Трансфертные механизмы обеспечения устойчивого развития регионов

Существуют все основания полагать, что Россия сегодня вступила в качественно новый период оптимизации структуры и функций государственных институтов. Это дает возможность констатировать все возрастающую роль государственного регулирования национальной экономики, приоритетным направлением которого выступает сглаживание пространственной экономической поляризации на трансфертной основе. В этих условиях требования к трансфертной политики повышаются, поскольку она становится главной предпосылкой эффективности государственного управления, как в масштабах каждого региона, так и страны в целом.

Современное отношение к трансфертной политике в РФ характеризуется, по крайней мере, тремя чертами.

Во-первых, в настоящее время межрегиональные контрасты достигли своего предельного с позиции обеспечения национальной экономической безопасности уровня. Вследствие этого сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов России является стратегически важной государственной задачей, решение которой требует преобразования системы управления трансфертными потоками. Актуальность этого аспекта обостряет то обстоятельство, что ряд вопросов, касающихся межбюджетных отношений, до сих пор остается открытым. Аргументом в пользу данного утверждения служит продолжающаяся в обществе дискуссия о том, по какому пути, преимущественно централизации или децентрализации, должны строиться взаимоотношения между центром и регионами, хотя в Программе развития бюджетного федерализма на период 2005 года концепция дальнейших шагов в рассматриваемом направлении излагается достаточно четко.

Во-вторых, бюджет России сегодня является важнейшим источником финансирования социально-экономических программ развития регионов. Отчетливая тенденция централизации бюджетных средств, сокращения налоговых прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления при имеющейся практике не финансируемых федеральных мандатов усугубляет зависимость темпов экономических преобразований в регионах от государственной финансовой помощи. Первоочередной задачей последней является выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. При этом декларируется принцип приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов, что подчеркивает направленность трансфертной политики. Однако этот подход не в полной мере отвечает экономической ситуации в стране, так как новые реалии диктуют потребность в придании трансфертной политике производственной направленности. Предметное наполнение такой направленности определяется необходимостью опережающей постиндустриализации национальной экономики.

В-третьих, закрепленные за регионами и все сжимающиеся источники налоговых поступлений в значительной части субъектов РФ не дают достаточно средств для выполнения бюджетных обязательств. Усовершенствование налогообложения нефтегазовой промышленности на фоне достижения предела в контексте наращивания внешнего спроса на сырьевые ресурсы, в частности, существенно меняет сложившийся расклад бюджетных возможностей на региональном уровне. Вследствие этого не только остро депрессивные, но и жизнеспособные регионы попадают в зависимость от трансфертов по линии бюджетного выравнивания.

Новый импульс потребности в научном обосновании трансфертной политики придает, несомненно, послание Президента РФ «О бюджетной политике на 2004 год», в котором особо подчеркивается сохранение социальной направленности бюджетной политики в 2004 году и ставится задача удвоить ВВП к 2010 года. Выполнение этих задач требует переосмысления существующих подходов в области предоставления государственной финансовой помощи, а также критической оценки соответствующего опыта стран с развитой рыночной экономикой.

Таким образом, состояние российской экономики и ограничительная практика национальной трансфертной политики определяет высокую актуальность в исследовании методических подходов к государственному регулированию движения трансфертных потоков. Указанные положения и побудили автора к выбору данной темы диссертации.

Целью настоящей диссертации является совершенствование научно-методических основ управления трансфертными потоками в интересах обеспечения развития региональных социально-экономических систем.

В качестве объекта исследования рассматриваются процессы движения трансфертных потоков, направленные на сглаживание пространственной поляризации российской экономики. Предметом исследования являются трансфертные механизмы обеспечения устойчивого развития регионов. Поставленная цель, выбранные объект и предмет исследования обусловили необходимость решения следующих основных задач:

— исследование содержательных особенностей и видов федеральных трансфертов, установление их роли в рыночной экономике и определение перспективы их эволюции;

— изучение экономической природы предельной эффективности государственного регулирования движения трансфертных потоков;

— выявление специфики трансфертной политики на современном этапе регионализации российской экономики;

— исследование региональных особенностей адаптации социально-экономических систем (на примере Тюменской области);

— разработка методического подхода к оценке последствий воздействия трансфертных потоков на социальное и экономическое развитие регионов;

— формулирование методические принципов разработки и реализации региональных программ развития;

— обобщение зарубежного опыта в части реализации региональных инвестиционных программ и раскрытие роли трансфертов в этих программах с учетом российских условий;

Полученные в исследовании результаты имеют научно-методический характер и направлены на повышение эффективности воздействий трансфертов на социальное и экономическое развитие регионов. Научная новизна результатов исследования определяется тем, что в нем:

— определены характеристики федеральных трансфертов, обоснована их роль в контексте государственного регулирования экономики и даны практические рекомендации по концептуальным положениям трансфертной политики, ориентированной на выравнивание социально-экономических различий между регионами;

— установлена конфигурация системы трансфертных потоков, определены основные тенденции в ее эволюции и обоснованы предельные границы потенциала финансового стимула обеспечения поступательного развития региональных экономик как одного из направлений государственного макроэкономического регулирования;

— выявлены особенности российской трансфертной политики, обусловленные приоритетностью финансирования минимальных государственных социальных стандартов, инвестиционными ограничениями и необходимостью придания финансовой помощи помимо социального статуса производственного, а также обоснованы стратегические функции федеральных трансфертов;

— установлены региональные особенности социально-экономического развития (на примере Тюменской области), на основе метода сдвиг-составляющих выявлены структурные изменения занятости в экономике Тюменской области и определены отрасли, нуждающиеся в трансфертной поддержке;

— разработана матрица идентификации объектов трансфертной поддержки, позволяющая осуществлять количественную оценку эффективности региональной инвестиционной программы и прогнозировать последствия воздействия трансфертных потоков на социально-экономическое развитие регионов;

— сформулированы базовые принципы региональных программ развития, отвечающие требованиям гармонизации отношений между федеральным центром и регионами и направленных на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития субъектов РФ;

— систематизирован опыт стран с развитой рыночной экономикой в сфере разработки региональных инвестиционных программ на трансфертной основе и определены возможности его адаптации применительно к отечественным условиям, а также использования в плане совершенствования федеральной трансфертной политики.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что применение выполненных в результате исследования теоретических обобщений и разработанных методических подходов обеспечит совершенствование управления трансфертной политикой в регионах.

Научные, научно-методические положения диссертации прошли апробацию на конференциях различных уровней. Теоретические разработки использованы в учебном процессе в Тюменском государственном нефтегазовом университете.

Основные положения и результаты исследования нашли отражение в 8 опубликованных работах.

Структура диссертации определяется целью исследования и решаемыми задачами. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.

169 Заключение.

Выполненное исследование подчинено решению актуальной задачи формирования организационно-экономического механизма трансфертного обеспечения устойчивого развития регионов. Его ключевая идея заключается в разработке выстроенных по системному принципу мер по целенаправленному государственному регулированию движения трансфертных потоков на региональном уровне.

Полученные в исследовании результаты вносят определенный вклад в развитие теории региональной экономики и совершенствование практики использованию трансфертов в сглаживании социальных и экономических межрегиональных диспропорций.

В исследовании развивается идея о том, что научное обоснование трансфертной политики приобретает статус одной из главных предпосылок эффективности государственного управления в масштабах каждого региона и страны в целом. Следуя этой идее, в работе уточняется место и роль трансфертов в государственном регулировании экономики, а также раскрывается семантическое наполнение термина «трансферт», которое традиционно соотносится с государственной финансовой помощью. В работе приводится классификация трансфертов и дается графическая интерпретация экономических последствий их предоставления. Отдельное внимание при этом уделяется моделям поведения субнациональных властей при получении трансфертов.

Цели трансфертных решений в РФ не имеют исторических аналогов. Их содержание предопределяется задачей догоняющей постиндустриализации, которая имеет для российской экономики наивысший приоритет. Вследствие этого в работе обосновывается необходимость переноса акцента в трансфертной политике с вопроса стимулирования спонтанною проявления самоорганизации региональных социально-экономических систем на раскрытие механизмов функционального управления этими процессами.

В работе приводится типология федеральных трансфертов и каналов их перераспределения. При этом подчеркивается, что наиболее значимым каналом подобного рода выступает фонд финансовой поддержки регионов. Экономическая природа финансовой помощи выделяемой из этого фонда в работе раскрывается на фоне развернутого анализа проблемы выбора альтернативных трансфертных решений. Кроме того, в работе обосновывается существование неформализованного трансфертозамещающего канала, содержательная сущность которого проявляется в форме выдачи бюджетного кредита или ссуды. Последние, как полагается в работе, ослабляют жесткие бюджетные ограничения в части оказания финансовой помощи регионам.

В работе констатируется факт существования негативных стимулов в отечественной трансфертной практике. Однако наряду с этим отмечается, что такое положение дел в определенной мере следует считать объективным, поскольку государственный бюджет всегда представляет собой компромисс.

Существуют все основания утверждать, что в последние годы в РФ был достигнут прогресс в реформировании методологии федеральной политики трансфертов. В этой связи возникает два вопроса. Во-первых, изменились ли фактические трансфертные потоки после реформ? Во-вторых, чем предопределяется предельная эффективность федеральных трансфертов?

Прямо ответить на первый вопрос не представляется возможным, поскольку реальных шагов, направленных на повышение прозрачности территориального разреза федерального бюджета пока не сделано. Однако, основываясь на косвенных экспертных оценках можно полагать, что конфигурацию трансфертных потоков радикальным образом изменить не удалосьфактические трансферты хотя и приблизились к идеальным, но сохранили направленность 1995;1999 годов.

Ответ на вопрос о предельной эффективности федеральных трансфертов в работе основывается на результатах анализа роли федерального бюджета в макроэкономическом регулировании, поскольку он оказывает непосредственное влияние на систему взаимодействующих регионов. Императивом такого бюджета в РФ является погашение внешнего долга, поэтому в трансфертной политике превалирует финансовый подход, что отрицательно отражается на долгосрочном планировании в области принятия инвестиционных решений, способных привести к повышению ВВП. Предельная эффективность федеральных трансфертов, таким образом, в работе связывается с достижением стратегических целей развития национальной экономики.

Признание новой роли трансфертной политики требует пересмотра региональной политики. Учитывая это обстоятельство, в работе подробно рассматриваются ее теоретические основы, а также обосновываются преимущества ее адаптационной модели. Необходимо отметить, что региональная политика в области задач развития пока не закреплена в виде какого-нибудь единого нормативного акта, поэтому на данном вопросе в работе делается акцент.

В настоящее время различия в развитии субъектов РФ по основным социально-экономическим показателям достигли критического уровня. Вследствие этого стратегически важным является проведение сильной региональной политики, первоочередной задачей которой выступает улучшение условий жизни в наиболее отстающих регионах. Данный тезис во многом определяет предметное понимание региональной политики в настоящее время. Однако действительным ее содержанием, по нашему мнению, является территориальная организация воспроизводства ресурсов.

В работе отмечается наличие положительной тенденции в практике регионального планирования. Хотя подчеркивается, что ее усилению во многом препятствует отсутствие формализованных системных мер реализации региональных программ развития, отвечающих запросам практики. Одной из таких мер выступает инвестиционный проект. Подобные проекты способны активизировать инвестиционную деятельность в регионе, а также стимулировать их власти заниматься стратегическим планированием своих территорий.

Развитие социально-экономических процессов в РФ во многом определяется ее региональными особенностями. Их исследование способствует определению рациональных направлений федеральных трансфертных потоков и снижает неопределенность целей государственного регулирования региональной экономики. Вследствие этого в работе осуществлен анализ экономического состояния репрезентативной Тюменской области.

В соответствие с теорией конкуренции, разработанной М. Портером, характер социальных и экономических процессов в регионе определяется свойствами среды, в которой конкурируют предприятия. Протекание региональных процессов находится под влиянием детерминантов, к числу которых входят: параметры факторовусловия спросародственные (смежные) отраслистратегия предприятия, его структура и конкуренты. Данные детерминанты в работе анализируются на основе системного подхода.

В целях более точной констатации ситуации в регионе в работе предпринято исследование изменений в структуре занятости в экономике области на основе метода сдвиг-составляющих.

Проведенные исследования позволяют сделать вывод о том, что, несмотря на положительную тенденцию развития экономики Тюменской области, ее промышленность нуждается в структурных преобразованиях. Вместе с тем такие меры нуждаются в трансфертной поддержке способной стимулировать диверсификацию региональной экономики.

Границы континуума целей развития регионов с одной стороны определяются пороговыми значениями экономической безопасности, а с другой значениям социально-экономических показателей, присущих аналогичным территориально-административным единицам стран с развитой рыночной экономикой. Достижение этих целей связывается, в том числе, с реформированием производственных комплексов и отраслей на инвестиционной основе с привлечением федеральных трансфертов.

Очевидно, что трансфертная поддержка отдельных предприятий не оказывает должного влияния на формирование конкурентоспособной региональной промышленности, поскольку ее недостаточно для изменения отраслевых структур в нужном направлении. Отсюда возникает потребность в осуществлении региональных инвестиционных программ, экономические последствия которых были бы не только положительными, но и масштабными. Дефицит инвестиций и ограниченность во временных ресурсах, обусловленная, прежде всего, необходимостью обеспечения экономической безопасностью региона, предъявляют жесткие требования к составу трансфертных объектов, поэтому проблема их идентификации становиться актуальной.

Теоретические предпосылки для определения ориентиров идентификации трансфертных объектов нами рассматриваются в контексте модульного проектирования. В работе предложена матрица идентификация объектов трансфертной поддержки, которая позволяет сформировать неиерархические организационные системы, точечное инвестирование отдельных элементов которых, обусловит системный трансфертный эффект. Наряду с этим она применима по отношению к отдельному предприятию, поскольку позволяет оценить реальные масштабы мер финансовой помощи, в которой оно нуждается.

В региональных исследованиях, обосновывающих механизмы решения социально-экономических задач, основой типологизации регионов становится фактически сложившаяся дифференциация. Составленные на этой основе типологические группировки служат основой для идентификации регионов-доноров и регионов-реципиентов. В данном контексте задача повышения эффективности трансфертов может быть представлена частью задачи развития межбюджетных отношений, и сама по себе — как задача многокритериальной оптимизации, в рамках которой должны рассматриваться, по меньшей мере, два критерия: критерий бюджетного выравнивания и критерий реализации целевых инвестиционных программ. Результатом решения задачи многокритериальной оптимизации должна, на наш взгляд, стать оптимизация структуры трансфертов по соотношению общего и специального трансфертов.

Специфика Тюменской области как региона-донора позволяет ставить вопрос о применении на уровне региона горизонтальных трансфертов, а особенности административного деления — о разработке специальных методов распределения бюджетных грантов на ее территории. Признак донорства в сочетании со статусом региона стратегических интересов России, на который претендует Тюменская область, дает основание рассчитывать на изменение интенсивности денежных потоков в направлении сокращения отчислений или увеличения поступлений в региональные бюджеты в целях финансирования инвестиционных программ. Общие принципы распределения финансовых потоков с позиции трансфертной политики в работе сформулированы.

Одна из черт современной экономики заключается в том, что большие различия между странами в целом сочетаются со значительным сходством между определенными типами регионов в разных странах. Следуя этому выводу исследование трансфертных механизмов обеспечения устойчивого развития регионов в РФ необходимо проводить с учетом мирового опыта. Подобные примеры не всегда могут быть использованы в отечественной практике, но во всех случаях они полезны.

В работе рассмотрен зарубежный опыт по двум важнейшим компонентам — реализация региональных инвестиционных программ и роль трансфертов в этих программах с выделением особенностей стран главным образом с точки зрения проведения аналогий с российскими условиями. Основными объектами для сравнения стали США, Австралия, Германия, Канада.

В результате такого исследования в работе установлено следующее:

— государственная поддержка признается необходимым условием подъема кризисных и депрессивных регионов, при этом она должна носить превентивный характер;

— в практике региональной политики следует оперировать не крупными регионами, а внутрирегиональными ареалами, агломерациями и населенными пунктами;

— приоритеты следует отдавать использованию внутренних ресурсов региона, так как развитие на базе внешних ресурсов нестабильно.

Устойчивое развитие любого региона, в том числе Тюменской области невозможно без специальных региональных инвестиционных программ.

Согласно официальным данным, к концу 1995 г. были приняты только две федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов страны. Однако с декабря 1995 г. процесс разработки региональных программ активизировался. В результате к началу 2000 г. общее их количество достигло более 40, среди которых выделяется программа «Сибирь», охватывающая 19 регионов. Учитывая величину и масштабность последней, в работе ей уделяется соответствующее внимание, также как и общеобластным программам развития Тюменской области.

Федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов выполняют, как правило, координирующую роль по отношению к другим федеральным и региональным программам, реализуемым на территории субъектов Федерации. Так, в условиях структурной перестройки экономики проводится активная государственная политика на региональных и местных рынках труда. Участие федерального бюджета в решении проблем регионов программно-целевым методом не является основным источником финансирования программных мероприятий. В большинстве программ его доля заложена в размере не более 20%, а в последних программах — 8−10% общей потребности в финансировании программных мероприятий. Финансирование программ предусматривается в основном осуществлять за счет внебюджетных источников. Доля региональных и местных бюджетов в их финансировании обычно невелика (не более 20−30%), поскольку программы осуществляются, как правило, в регионах с дотационным бюджетом.

В работе формулируются базовые методические принципами разработки и реализации региональных программ. Отмечаются недостатки существующих механизмов реализации региональных программ. Среди последних основным является отсутствие этапа независимой экспертной оценки, который, в частности, позволяет наиболее объективно оценить ресурсные и финансовые возможности самого региона и возможности получения трансфертов из федерального центра. Такая оценка, если она положительная, может служить сигналом к непосредственной разработке конкретной региональной инвестиционной программы.

Сформулированные в обобщенном виде эти положения определяют основные результаты, полученные в ходе решения выдвинутых в исследовании задач.