Финансовое обеспечение государственных социальных расходов: региональный аспект: на примере Иркутской области

В третьем тысячелетии развитие экономики России определяется тем, насколько успешно страна адаптируется к глубоким качественным переменам, происходящим в мировом хозяйстве. Решение этой глобальной задачи во многом зависит от приоритета развития социальной сферы, человеческого потенциала, повышения качества жизни, снижения бедности, безработицы и создания эффективной социальной инфраструктуры. «.Российское государство, если хочет быть справедливым, обязано помогать нетрудоспособным и малоимущим гражданам — инвалидам, пенсионерам, сиротам, с тем чтобы жизнь таких людей была достойной, а основные блага были бы для них доступными"[49, с.2].

Общественный прогресс зависит не только от роста доходов и от материальных условий жизни людей, но и от состояния их здоровья, уровня социального обеспечения и его доступности, а также других социальных факторов, обуславливающих возможность реализации личности. Огромное значение имеет качественный уровень функционирования системы социальных институтов, характер социальной мобильности, мотиваций и интересов.

Одной из форм обеспечения качественной и количественной взаимосвязи составляющих бюджета в процессе бюджетирования, повышения качества жизни граждан и уровня обеспечения общественными благами стала предложенная Президентом Российской Федерации реализация национальных проектов. Суть этих проектов заключается в осуществлении структурных преобразований, повышении в них качества производимых услуг.

Факторы, определяющие качество жизни человека и степень социализации страны, характеризуются прежде всего размером реальных доходов, объемом потребляемых благ и используемых услуг, условиями его жизнедеятельности, а также доступности образования, медицинского и культурного обслуживания.

Государственные социальные расходы были и остаются одним из важнейших показателей уровня жизни населения и степени его финансового обеспечения. В настоящее время разрушен целостный механизм системы финансового обеспечения государственных социальных расходов, действовавший в прошлом, а существующий — разработан недостаточно и требует дальнейшего совершенствования.

Пока не удалось построить такую систему финансового обеспечения государственных социальных расходов, которая бы способствовала эффективному использованию государственных средств, направленных на социальную поддержку населения.

Неизбежен поиск единства в региональном многообразии, что означает ориентацию на использование преимуществ каждого региона в формировании целостности и единства российской экономики как важнейшего императива стратегии на перспективу. В связи с тем, что финансовое обеспечение государственных социальных расходов в большей части возложено на субъекты Российской Федерации, особую значимость приобретают вопросы оптимального распределения имеющихся ресурсов государства и применение принципов, направленных на совершенствование деятельности субъектов Российской Федерации по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов.

Недостаточная теоретическая и методическая разработанность вышеуказанных проблем, их возрастающая практическая значимость определяют актуальность темы диссертационного исследования.

Теоретические, методологические и практические вопросы, связанные с финансовым обеспечением государственных социальных расходов, исследовались в трудах зарубежных экономистов У. Петти, Д. Рикардо, Г. Саймона, А. Смита и отечественными авторами В. А. Ачарканом, А. М. Бабичем, Э. А. Вознесенским, Ю. М. Ворониным, О. В. Врублевской, JI. A Дробозиной, Е. В. Егоровым, Н. П. Ефимовой, Е. Н. Жильцовым, В. П. Иваницким, С. В. Кадомцевой, Т. М. Ковалевой, A.M. Лавровым, М. С. Ланцевым, Н. В. Лексиным, Г. Б. Поляком, В. М. Родионовой, М. В. Романовским,.

Б.М.Сабанти, А. И. Сергеевым, С. Г. Струмилиным, К. И. Таксиром, В. А. Улюкаевым, Е. Н. Шутяк и Л. И. Якобсоном.

Наличие широкого круга дискуссионных вопросов по поводу теоретического осмысления процессов финансового обеспечения государственных социальных расходов предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации исследований в этом направлении. Остаются неразработанными теоретические положения и принципы построения целостной концепции финансового обеспечения государственных социальных расходов, наиболее приемлемые для российских условий в части источников и механизмов функционирования.

Целью диссертационного исследования является разработка основных направлений эффективной системы финансового обеспечения государственных социальных расходов в Российской Федерации и в отдельно взятом субъекте Российской Федерации.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

— раскрыть содержание социальной политики, социальной защиты, государственных социальных расходов, финансового обеспечения, финансового обеспечения государственных социальных расходов, системы финансового обеспечения государственных социальных расходов, сформулировать объективные требования к их содержанию и дать предложения по совершенствованию классификации государственных социальных расходов;

— проанализировать характер мировых тенденций финансового обеспечения государственных социальных расходов в сопоставлении с направлениями его развития в Российской Федерации;

— на основе анализа современной структуры финансового обеспечения государственных социальных расходов в Российской Федерации, а также в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, оценить потенциал финансовых ресурсов и выработать рекомендации по совершенствованию финансового обеспечения государственных социальных расходов;

— исследовать влияние государственного сектора на социальную сферу и процесс преобразования бюджетных учреждений в автономные учреждения или автономные некоммерческие организации;

— разработать методические рекомендации проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов, направляемых на реализацию социальной политики в субъекте Российской Федерации.

Объектом исследования являются государственные социальные расходы.

Предметом исследования является финансовое обеспечение государственных социальных расходов.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых в области финансового обеспечения государственных социальных расходов.

В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, методы аналогий, сравнительных и экспертных оценок, группировок, аналитический, экономико-статистический, сравнительный анализы, а также статистические методы количественного и качественного анализа экономических процессов.

Информационной базой исследования явились законодательные и иные нормативные правовые акты, статистические, инструктивные и методические материалы, данные Минфина России, Департамента финансов Иркутской области, публикации в отечественной и зарубежной периодической печати, а также материалы научных семинаров и конференций по исследуемым вопросам.

Основные научные результаты, выносимые на защиту, полученные лично автором, и их научная новизна состоят в следующем:

— исследовано теоретическое содержание, уточнены понятия социальная политика, социальная защита, финансовое обеспечение, финансовое обеспечение государственных социальных расходов, система финансового обеспечения государственных социальных расходов и их место в системе экономических отношений;

— обоснована целесообразность совершенствования классификации государственных социальных расходов по видам бюджетных ассигнований;

— предложен комплекс мер по рационализации системы финансового обеспечения государственных социальных расходов и активизации процесса преобразования бюджетного сектора в социальной сфере в автономные учреждения или некоммерческие организации;

— на основе обобщения практики в Иркутской области дана оценка финансового обеспечения государственных социальных расходов и предложены концептуальные подходы, критерии и методы контроля за результативностью и эффективностью государственных социальных расходов;

— разработаны методические рекомендации проведения аудита эффективности использования финансовых ресурсов в социальной сфере Иркутской области и даны предложения по совершенствованию государственного финансового контроля, деятельности контрольных органов и органов исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории и методологии финансового обеспечения государственных социальных расходов, в разработке подходов к осуществлению финансового контроля в условиях перехода от сметного финансирования расходов на социальную политику, на бюджетирование, ориентированное на результат.

Результаты комплексного анализа финансирования расходов на реализацию социальной политики Иркутской области за последние три года и рекомендации по повышению их эффективности могут быть использованы в практической деятельности исполнительной и законодательной власти Иркутской области и других субъектов Российской Федерации при разработке государственных и региональных программ в социальной сфере.

На базе практических выводов предложены методические рекомендации по аудиту эффективности использования государственных ресурсов на реализацию социальной политики в регионе. Сформулированные положения и выводы могут быть использованы для дальнейшего реформирования системы планирования и финансирования расходов на социальную политику.

Теоретические и практические результаты диссертационного исследования могут представлять интерес для преподавателей вузов и использоваться в учебном процессе.

Теоретические положения и методические рекомендации диссертационного исследования нашли своё отражение при разработке раздела «Социальная политика» бюджета Иркутской области на соответствующий финансовый год, государственных социальных целевых программ, а также в прогнозах развития отраслей социальной сферы на среднесрочную и долгосрочную перспективу, формируемых в период с 2003 по 2010 годы.

Отдельные выводы и предложения по реформированию и совершенствованию финансового обеспечения государственных социальных расходов, финансового контроля в социальной сфере используются в практической деятельности Контрольно-счётной палаты Иркутской области, Департамента социальной защиты Иркутской области. Основные положения диссертационного исследования применяются в Сибирском институте права, экономики и управления при изучении и преподавании курсов «Финансы», «Бюджетная система Российской Федерации».

Положения диссертационного исследования обсуждались на заседании «круглого стола» Государственного научного учреждения «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счётной палаты Российской Федерации», международном семинаре ASOSAI (INTOSAI) (Улан-Батор, Монголия, июль-август 2006 года), научных конференциях Байкальского государственного университета экономики и права.

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в пяти публикациях, авторским объемом три печатных листа.

Структура диссертационной работы определяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, содержит восемь таблиц и девять рисунков, изложенных на 150 страницах, а также девять приложений.

Список использованных источников

включает 178 наименований.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Решаемой научной задачей данного диссертационного исследования являлась разработка теоретических основ и методических рекомендаций по оценке результативности и эффективности использования государственных социальных расходов в Российской Федерации и в отдельно взятом субъекте Российской Федерации.

В рамках указанной научной задачи автором было исследовано теоретическое содержание понятий расходы бюджета, государственные расходы, социальная политика, социальная защита, социальное обеспечение финансовое обеспечение, финансовое обеспечение государственных социальных расходов, система финансового обеспечения государственных социальных расходов, их место в системе экономических отношений и уточнено понятие государственные социальные расходы. Анализируя содержание понятий: социальная политика, социальная защита, расходы бюджета, социальные расходы, автор приходит выводу, что государственные социальные расходы — это публичные нормативные обязательства из бюджетов бюджетной системы на финансирование образования, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемые в целях реализации конституционных прав граждан.

Для того, чтобы выявить особенности государственных социальных расходов, влияющие на финансирование и осуществление контроля за ними, автором обоснована целесообразность совершенствования классификации государственных социальных расходов по видам бюджетных ассигнований, к которым относятся ассигнования на: а) оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, б) социальное обеспечение населения, в) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, г) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, д) предоставление межбюджетных трансфертов, е) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права, ж) обслуживание государственного (муниципального) долга, и) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Так, например, к бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

В целом такая классификация государственных социальных расходов позволит учесть их специфику при разработке методических подходов к совершенствованию механизма финансирования, определении критериальных показателей оценки результативности государственных социальных расходов и методов осуществления финансового контроля и позволит оптимизировать процесс финансирования государственных социальных расходов.

В рамках исследуемой темы, автором предложены следующие формулировки: «финансовое обеспечение» — представляет собой планирование расходов, исходя из расчетов реальной потребности, их финансирование (выделение), перечисление и использование получателями, а также осуществление контроля за их использованием, «финансовое обеспечение государственных социальных расходов» — совокупность экономических отношений, возникающих в процессе образования, распределения, перераспределения и использования фонда финансовых ресурсов, направляемых на государственные социальные расходы, «система финансового обеспечения государственных социальных расходов» — образование финансовых ресурсов, предназначенных на государственные социальные расходы, распределение и перераспределение финансовых ресурсов, планирование финансового обеспечения, методы финансирования, объединение финансовых ресурсов.

Более того, предложен комплекс мер по рационализации системы финансового обеспечения государственных социальных расходов и активизации процесса преобразования бюджетного сектора в социальной сфере в автономные учреждения или некоммерческие организации. Этот процесс может осуществляться эволюционно и революционно. При эволюционном процессе государственные предприятия продолжают функционировать в обычном режиме, но вместе с тем дается право частным организациям работать в данной сфере. Сокращение государственного сектора осуществляется постепенно, путем регулярной добровольной приватизации государственных организаций на фоне развития вновь созданных коммерческих структур. При революционном преобразовании финансового механизма проводится полномасштабная приватизация государственных предприятий, учреждений, организаций, и в течение короткого времени создается негосударственный сектор в данной сфере на базе бывшего государственного.

На основе обобщения практики в Иркутской области дана оценка финансового обеспечения государственных социальных расходов и предложены концептуальные подходы, критерии и методы контроля за результативностью и эффективностью государственных социальных расходов.

Анализ масштабов финансового обеспечения государственных социальных расходов в России показал рост удельного веса расходов на социальную политику консолидированного бюджета Российской Федерации. В 2006 году его значение достигло 9,5%, что в абсолютном выражении составило 627,1 млрд. рублей. При этом наивысшего предела этого показателя — 18,3% (2002 год) не достигнуто.

Перемещение центра тяжести финансирования расходов на проведение социальной политики в регионы — не временное явление, а сложившаяся тенденция. В расходах консолидированного бюджета их удельный вес возрос с 2001 года почти в 1,5 раза в 2006 году, а в расходах федерального бюджета — сократился более чем, в 2 раза. Как следует из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в результате осуществляемого разграничения полномочий осуществление мероприятий социальной политики станет в большей степени задачами субъектов Российской Федерации.

На протяжении последних пяти лет наблюдается снижение удельного веса расходов на социальную политику консолидированного бюджета Российской Федерации в ВВП с 5,0% в 2001 году до 2,3% в 2006 году.

Доля безвозмездных поступлений из федерального бюджета, направленная на осуществление социальной политики, увеличивается с 1295,4 млн. рублей в 2004 году до 2421,4 млн. рублей в 2006 году, или на 87%.

Темп роста расходов бюджета Иркутской области на реализацию социальной политики в 2006 году по сравнению с 2005 годом составил 16,7%- объём средств, поступивших из федерального бюджета на осуществление социальных расходов, увеличился в 2,2 раза.

Одной из причин столь существенного увеличения расходов на социальную политику явилось то, что с 1 января 2006 года в ведение Иркутской области были переданы расходные обязательства 155 муниципальных учреждений социальной защиты.

В итоге, проведенный анализ расходования государственных средств в процессе исполнения областного бюджета по разделу «Социальная политика», нацеленный на обеспечение своевременного и полного финансирования социальной сферы, мероприятий программ, мобилизацию дополнительных финансовых ресурсов вскрыл и пресек отвлечения финансовых средств на другие цели, показал, насколько эффективно и рационально используются выделенные средства, содействовал реализации конституционных прав людей в социальной сфере и при постоянно дефицитном бюджете Иркутской области способствовал увеличению его доходной базы.

При общей сумме государственных расходов по разделу областного бюджета «Социальная политика» за период 2003;2006 годы 13 065,7 млн. рублей по результатам контрольных мероприятий по проверке расходования государственных средств в процессе исполнения областного бюджета по указанному разделу было выявлено нарушений на общую сумму 809,8 млн. рублей, из них объем средств, использованных не по целевому назначению составил 41 млн. рублей, объем неэффективно использованных средств — 16,3 млн. рублей, объем средств, использованных с нарушением действующего законодательства — 744,3 млн. рублей, недополучено в доходную часть бюджета (упущенная выгода) — 4,3 млн. рублей, объем ущерба, нанесенного государству при исполнении областного бюджета — 0,3 млн. рублей, объем средств, рекомендованных к взысканию или возврату в областной бюджет, всего на сумму 2 млн. рублей, объём средств, возвращенных в бюджет — 1,6 млн. рублей. Таким образом, 6% бюджетных средств от общей суммы государственных расходов по указанному разделу было использовано с нарушением, в том числе 0,3% не по целевому назначению, возвращено в бюджет 1,6 млн. рублей, что фактически отражает финансовую деятельность региона.

Изучение опыта работы органов государственного финансового контроля в социальной сфере позволяет оценить использование финансовых ресурсов государства, обозначить проблемы целевого и эффективного их использования, а исследование реализации целевых программ даёт возможность изменения системы критериев, обуславливающих программно-целевое решение.

Эффективность разработки и реализации региональной политики с использованием программно-целевых методов в настоящее время, находится в прямой зависимости от того, насколько «программы по названию» являются программами по существу, то есть их реального места в структуре средств регулирования развития области.

Основное внимание при реализации государственных социальных целевых программ направлено автором на обеспечение повышения их эффективности и концентрации имеющихся ресурсов на решении ключевых задач, определенных в программах.

Обобщив результаты, проведенных контрольных мероприятий реализации государственных социальных целевых программ Иркутской области, автором сделаны следующие выводы: при финансировании социально значимых Программ наблюдается неодинаковый подход по объемам их финансированиязачастую допускались нарушения порядка санкционирования таких расходов, как по срокам выделения средств, так и по объемам, определенным лимитами бюджетных обязательствв свою очередь распорядители бюджетных средств с задержками финансировали получателей бюджетных средств. Более того, процесс освоения средств на выполнение мероприятий Программ осуществлялся неорганизованно, с недостаточной координацией действий, как со стороны заказчика, так и исполнителей мероприятий государственных социальных целевых Программполучателями бюджетных средств допускались случаи невыполнения условий контрактов, а в ряде случаев поставка товаров, оказание услуг осуществлялись без принятия решений конкурсной комиссии о заключении государственного контракта без проведения конкурса, запроса котировок цен и как следствие, даже те средства, которые выделялись, гораздо меньше предусмотренных и запланированных в бюджете, использовались неэффективно, нерационально, а в ряде случаев нецелевым образом и с нарушениями законодательства, поэтому основные задачи Программ решаются не в полной мере.

Принимая во внимание, что достижение целей Программ призвано обеспечить выполнение особенно важных социальных индикаторов уровня жизни населения, обозначенных в Программе социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу, и учитывая, что эти цели могут быть достигнуты лишь при неукоснительном соблюдении условий финансирования, контроля за полнотой реализации мероприятий в рамках каждого года, автором было рекомендовано: при подготовке областного бюджета на 2006;2008 годы своевременно определять приоритетные мероприятия с учетом переходящих с прошлых лет, финансирование которых целесообразно осуществить в первоочередном порядке и в полном объёме, заблаговременно подготавливать проекты мероприятий на очередной финансовый год, принять меры к возврату в бюджет средств, использованных получателями не по целевому значению, для повышения результативности и эффективности работы необходимо внести в Программы изменения, в части уточнения ожидаемых результатов.

Кроме того, при анализе объемов и источников финансирования Программы «Содействие занятости и профессиональной реабилитации инвалидов в Иркутской области» на 2006;2010 годы автором установлено, что объем её финансирования существенно занижен и составил 115 млн. рублей, в том числе на 2006 год — 35 млн. рублей, а в остальные годы — по 20 млн. рублей ежегодно. В работе приводится авторский расчет доходов областного бюджета от платежей работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты, который составлен по данным Департамента финансов Иркутской области и Иркутск-стата. Проведенный расчёт показывает, что при осуществлении контроля за поступлением платы в бюджет на уровне 2004;2005 годов, когда вносили её только 12% работодателей, минимальный объем поступления платежей в областной бюджет от работодателей за каждого нетрудоустроенного инвалида в счет квоты не может быть меньше 44 395 тыс. рублей. Однако, если хотя бы половина работодателей будут вносить плату, то объём поступлений в бюджет увеличится до 184 979 тыс. рублей, а максимальный объём такой платы, исходя из количества зарегистрированных работодателей на начало 2006 года (1 028 единиц) и средней суммы платы в год (380 тыс. рублей) составит 390 640 тыс. рублей.

Таким образом, недостаточное финансирование Программ стало основной причиной того, что ожидаемые результаты от исполнения ряда программных мероприятий достигнуты лишь частично. Часть мероприятий Программ вообще не финансируется.

В работе также предлагается финансирование бюджетных организаций Иркутской области осуществлять как проектное финансирование, то есть перейти от составления бюджета методом от достигнутого к бюджету, ориентированному на результат, что позволит более широко использовать метод целевого финансирования и социального заказа при осуществлении социальных расходов. Реформы в сфере управления государственными расходами предусматривают внедрение в Иркутской области методов бюджетирования, ориентированного на конечный результатвключение среднесрочных финансовых расчетов в бюджетный процесс (многолетнее бюджетирование), позволяющее осуществлять разработку годовых бюджетов в рамках стратегической многолетней перспективы.

Автором предложены методические рекомендации проведения аудита эффективности использования государственных социальных расходов в регионе. Их целью является определение рациональности и результативности деятельности органов исполнительной власти Иркутской области, государственных и муниципальных учреждений социальной защиты населения при осуществлении определенных для них функций и выполнении поставленных перед ними задач по реализации конституционного права граждан Российской Федерации на государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты, на обеспечение семей, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан государственной поддержкой, а также развитие системы социальных служб за счет средств бюджетов всех уровней и других поступлений.

За основу разработки критериальных показателей оценки эффективности использования государственных ресурсов на реализацию социальной политики в регионе принят методологический подход, в соответствии с которым, эффективность рассматривается как отношение полученного результата к произведенным затратам. На основе такого подхода, уже на стадии составления проектов бюджетов, важное значение имеет оценка эффективности государственных социальных расходов. Необходимо также учитывать и финансирование «социальных услуг, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы».

Таким образом, можно сделать вывод, что в данном диссертационном исследовании были разработаны теоретические основы и методические рекомендации по оценке результативности и эффективности использования государственных социальных расходов в Российской Федерации и в отдельно взятом субъекте Российской Федерации.