к выводу о том, что вопреки распространенному мнению, строительство и содержание маяков в тот период было уделом частных лиц; они же могли продавать их или завещать по наследству. Как пишет Коуз, роль правительства была ограничена созданием и поддержанием прав собственности на маяки, при этом права собственности были необычны только тем, что в них в качестве условия оговаривалась цена — величина пошлины, взимаемой за проход судов. Позднее забота о маяках в Англии и Уэльсе была доверена «Тринити Хаус», частной организации, которая взяла на себя функции по их содержанию. Таким образом, партнерство государства и частного сектора в решении общественно значимых задач имеет давнюю историю, несмотря на то, что сам термин «государственно-частное партнерство» вошел в повседневный деловой оборот сравнительно недавно.

В современной практике основу ГЧП составляет контракт, заключаемый между органом власти и одной или несколькими частными компаниями для объединения материальных и нематериальных ресурсов на длительной и взаимовыгодной основе с целью создания общественных благ или оказания общественных услуг. При этом выделяют следующие характерные черты ГЧП:

• — оно удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора;
• — поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором;
• — состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей.

Участники партнерства:

• — разделяют полномочия и ответственность;
• — функционируют на равных, совместно затрачивают время и ресурсы, разделяют инвестиции, риски и выгоды;
• — поддерживают отношения в течение определенного срока, а не для осуществления одной транзакции;
• — имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ.

Согласно данным Европейского инвестиционного банка^[2], за последние 20 лет (с 1990 по 2009 г.) в странах ЕС в общей сложности было реализовано 1340 проектов ГЧП на общую сумму 253,7 млрд евро. По количеству реализованных проектов лидирует Великобритания, на долю которой приходится практически 2/3 от общего числа таких партнерств. Второе место занимает Испания — около 10% от общего числа проектов ГЧП, в то время как на долю таких стран, как Франция, Германия, Италия и Португалия приходится лишь от 2 до 5% партнерств.

Популярность ГЧП в Великобритании во многом обусловлена проведением национальной политики, направленной на повышение эффективности государственного сектора и содействие формированию ГЧП. Особую роль при этом сыграло принятие в 1992 г. правительством Джона Мейджора программы под названием «Частная финансовая инициатива» (Private Finance Initiative, PFI), основная идея которой заключалась в использовании стандартизированных контрактов для привлечения фирм-исполнителей из частного сектора, которые были бы ответственны за полный жизненный цикл реализуемых проектов. Переход от единичных проектов к стандартизированным схемам и контрактам значительно упростил процедуры создания ГЧП. В результате Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП в Европе, в частности, именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы.

Наибольшую долю ГЧП в Великобритании — 51% совокупной стоимости — занимают проекты в сфере образования (35% от общего числа ГЧП) и здравоохранения (34% соответственно). Заметно меньше удельный вес числа проектов в сфере оказания прочих государственных услуг — 14%, на долю же проектов в области транспорта приходится только 4% от общего числа ГЧП. В континентальной Европе, наоборот, основной сферой применения ГЧП являются проекты на транспорте — 41% от общего числа, или 76% от совокупной стоимости всех партнерств (по данным за 2005−2009 гг.).

На здравоохранение и образование приходится в сумме лишь 26% от общего числа, и 11% от совокупной стоимости ГЧП^[3].

Формы, в которых реализуется ГЧП, отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также длительностью сотрудничества и тем, кому принадлежат активы. К основным формам ГЧП относятся: контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры об аренде; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу (далее — СЭП) и их разновидности; а также договоры концессии (табл. 13.1).

Таблица 13.1

Формы ГЧП

Следует отметить, что даже п тех случаях, когда частный сектор принимает на себя все обязанности по эксплуатации и финансированию, как это происходит в случаях с концессией и продажей активов, выполняет он эти обязанности в рамках правового поля, созданного государством. Целью участия государства в создании такого правового поля является защита потребителей от монопольного ценообразования, обеспечение следования санитарным и экологическим нормам и применение механизмов субсидирования, которые гарантировали бы доступ к услугам социально-незащищенной части населения. На практике часто используются комбинации перечисленных в табл. 13.1 форм.

Затраты частной компании, участвующей в партнерстве, могут компенсироваться напрямую — за счет платы, взимаемой с пользователей услуги или же опосредованно — за счет налогов в виде компенсации понесенных частной компанией затрат из бюджета (гранты, субсидии, налоговые льготы и т. п.). Софинансирование со стороны государства может также осуществляться в натуральном выражении, например, в виде земельного участка, помещений, иных материальных и нематериальных активов.

В современной России практика ГЧ11 стала развиваться сравнительно недавно, однако уже успела получить распространение. Как показал опрос муниципальных образований, проведенный Леонтьевским центром в 2004 г., среди характерных проектов ГЧП, реализуемых в российских городах, большая часть относится к сфере ЖКХ, благоустройства и транспорта^[4]. В основном такие партнерства реализуются в форме контрактов на обслуживание. Второе место по распространенности прочно занимает форма договора аренды; далее — контракты на строительство, эксплуатацию и передачу. Последние, хотя и менее распространены на практике, но представляют наибольший интерес, поскольку позволяют реализовать крупные технически сложные проекты, примером которых может служить завершение строительства Юго-Западных очистных сооружений (далее — ЮЗОС) ГУП «Водоканал Санкт-Петербурга» .

• [1] См.: Коуз Р. Маяк в экономической теории // Фирма, рынок и право: сб. статей / пер. с англ. Б. Пинскера; науч. ред. Р. Капелюшников. М.: Новое издательство, 2007. С. 177−201.
• [2] См.: Е1 В Economic and Financial Report 2010/04 July 2010. PublicPrivate Partnerships In Europe — Before And During The Recent Financial Crisis. Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz.
• [3] См.: EIB Economic and Financial Report 2010/04 July 2010. PublicPrivate Partnerships In Europe — Before And During The Recent Financial Crisis. Andreas Kappeler and Mathieu Nemoz.
• [4] Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. СПб.: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2005.