Правовое регулирование образовательно-трудовых отношений в условиях перехода к рыночной экономике

1.

Актуальность темы

исследования.

В конце XX столетия Россия столкнулась со сложными экономическими и социальными проблемами, обусловленными сменой общественного строя и переходом к рыночной экономике.

К их числу относится комплекс вопросов, связанных с обеспечением занятости населения, созданием новой системы трудовых отношений, адекватных многоукладной экономике рыночного типа.

Особое место в системе общественных отношений в сфере труда и занятости1 занимают отношения с «образовательной составляющей», так или иначе связанные с приобретением профессиональных знаний и навыков, обеспечивающих функционирование трудовых отношений. Одни из них сопутствуют собственно трудовым отношениям и их можно назвать «образовательно-трудовыми». Другие, такие как отношения по профессиональному обучению безработных граждан, связаны с трудовыми: они возникают после прекращения последних и направлены на их восстановление и последующее функционирование. Это образовательные отношения, основное значение которых обеспечение занятости.

В советское время вопросам профессионального обучения работников уделялось серьезное внимание. Однако советская система подготовки кадров оказалась не в состоянии удовлетворить потребности нарождающихся рыночных отношений, интересы работодателей и работников. Кроме того, искусственно поддерживаемая государством полная занятость населения.

1 В Международной организации труда (МОТ) поставлен вопрос о ее переименовании в «Международную организацию труда и занятости''. препятствовала естественным процессам высвобождения, профессиональной мобильности и исключала тем самым массовый социальный заказ на переподготовку и повышение квалификации лиц, временно оставшихся без работы.

С переходом к рыночной экономике в стране появились миллионы безработных, возникли новые общественные отношения в области содействия занятости населения, в том числе и отношения по профессиональной ориентации и профессиональному обучению безработных. Появилось и новое законодательство — законодательство о занятости, которое находится в процессе становления, поиска оптимальных правовых средств. Важную его часть составляют нормы, регулирующие образовательные отношения безработных граждан.

Становление системы общественных отношений с образовательной составляющей в сфере труда и занятости сталкивается с трудностями. В Федеральной целевой программе содействия занятости населения Российской Федерации на 1998;2000 годы в числе ключевых проблем на рынке труда названы медленная перестройка системы государственного профессионального образования, неадекватность масштабов, структуры и форм первичной подготовки граждан изменениями в спросе на рабочую силу в профессиональном разрезе, недостаточная ее развитость. Отмечается слабая заинтересованность работодателей в повышении квалификации работающих и их переподготовке, ориентированность системы вторичного обучения (дообучения, переподготовки) лишь на отдельные группы населения, нуждающегося в трудоустройстве1.

В числе целей и задач Программы — развитие кадрового потенциала путем совершенствования системы обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров.

1 СЗ РФ, 1998. № 33, ст. 4005.

Политика на рынке труда в период действия Программы направлена в том числе и на ." дальнейшее развитие непрерывного профессионального обучения как средства формирования высокого качества рабочей силы. Решение задач повышения качества рабочей силы как составной части развития человеческих ресурсов предполагает в том числе: восстановление и развитие системы внутрипроизводственного обучения персоналаразвитие услуг службы занятости по обучению безработных граждан и незанятого населенияподдержка и организация опережающего обучения работников, находящихся под риском увольненияразвитие системы непрерывного образования, направленной на воспроизводство, сохранение и совершенствование рабочей силы1.

Общественные отношения с образовательной составляющей в сфере труда и занятости в России оказались в фокусе общественного внимания. Предстоит непростая работа по разработке государственной политики в этой области на федеральном и региональном уровнях, определение направлений развития, принципов и конкретных правовых средств правового регулирования «образовательно-трудовых отношений» и образовательных отношений по профессиональному обучению (переобучению) безработных. Необходимо при этом использовать ценный опыт развитых стран рыночной экономики и Международной организации труда (МОТ), столкнувшихся с аналогичными проблемами десятилетиями раньше.

Несмотря на очевидную актуальность в науке трудового права в России отсутствуют исследования образовательно-трудовых отношений в их целостности и единстве.

Отдельные аспекты рассматривались в последнее время в ряде работ, посвященных вопросам занятости (О.М.Медведев), правового.

1 СЗ РФ. 1998, № 33, ст. 4005 обеспечения прогресса технического творчества средствами трудового права (С.М.Кудрин) и др.

Литература

советского периода по теме диссертационного исследования (А.Ф.Трошин, Ю. П. Орловский, К. П. Уржинский и др.), несмотря на очевидные достижения, во многом устарела.

Сказанное обусловило цели и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является поиск направлений, путей и средств совершенствования правового регулирования общественных отношений с образовательной составляющей в области труда и занятости в современный переходный период к рыночным отношениям.

В диссертации были поставлены следующие задачи:

1. Исследовать правовую природу отношений с образовательной составляющей в России в сфере труда как особой системы общественных отношений, связанных единством целей, принципов, их своеобразие и специфику, в условиях перехода к рыночной экономике.

2. Провести изучение правового регулирования образовательно-трудовых отношений в актах международного трудового права и в развитых странах рыночной экономики.

3. Сформулировать проблемы в области правового регулирования образовательно-трудовых отношений в России в современный период.

4. Обосновать необходимость комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с образовательной составляющей в российском законодательстве о труде и занятости на основе учета интересов работника, работодателя и государства.

5. Определить направления развития образовательно-трудового за ко, но д ател ьства в переходный период к рыночной экономике и разработать предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в рассматриваемой области.

6. Проанализировать возможности коллективно-договорного и индивидуально-договорного регулирования указанных отношений.

Предмет исследования составили отечественное и зарубежное законодательство, включая акты международного трудового права, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правоприменительная и судебная практика, коллективно-договорная практика, специальная литература в области трудового права, экономики и социологии труда, статистические данные.

Методологической основой диссертации являются общенаучные методы: формально-логический, системно-структурного анализа и частнонаучные: сравнительно-правовой, сравнительно-исторический, технико-юридический.

Нормативную основу диссертации составили Конституция РФ, акты МОТ, федеральные законы и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, акты исполнительных органов государственной власти, законодательство СССР и союзных республик.

Широко привлекалась литература из других отраслей знаний: социологии труда, экономики труда.

В процессе исследования использовались труды таких представителей науки трудового права, как Н. Г. Александров, Б. К. Бегичев, Л. Ю. Бугров, А. К. Безина, С. Ю. Головина, О. М. Медведев, М. В. Молодцов, С. М. Кудрин, А. Ф. Трошин, К. П. Уржинский, В. Н. Скобелкин, О. В. Смирнов, А. И. Ставцева, Е. Б. Хохлов, В. Д. Шахов, В. Ш. Шайхатдинов, В. И. Шкатулла и др.

Научная новизна диссертации.

Работа является специальным монографическим исследованием общественных отношений с образовательной составляющей в сфере труда и занятости.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Обосновывается правомерность введения понятия «образовательно-трудовые отношения» в законодательство о труде.

2. Впервые в науке трудового права формулируются принципы правового регулирования образовательно-трудовых отношений.

3. Сформулирован ряд предложений по совершенствованию федерального законодательства о труде, государственной службы занятости.

4. Обосновывается необходимость введения в будущий Трудовой Кодекс РФ главы «Труд и образование» с соответствующим содержанием и структурой.

5. Обосновывается целесообразность принятия закона субъекта РФ (Ханты-Мансийского автономного округа) «О профессиональном обучении занятого населения и безработных граждан в автономном округе» и ряда подзаконных актов в области правового регулирования образовательно-трудовых отношений.

Практическая значимость результатов исследования.

Выводы, предложения и проекты нормативных правовых актов, содержащиеся в работе, могут быть использованы при совершенствовании федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, в коллективно-договорной практике, в индивидуально-договорном регулировании, а также в учебном процессе.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права Уральской академии государственной службы. Основные положения диссертации опубликованы в четырех печатных работах и докладывались на научно-практической конференции в г. Лангепас (1999 г-).

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списков литературы и нормативных актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В конце века и тысячелетия человечество вступает в новую постиндустриальную эру, в которой общественные отношения, связанные с переработкой, использованием и распространением информации, приобретают все большее значение.

Происходящее характеризуется как появление информационного общества. Революционные изменения происходят и в сфере образования. Образовательные системы в развитых странах рыночной экономики постепенно охватывают не только лиц молодого возраста, но и взрослое работающее население, рождается т.н. непрерывное обучение взрослых на протяжении всей трудовой жизни.

Происходящие изменения не могут не затронуть сферу отношений, регулируемых трудовым правом. Несколько десятилетий назад образовательные отношения сменялись трудовыми у большинства наемных работников. В настоящее время обеспечение напрерывного образования, повышения квалификации, переподготовки работников требует соответствующего правового регулирования.

В настоящее время можно констатировать сосуществование собственно трудовых отношений и отношений с образовательной составляющей, возникающих между работником и работодателем, их взаимовлияние. В конечном итоге это способствует обогащению трудового правоотношения.

Международная организация труда уделяет все большее внимание правовому регулированию образовательно-трудовых отношений, рассматривая их в русле развития человеческих ресурсов, в широком гуманитарном аспекте.

В актах международного трудового права (Конвенциях и Рекомендациях МОТ) содержатся нормы, являющиеся ориентиром для Государств-Членов этой универсальной организации — «всемирного парламента труда» .

Весьма ценным для развития российского законодательства в области образовательно-трудовых отношений является опыт развитых стран рыночной экономики, которые значительно определи Россию и успешно решают многие проблемы на стыке сферы труда и образования.

Речь идет о появлении разнообразных договорных форм в области профессионального обучения, модификации традиционного ученического договора.

Самого пристального внимания заслуживают различные налоговые льготы работодателям, вкладывающим средства в обучение работников, широко используемые в западных странах.

Не менее важным является опыт передовых стран рыночной экономики в профессиональном обучении безработных для развития российского законодательства о занятости.

В советский период вопросам профессионального обучения работников, повышению их квалификации уделялось достаточно серьезное внимание.

Существовало и соответствующее правовое регулирование образовательно-трудовых отношений: профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации рабочихповышение квалификации инженерно-технических работников и специалистов.

Но в целом советская система профессионального обучения как и советская плановая экономика проиграли историческое соревнование с рыночной экономикой и в настоящее время. Россия находится в процесс перехода к рыночным отношениям. Этот процесс сопровождается перестройкой правовой системы, законодательства о труде, включая и правовое регулирование образовательно-трудовых отношений.

В последние годы в России возникло законодательство о занятости, появился новый вид общественных отношений с образовательной составляющей — отношения по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных граждан.

В сфере трудовых отношений, былая стабильность которых уступила место массовым динамичным процессам высвобождения и перераспределения рабочей силы, также возникли новые образовательно-трудовые отношения — по переподготовке работников, оказавшихся под риском увольнения. Указанная упреждающая переподготовка направлена на сохранение трудового правоотношения с работником, призвана не допустить перехода его в статус безработного. С точки зрения интересов общества упреждающая профессиональная переподготовка рациональнее, экономичнее и эффективнее чем те же меры, принимаемые к людям, потерявшим работу.

Законодатель неадекватно реагирует на происходящие изменения, проблема достижения нового консенсуса между интересами работников, работодателей и государства в правовом регулировании образовательно-трудовых отношений далека от решения.

До сих пор продолжают действовать устаревшие «советские» нормы, предоставляющие льготы работникам, обучающимся без отрыва от работы, которые не связывают получаемое образование с профилем работы организации, с возможностями и интересами работодателя.

Существующее российское «образовательно-трудовое законодательство» можно в целом характеризовать как «антиработодательское» .

Свидетельством недооценки «образовательной составляющей» является отсутствие концептуального подхода, ясности в понимании возникших проблем в проекте Трудового Кодекса Российской Федерации, опубликованном в Российской газете 28 апреля 1999 года.

Целесообразно было бы сгруппировать все нормы, регулирующие образовательно-трудовые отношения в особом разделе Трудового Кодекса под названием 'Труд и образование" .

Особого внимания заслуживает правовое регулирование повышения квалификации специалистов. Предусмотренное законом право некоторых категорий работников, например, государственных служащих на повышение квалификации, оказалось в своеобразном правовом вакууме, т.к. не было гарантировано через использование договорных форм — трудового договора с государственным служащим или договора о повышении квалификации. Обеспечение высокого уровня профессионализма и компетентности корпуса государственных служащих России требует изменения подхода к регламентации образовательных трудовых отношений у этой категории работников.

Реализация такого принципа правового регулирования образовательно-трудовых отношений как «обеспечения непрерывного образования работников на протяжении всей трудовой деятельности» или принципа «пожизненного профессионального образования» работников в российском законодательстве о труде находится в начальной стадии. Правовая основа для осуществления этого принципа создается в правовом регулировании труда государственных служащих, сохраняется и развивается в регулировании трудовых отношений профессорско-преподавательского состава высшей школы.

Реализация принципа непрерывного пожизненного образования в правовом регулировании труда государственных служащих должна послужить образом для регулирования образовательно-трудовых отношений других категорий работников.

Следует более широко и активно применять в указанной сфере договорные формы и, прежде всего, трудовой договор с государственным служащим.

Переход к рыночной экономике в России сопровождается процессом федерализации страны, в том числе и ее правовой системы.

Субъекты Российской Федерации получили широкие конституционные права в области правового регулирования важных и значимых общественных отношений.

Указанные права позволяют им отчасти компенсировать неоправданно медленное федеральное законотворчество, а также учитывать своеобразие региональных экономических, социальных, культурных и демографических особенностей региона — субъекта РФ.

Пробелы, несистемность федерального законодательства в сфере образовательно-трудовых отношений отчасти восполнены в предлагаемом проекта закона Ханты-Мансийского автономного округа «О профессиональном обучения занятого населения и безработных граждан».

Большие неиспользованные возможности кроются в коллективно-договорном регулировании образовательно-трудовых отношений.

Но для придания должного веса коллективным договорам необходимо добиться обязательности заключения коллективных договоров на предприятиях и организациях. Для этого следует внести соответствующие изменения в Закон РФ «О коллективных договорах и соглашениях».

Настоящее диссертационное исследование является лишь первым шагом в освоении нового направления в науке трудового права — правовом регулировании образовательно-трудовых отношений.