Управление социально-экономическим развитием муниципальных образований: обобщение опыта России и Республики Узбекистан

Актуальность темы

исследования. Во многих экономически развитых странах, а в последние годы — в России и Узбекистане, в качестве первичной ячейки организации экономической деятельности людей стали рассматриваться муниципальные образования — муниципалитеты, структура которых определяется действующим законодательством, национальными традициями и практикой хозяйственного управления. В рамках этих административно-территориальных образований протекает жизнь человека во всем ее многообразии, формируются местные сообщества, представляющие собой группу людей с социальными границами и достаточно развитым кругом общения друг с другом. Именно в муниципальных образованиях сегодня решаются вопросы практической жизни граждан страны, именно они являются основным звеном социально-экономической системы общества, ориентированной в своем развитии, как в России, так и в Узбекистане, на рост благосостояния населения.

Проблемы управления социально-экономическим развитием этих образований находятся под постоянным вниманием президентов обеих стран. Так, В. Путин и И. Каримов в своих ежегодных посланиях законодательным органам власти на протяжении ряда лет ставят конкретные задачи, затрагивающие интересы населения и местного самоуправления. В частности, в своем послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 года, Президент Российской Федерации В. Путин обозначил главную причину низкого уровня доверия граждан страны к отдельным институтам государственной власти и крупному бизнесу, заключающуюся в том, что ни власть, ни бизнес не оправдали надежд миллионов людей, связанных с переменами начала 90-х годов XX века. При этом он особо подчеркнул, что «.социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны понимать, что источником благополучия и процветания России является народ. .Разумеется, мы и впредь будем стремиться к тому, чтобы поднять престиж государственной службы. Будем поддерживать российский бизнес. Но и бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должен знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом"1. Обозначая приоритеты в построении взаимоотношений государства, бизнеса и граждан, В. Путин подчеркнул, что авторитет государства должен основываться на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. В свою очередь, Президент Республики Узбекистан И. Каримов неоднократно подчеркивал в своих выступлениях, что построение гражданского общества предполагает последовательную, постепенную передачу ряда полномочных функций от государства местным органам власти, общественным структурам и органам самоуправления граждан2.

Социальные аспекты развития территорий нашли достаточно широкое отражение в трудах российских и узбекских ученых. В частности, вопросы социальной политики освещены в работах Абдурахманова К. Х., Акимова.

A.К., Валентея С. Д., Волгина Н. А., Гонтмахера Е. Ш., Горелова Н. А., Жильцова Е. Н., Калашникова С. В., Одегова Ю. Г., Половинкина П. Д., Смирновой Н. А., Шарифходжаева М. Ш. Взаимосвязь социального развития территории и динамики локального рынка труда исследуется в работах Акимова Г. И., Бабича A.M., Бреева Б. Д., Безденежных Т. И., Задорожной Л. И., Ивановой.

B.Н., Капелюшникова Р. И., Колосовой Р. П., Муртозаева Б. Ч., Плакси В. И., Рахимовой Д. Н., Руденко Г. Г. Современные подходы к управлению административно-территориальными образованиями, в том числе муниципальными, описаны Авериным А. Н., Ахуновой Г. А., Глазыриным М. В., Гулямовым.

C.С., Жиделевой В. В., Маннаповым Р. Г., Рябовым В. М., Сычевым Н. Г., Так-сиром К.И., Талоновым А. В. Турсунходжаевым M. JL, Холмуминовым Ш. Р. и рядом других ученых. Путин В. Послание Федеральному собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года, с. 2. http://www.kremlin.ru.

2 Каримов И. Наша главная цель — демократизация и обновление общества, реформирование и модернизация страны. Ташкент: Узбекистан, 2005, с. 9−16.

Несмотря на достаточно большой объем публикаций по различным аспектам управления социально-экономическими процессами на муниципальном уровне, комплексный подход к формированию соответствующего организационно-экономического механизма пока не реализован. Данное обстоятельство в совокупности с необходимостью построения гибкой модели управления развитием муниципальных образований обусловили выбор темы настоящей диссертации, предопределили ее цель и задачи.

Цель диссертационной работы состоит в обобщении на основе опыта России и Узбекистана методологических основ и разработке прикладных аспектов механизма управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

В соответствии с обозначенной целью автором конкретизированы следующие теоретические и прикладные задачи исследования, отражающие общую логику исследования:

• выявить специфику государственной политики в области управления муниципальными образованиями в Российской Федерации и Республике Узбекистан;

• раскрыть сущность управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, исследовать причины возникновения и последствия социальной напряженности в регионе, определив способы выхода из нее;

• определить методические подходы к управлению муниципальными рынками труда с использованием инструментария социального менеджмента;

• разработать принципы оценки социально-экономического потенциала развития муниципального образования на основе показателей качества жизни населения;

• конкретизировать авторский подход к определению муниципальной кадровой политики, выявить показатели профессионализма персонала органов муниципального управления и разработать модель его компетенций, включающей в себя нормы организационной культуры.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, возникающие в процессе преодоления социальной напряженности, порожденной диспропорциями и дифференциацией региональных показателей качества жизни населения, предопределяющих стратегию развития муниципального образования.

Объектом исследования является формирующаяся и функционирующая система управления социально-экономическим развитием муниципальных образований России и Республики Узбекистан.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные труды российских и узбекских ученых по вопросам экономики и социологии труда, управления персоналом, общей теории менеджмента, управления муниципальными образованиями.

В качестве основных методов исследования использовались диалектический метод и системный подход к анализу форм и методов управления муниципальными образованиями, и в первую очередь — персоналом органов управления. В диссертации нашли применение логический и сравнительный анализ, метод экспертных оценок, структурный и функциональный анализ, методы социологических исследований.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и Республики Узбекистан по вопросам социально-трудовых отношений и муниципального управления, организации местного самоуправлениярезультаты выборочных социологических исследований, опубликованных в профильных периодических научных изданияхсведения по проблематике диссертации, опубликованные в средствах массовой информации и Интернет-ресурсы.

Научная новизна диссертации заключается в разработке комплекса проблем, направленных на развитие муниципальных образований, путем повышения их роли в рыночной экономике России и Республики Узбекистан, совершенствования методических основ их функционирования.

Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и представленные к защите, состоят в следующем:

• раскрыта сущность такого специфического вида экономической деятельности в современной рыночной экономике как управление социально-экономическим развитием муниципальных образований;

• выявлены, на основе обобщения опыта реализации государственной политики в области организации жизнедеятельности местных сообществ, особенности функционирования муниципальных образований России и Республики Узбекистан;

• исследованы причины возникновения социальной напряженности и определены индикаторы качества жизни населения, учет которых позволит регулировать возникновение и преодолевать социальную напряженность в рамках муниципального образования;

• разработаны практические рекомендации по повышению эффективности управления социальными процессами, протекающими в рамках муниципальных образований, включая меры по преодолению последствий социальной напряженности в них;

• предложен комплекс мер по сокращению дефицита кадров в органах управления муниципальными образованиями на основе повышения профессионализма и развития компетенций персонала муниципального управления, разработке норм организационной культуры.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования работы состоит в развитии теоретических и разработке прикладных аспектов проблемы развития управления муниципальными образованиями в условиях либерализации экономики в Российской Федерации и Республике > Узбекистан. Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем выводы и предложения могут быть использованы в управлении социально-экономическим развитием муниципальных образований, организации местного самоуправления в условиях реализации национальной модели рыночных реформ в Узбекистане и возможностей использования российского опыта в данной области.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке территориальных программ социально-экономического развития областей и внедрены в местных органах управления России и Узбекистана, а также найдут применение в учебном процессе в ходе профессиональной подготовки кадров государственных служащих для местного самоуправления.

Реализация и апробация результатов исследования. Выводы и основные предложения, сформулированные в диссертации, были использованы: при разработке и реализации плана по повышению уровня жизни населения Хамзинского хокамията г. Ташкентав работе по проекту ГНТП-5 «Модернизация системы управления высшим и средним специальным образованием в Узбекистане в ходе реализации Национальной Программы подготовки кадров в условиях либерализации экономики и демократизации общества», в учебном процессе Ташкентского филиала Российской экономической академии им. Г. В. Плеханова при преподавании курса «Экономика социально-трудовых отношений».

Результаты исследования апробированы автором на международной научно-практической конференции «Дополнительное профессиональное образование как фактор повышения качества трудовых ресурсов» (июнь 2005 г., Воронеж, Воронежский государственный университет), научно-практической конференции «Трансформация социально-трудовых отношений в первом пятилетии нового века: проблемы, уроки, вектор развития» (ноябрь 2005 г., Москва, Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации), Девятнадцатых Международных Плехановских чтениях (февраль-апрель 2006 г., Москва-Ташкент, РЭА им. Г.В. Плеханова), второй научно-практической конференции секции межотраслевых эколого-экономических системных исследований Российской академии естественных наук «Региональные и муниципальные проблемы устойчивого развития территорий» (май 2006 г., Москва, Российская академия естественных наук).

Публикации. Основные положения диссертации отражены в шести авторских публикациях общим объемом 11,3 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, литературы и приложений. Содержание работы изложено на 181 странице и включает в себя 21 таблицу и 18 рисунков. Список использованной литературы содержит 168 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Управление социально-экономическим развитием территорий приобретает все большее значение в условиях либерализации жизни общества. В Российской Федерации и Республике Узбекистан первичной ячейкой организации жизни людей сегодня становится муниципальное образование. Граждане взаимодействуют друг с другом и с властными структурами в лице их представителей для достижения своих экономических, социальных и иных значимых для населения целей.

Муниципальное образование представляет собой единый организм, однако в процессе управления им необходимо разграничивать различные подсистемы. Очевидно, что в качестве базовой следует рассматривать экономическую подсистему, так как развитие муниципальной экономики способствует формированию финансовых ресурсов муниципального образования, обеспечивающих решение социальных проблем населения.

Для того, чтобы социальная сфера муниципального образования гармонично развивалась, необходимо не только соответствующее финансовое обеспечение, но и учет социально-психологических факторов роста, базирующихся на идеях национального самосознания. Поэтому при формировании властных структур органов местного самоуправления следует сформировать их положительный образ в глазах людей, то есть по сути трансформировать в желательном для общества направлении тот образ социального мира, который обеспечивает адекватную социализацию личности.

2. В Республике Узбекистан в течение последних лет формируется комплекс предпосылок, обеспечивающих возрастание роли муниципальных органов управления в достижении целей развития страны. Здесь также следует выделить предпосылки социально-психологические и экономические предпосылки. Специфика их проявления обусловлена тем, что для Республики Узбекистан характерно наличие ряда особенностей формирования и функционирования государственной власти, включая исторические традиции взаимоотношения властных структур различных уровней.

Результатом становления современных органов местного самоуправления в стране стало обращение к историческому опыту и организация махал-лей и махаллинских советов, являющихся своеобразной ячейкой гражданского общества. С их помощью органы государственной власти на местах более эффективно решают проблемы стабилизации социально-экономического развития муниципальных образований. Со своей стороны, махалли испытывают постоянную поддержку высшего руководства страны, в первую очередьПрезидента Республики Узбекистан И. Каримова.

Оригинальной чертой развития местного самоуправления является также выбор страной модели социально ориентированной рыночной экономики, в условиях которой необходимо дальнейшее развитие и совершенствование юридических и институциональных основ регламентации деятельности органов местной власти и самоуправления, а также их взаимоотношений с республиканскими и отраслевыми органами управления. Кроме того, должно быть уделено пристальное внимание решению проблемы неравномерности социально-экономического развития как регионов страны (областей, городов), так и муниципальных структур.

3. Для обеспечения эффективного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований следует уделить пристальное внимание кадровому обеспечению соответствующих процессов. Эта работа может быть осуществлена в рамках муниципальной кадровой политики, которую следует трактовать как важное звено общегосударственной кадровой политики, конкретизирующей в своем развитии национальные цели развития конкретного государства.

В Республике Узбекистан представляется целесообразным расширение субъектной базы муниципальной кадровой политики в направлении охвата ею руководителей предприятий и организаций, расположенных в рамках муниципальных образований и относящихся к малому (реже — среднему) бизнесу. В пользу такого подхода говорит перспектива привлечения предпринимателей к решению местных проблем, в том числе в сфере занятости, поддержки малообеспеченных семей, воспитании молодежи. Тем самым кадровая политика будет способствовать решению проблемы социальной ответственности бизнеса в рамках муниципального образования, реализации принципов социальной солидарности и патернализма обеспеченных слоев общества по отношению к социально уязвимым. Действенными инструментами в данном случае могут стать философия местного сообщества и философия органов управления муниципальным образованием, конкретизированные и корреспондирующиеся друг с другом в рамках муниципальной кадровой политики.

4. Формирование эффективного механизма функционирования социально-экономического управления муниципальным образованием целесообразно осуществлять с учетом принципов социального менеджмента, которые отражают необходимость развития человеческих ресурсов страны и ее отдельных регионов. Поскольку основные проблемы формирования, распределения и использования человеческих ресурсов решаются в рамках национального рынка труда, постольку необходимо адаптировать инструментарий социального менеджмента к рынкам труда всех уровней, включая муниципальный. В Республике Узбекистан к решению проблем занятости населения следует активнее привлекать махаллинские комитеты, особенно в сельской местности, где возможность воздействия на масштабы и структуру спроса и предложения рабочей силы на локальном рынке труда у местных органов государственной власти существенно меньше, чем в городах.

В частности, представляется целесообразным расширить функции государственных органов по труду, вменив им в обязанность оказание методической и практической помощи местным сообществам, органам власти муниципальных образований в решении проблем занятости населения и сокращения безработицы. Это также особенно важно для сельских населенных пунктов, отличающихся более высоким уровнем безработицы и одновременно — отсутствием специалистов по регулированию рынка труда в органах местной власти и самоуправления. В то же время следует вести работу и с гражданами, работающими по найму, разъясняя им их права и обязанности в сфере труда и занятости, что будет способствовать сокращению масштабов злоупотреблений работодателей по отношению к наемным работникам.

5. Ориентация на социальные приоритеты в управлении развитием муниципальных образований ставит во главу угла проблему повышения качества жизни. Уровень жизни населения одновременно характеризует потенциал развития муниципального образования и является результатом этого развития. В то же время нельзя игнорировать взаимосвязь таких явлений (и соответствующих им категорий) как качество жизни в целом и качество трудовой жизни. В результате перечисленных подходов конкретизируется система показателей, позволяющая дать комплексную характеристику тенденций и перспектив социально-экономического развития муниципального образования, в том числе с учетом региональной специфики в рамках конкретной страны.

В обозначенной системе показателей особое значение приобретают стандарты (в первую очередь социальные) и рейтинги (например, кредитные и инвестиционные). Система подобных индикаторов позволяет фиксировать проблемные ситуации и выявлять кризисные регионы, своевременно и достоверно определять наметившуюся нестабильность развития и конкретизировать наиболее действенные меры, способствующие ее преодолению. В соответствии с комбинацией и соотношением негативных и позитивных факторов регионы страны могут быть отнесены к благополучным, стандартным и неблагополучнымпри этом для первых будет характерен устойчивый рост качества человеческих ресурсов, для вторых — стабилизация данных показателей в динамике, для третьих — стагнация.

6. В условиях постоянного усложнения муниципальной деятельности принятие управленческих решений становится приоритетной функцией управления, пронизывающей любую муниципальную организацию сверху донизу. Причинами социальной напряженности в регионе может быть рост цен на продукты первой необходимости, рост преступности, коррупция, матермальное расслоение общества, падение духовной культуры, нравственности и пр. Последствиями социальной напряженности являются: рост числа забастовок, рост преступности, отрицательный прирост населения, увеличение численности населения с доходами ниже прожиточного минимума.

Конфликт рассматривается как средство выхода из социальной напряженности. Отсутствие согласия между конфликтующими сторонами обусловлено наличием разнообразных мнений, взглядов, идей, интересов. Особенностью муниципального управления в Республике Узбекистан является то, что представление муниципального хозяйства как единого целого предполагает рассмотрение всех конфликтов, потенциально назревающих на подведомственной территории или уже свершившихся как внутренних (структурных) конфликтов. Методические подходы к разрешению конфликтов одинаково приемлемы как для погашения конфликтов внутри хокимиятов, так и для их разрешения на подведомственной хокимияту территории. Возможны следующие способы разрешения конфликтов: решение проблем, сглаживание, компромисс, авторитарный метод, переговоры.

7. Профессиональный уровень работников хокимиятов следует формировать, готовя собственные кадры, повышая их квалификацию, организуя системное обучение и развитие по передовым технологиям оценки и формирования компетенций. Компетенция определяется как совокупность индивидуальных и профессиональных характеристик работника, определяющих качественное выполнение работы. Выделяют личностные, лидерские, интеллектуальные и профессиональные компетенции. На основе общей модели компетенций разработана модель компетенций муниципального работника. Развитие компетенций осуществляется в двух основных направлениях: лидерство и особенности работы.

Важнейшим аспектом этического поведения муниципальных работников является учет региональных особенностей менталитета жителей подведомственной территории. Эффект социально-психологического единения является особым ресурсом повышения результативности рыночных преобразований в Республике Узбекистан. Высокая этика, нравственность сотрудников хокимиятов — залог успеха реформ. Профессиональная этика муниципальных работников включает кодекс поведения, который обеспечивает нормативно-нравственный характер взаимоотношений между людьми, вытекающий из их профессиональной деятельности и обусловленный спецификой развития страны или ее региона.

Кодекс поведения муниципальных работников Республики Узбекистан отвечает историческим традициям и содержит прогрессивные этические нормы: патриотизм, любовь к Родине, почтительное отношение к старшим, родителям, женщинам, понятия чести, достоинства, честности и т. д. Создание механизма управления государственной власти в центре и на местах должно обеспечить ускоренное формирование этических норм в осуществлении управленческих функций местными органами власти. Организационная культура становится эталоном результативности не только подразделений хокимиятов, но и процессов демократизации в области государственного и общественного строительства на подведомственной территории.