Государственный контроль и надзор за нотариальной деятельностью

Актуальность темы

диссертационного исследования. Российский нотариат в настоящее время является одной из наиболее важных отраслей, требующих пристального внимания со стороны государства и общества, а также законодательного реформирования и эффективного государственного контроля. Действующие Основы законодательства Российской Федерации «О нотариате» (далее — Основы), принятие которых в 1993;г. ознаменовало становление новой системы, очередной виток развития отечественного нотариата, спустя восемнадцать лет своего существования не способны действенно и всесторонне регулировать правовые отношения в сфере осуществления нотариальной деятельности.

В последние несколько лет в профессиональных и научных кругах наблюдается единое мнение о необходимости реформирования нотариата, усовершенствовании государственного управления и контроля в данной сфере, принятия нового, современного закона о нотариате.

Реформирование обусловлено актуальными проблемами, имеющими место в социально-экономических, правовых сферах нашего государства, когда огромное количество граждан становятся жертвами рейдерства, противоправной деятельности теневого бизнеса и других негативных явлений1.

Президент Федеральной нотариальной палаты М. И. Сазонова подчеркнула, что нотариат перестал отвечать потребностям гражданского оборота и.

1 См.: Сазонова М. И. Современное состояние нотариата в Российской Федерации и проблемы его реформирования: «круглый стол» // Нотариальный вестник. 2010. № 4. С. 4. корпоративного права2. В связи с этим" основные цели разрабатываемого закона о нотариате — выровнять слишком завышенные тарифы на услуги, ввести формы ответственности нотариата, усилить государственный контроль над этим институтом^.

Актуальность и злободневность принятия^ мер, направленных на совершенствование указанных Основ обусловлена целями успешного формирования гражданского обществанеобходимостью выработки практики гражданско-правового взаимодействия гражданина и организациигражданина и государства. Нотариус как представитель гражданского общества и одновременно как носитель, публично-правовых полномочийоказывая юридические консультации и нотариальную помощь, вполне успешно мог бы способствовать-укреплению авторитета-государственных органов власти, становлению правового государства путем формирования у граждан уважения к закону. Однако для этого, в^первую очередь, необходимо совершенствование самого законодательства, направленное на исключение пробелов в урегулировании тех или иных правоотношений и на недопустимость возможности вольного толкования по своему усмотрению законодательства со стороны < чиновников.

В условиях возрастающей роли и места нотариата в гражданском обществе, в становлении правового государства в Российской Федерации особую актуальность и значимость приобретают вопросы государственного контроля и надзора за осуществлением нотариальной деятельности.

В действующем законодательстве, в части осуществления контроля за нотариальной деятельностью, организации системы контролирующих орга.

2 См.: Катанян К. Пристальный взгляд Минюста на нотариусов, адвокатов и преступников // Нотариальный вестник. 2010. № 10. С. 3.

3 См.: Там же. нов и наделения их соответствующими полномочиями на сегодняшний день имеется много пробелов и коллизий.

Законодательному регулированию вопросов контроля за нотариальной деятельностью в Основах посвящены всего две статьи. Данные статьи не освещают и не регулируют полностью' вопросы контроля1 в данной" сфере: не определена компетенция и структура контролирующих органовне установлен статус и порядок проведения контрольных мероприятийне определены функции и полномочия контролирующих структур.

Учитывая, что государственный контроль является одной из важнейших функций государственного управления, сегодня представляется актуальным вместе с реформированием системы нотариата пересмотреть организацию, сущность, цели, формы и методы государственного контроля за нотариальной деятельностью, для того чтобы обеспечить наиболее гармоничное и эффективное развитие нотариальной системы, гражданского общества и правового государства Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Вопросы осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее не были предметом самостоятельного научного исследования. При этом в отечественной и зарубежной литературе исследованию различных сторон нотариата посвящено достаточно много работ.

Проблемам правового регулирования нотариальной деятельности посвящены работы дореволюционных правоведов, в частности труды Н. П. Ляпидевского, А. Н. Боборыкина, Н. М. Коркунова, С. К. Богоявленского, Г. Ф. Шершене-вича, A.M. Фемилиди.

В советский период указанные вопросы прорабатывались в монографическом исследовании К. С. Юдельсона, учебных пособиях под редакцией А. Ф. Клеймана и под редакцией Л. Ф. Лесницкой, диссертационных исследованиях З. А. Искендерова, Е. Б. Ейдиновой, Р. Г. Кочарянца. Кроме того, вопросы правовой регламентации нотариальной деятельности традиционно рассматривались в учебниках по гражданскому процессу в рамках изучения учебной дисциплины гражданского процессуального права.

Основной «исследовательский, бум», касающийся" проблем, организации и осуществления нотариальной деятельности, приходится на период новейшей российской* истории с 1991 года по настоящее время: Среди наиболее видных фигур исследователей^ можно назвать следующие фамилии: ВЮ. Репин, В. В: Ярков, Н. Полтавская, Н. Шерафутдинов, О.В. ХышиктуевТ.И. Зайцева, FT. Черемных, И. Г. Черемных, Н. П. Лазарева, Г. Б. Романовский, О. В. Романовская, С. П. Выменец и т. д.

Вопросам структуры механизма государства, государственного аппарата, принципов его организации и деятельности, функционирования, права, интересов личности посвящены работы^ таких авторов, как" С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, Д. Н. Бахрах, В. В. Лазарев, В. М. Манохин, Г. И. Петров, Н.И. Ма-тузов, А. П. Алехин, С. М. Зырянов, Н. Л. Редько, Ю. Н. Стари ловA.A. Кармо-лицкий, Л. Л. Попов, Б. Н. Габричидзе, Д. М. Овсянко, В*.А. Уткин и-др.

Отдельным вопросам государственного контроля как управленческой функции государства посвящены, такие работы, как «Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской» Федерации" Е.А. Маштако-вой, «Контроль в демократическом государстве: проблемы и тенденции» О. Ф. Андрийко, «Государственный контроль в сфере управления» М.С. Сту-деникиной, «Контроль как правовая форма деятельности» В. М. Горшенева, И. Б. Шахова, «Контролирующие органы и организации России. Компетенция и полномочия» под ред. А. П. Гуляева.

Среди диссертационных исследований современного периода развития нотариата можно назвать следующие: «Административно-правовая организация механизма управления нотариатом Российской Федерации (по материалам Дальневосточного федерального округа)» Н.П. Лазаревой- «Нотариат в системе гражданской юрисдикции» С.А. Зацепиной- «Организационно-правовые основы построения и деятельности нотариата в России» B.C. Репина- «Взаимодействие органов государственной власти и нотариата в Российской Федерации» Т. Р. Козуб.

Отдельно следует выделить диссертационную работу Ю. А. Андреевой «Контрольи надзор Минюста РФ в. сфере нотариата», которая*4 посвящена изучению форм, методов, и проблем’осуществленияспециального контроля за осуществлением нотариальной деятельности со стороны Минюста РФ:'.

При достаточной разработанности вопросов, касающихся" осуществления нотариальной деятельности, а также темы-государственного-контроля и надзора в различных отраслях государственного управления, проблемы, общей организации и осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью со стороны различных государственных органов ранее были слабо освещены в отечественнойнаучно-исследовательской литературе.

Объектом диссертационного исследования являются" общественные отношения, связанные с государственным управлением в сфере организации и осуществления нотариальной деятельности в Российской" Федерации.

Государственное управление нотариальной деятельностью обладает высокой значимостью в социально-правовом аспекте. При этом особенность нотариата состоит в том, что он представляет собой звено системы государственного управления, способствующее стабилизации гражданского оборота на правовой основепутем оформления сделок и удостоверения документов в особо установленном государством порядке.

Предметом диссертационного исследования являются теоретические, практические и нормативно-правовые положения, касающиеся, реализации такой функции государственного управления, как государственный контроль и надзор за нотариальной деятельностью.

Государственный контроль является необходимым элементом государственного управления обществом. Он представляет собой своеобразное «мерило» эффективности государственного воздействия на общественные отношения в определенных сферах деятельности. Именно в процессе его осуществления возможно" выявить, насколько эффективно государственное управление. Эффективный государственный' контроль подразумевает выработку механизма го суд ар ственного надзора в сфере нотариата за соблюдением требований нотариального законодательства, выявления фактов их нарушения-, разработку процедуры, применениямер ответственности за* нарушения? т отслеживание. результата примененияэтих мер.

Необходимость* государственного, контроля за организацией? нотариальной деятельности, и осуществлениемпроизводства нотариальных действий: предопределяется важностью? функции нотариата по защите, праве и законных интересов граждан и юридических лиц4.

Любое государство создает эффективную систему государственного регулирования* и контроля и проводит мероприятия, направленные на совершенствование контрольных механизмовОсуществление государством! контрольной функции, как одного из средств обеспечения законности и поддержания дисциплины^ гарантирует стабильность и прогресс общества.

Целью-диссертации является комплексное исследование института-государственного контроля и надзора^за нотариальной деятельностью в современною Россииего роли и значения в реформировании сложившейеял системы нотариата, развитии гражданского общества и правового тосударства.

Поставленная целы может быть достигнута посредством решения следующих задач:

— определение понятия и принципов государственного контроля и надзора как одной из управленческих функций государстваисследование института нотариата, как объекта государственного управления и контроля, включая рассмотрение правового статуса нотариусов и лиц, осуществляющих деятельность, приравненную к нотариальной;

4 См.: Черемных И. Г. Теоретические основы независимого нотариата. России: Монография. М-, 2006. С. 141.

— комплексное изучение исследовательских источников и нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросыгосударственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью на предмет установленияи анализа имеющихся коллизий и пробелов, затрудняющих эффективность контроля;

— рассмотрение* имеющейся* системы, видов, форм, методов ипринципов государственногоконтроляза нотариальной деятельностью, властности рассмотрение объема полномочий контролирующих органов;

— проведение анализа практики взаимодействия. органов, уполномоченных на осуществление контроля-в сфере нотариата и определение степени эффективности подобного взаимодействия;

— формирование предложений по совершенствованию системы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью.

Методологической основой диссертационного* исследования выступает комплекс научных приемов и способов изучения рассматриваемых в, работе вопросов и достижения поставленной цели.

В частности, в диссертационном исследовании широко использован формально-юридический метод, так как формально-юридическое рассмотрение любых государственно-правовых явлений в правовой науке необходимо. Формализм — неотъемлемое свойство права, формальный подход генетически выделил право единства социальных норм. Формальный метод составляет обязательную, необходимую ступень в научном познании права и государства, помогает описать, обобщить, классифицировать, систематизировать, передать полученное знание. При рассмотрении вопросов* организации государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью использован системно-структурный метод, на основе которого рассмотрены составляющие структурные части системы государственного контроля-с точки зрения их предназначения, роли, взаимосвязи, а также реальной-деятельности. Для, выявления актуальных проблем при осуществлении государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью и формирования предложений по преодолению имеющихся проблем применялся функциональный метод научного исследования.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки, как С. С. Алексеев, A.B. Малько, М. Н: Марченко, Н. И. Матузов, A.A. Матюхин, В. В. Полянский, Д. Н. Бахрах, Ю: М. Козлов, В. М. Лебедев, Н. Г. Салищева, Ю Н. Старилов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, Д. М*. Чечот, A.M. Фемилиди, К. С. Юдельсон, А. Ф. Клейман, З.А. Ис-кендерова, Е. Б. Ейдиновой, Р. Г. Кочарянц, B.C. Репин, В. В. Ярков, Н. Полтавская, Н. Шерафутдинов, JI.B. Щенникова, О. В Г Хышиктуева, Т. Н. Зайцева, Г. Г. Черемных, И. Г. Черемных, Н. П. Лазарева, Г. Б. Романовский, О. В. Романовская, С. П. Выменец, В. К. Бабаев, В. М. Манохин, Г. И. Петров.

Эмпирическую базу составили опубликованные материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также материалы архивных дел арбитражных судов и областных судов Волгоградской области и Краснодарского края.

Нормативную основу исследования составляют действующие нормативные акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ-и Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные рассмотрению различных аспектов и проблем осуществления нотариальной деятельности в Российской Федерации.

Научная ¡-новизна диссертации. При достаточной разработанности вопросов, регулирующих осуществление нотариальной деятельности, а также темы государственного контроля и надзора в различных отраслях государственного управления, проблемы организации и осуществления государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее были слабо освещены в отечественной научно-исследовательской литературе.

В обоснование научной новизны. данного диссертационного исследования следует отметить, что настоящая работа представляет собой специально-правовое исследование, в котором с позиций государственного управления и государственного контроля проведен анализ имеющейся нотариальной системы и полномочий нотариата, выявлены слабые места, затрудняющие осуществление действенного государственного контроля, и внесены предложения, по совершенствованию контроля и надзора за нотариальной деятельностью.

На защиту выносятся следующие положения и. выводы, имеющие элементы научной новизны:

1. В качестве объекта государственного управления нотариальной деятельностью «выступает весь спектр отношений, возникающих В’процессе организации, регулированияреализации и контроля и надзора за осуществлением нотариальных действий.

Нотариальная деятельность, как объект государственного управления, обладает высокой значимостью в социально-правовом аспекте. Особенность нотариата состоит в том, что он представляет собой звено системы государственного управления, способствующее стабилизации гражданского оборота на правовой основе, путем оформления сделок и удостоверения документов, в особо установленном государством порядке.

При этом важно, что взаимоотношения нотариуса и лиц, обратившихся к нему, носят публично-правовой, а не договорной характер, что позволяет государству в полной мере гарантировать любому лицу защиту его имущественных прав и интересов и делает нотариат одним из важнейших правовых институтов’государства, чем следует подчеркнуть важность и значимость необходимости осуществления качественного и эффективного контроля за нотариальной деятельностью со стороны государства.

При наличии публичного аспекта следует отметить, что нотариат, как объект государственного управления, в своей правовой природе, имеет уникальную двойственную природу, функционируя на грани публичных и частных интересов, а потому является связующим звеном между государством № гражданским обществом.

На практике государственное управление нотариальной деятельностью проявляется-в следующих аспектах. Во-первых, нотариат формируется по воле государства, в частности создается правовая основа деятельности нота.

11 риатазначительную роль в учреждении и ликвидации должности нотариуса играют органы системы/Министерства юстицииопределяется порядок наделения лица полномочиями нотариуса.

Во-вторых, нотариат на сегодняшний день, в основном, является небюджетным институтом-, из чего следует, что государственное управление проявляется также в создании финансовых основ. деятельности нотариата посредством регулирования* налогообложения нотариусов и путем’установления платы за совершение нотариальных действий.

В-третьих, разновидностью управленческой деятельности государства является осуществление контроля и надзора за деятельностью нотариусов. Публичный характер нотариальной деятельности предопределяет важнейшую черту, являющуюся неотъемлемой характеристикой-системы нотариата и составным элементом функционирования этой системы, — подконтрольность государству.

В совокупности нотариальные действия представляют собой содержание нотариальной деятельности, которая в сочетании с системой органов и должностных лиц, наделенных правом осуществления нотариальной деятельности, а также функциями и задачами, определенными Основами, является содержанием определения1 «нотариат».

2. Государственный контроль является формой реализации государственного управления, обеспечивающей проверку выполнения законов* и иных нормативных актов с целью недопущения отклонений от установленных законодательством норм и правил.

Государственный контрольявляется неотъемлемым элементом государственного управления, осуществляемого всеми органами государственной власти в присущих им формах и соответствующими средствами1 и методами. Будучи встроенным в существо публично-властного воздействия на общественные отношения, он пронизывает все формы управленческой активности в ее организационном и функциональном выражении, обусловливая посредством установления непрерывного взаимодействия управляющих и управляемых возможность определения наиболее оптимальных вариантов упорядочения жизнедеятельности социума. Следовательно, действенность государственного контроля предопределяет эффективность государства при реализации возложенных на него задач.

Административно-правовая доктрина различает понятия государственного контроля®государственного надзора.

Надзор, — более узкое понятие, чем контроль. Административный надзор можно определить как специализированное наблюдение и проверку соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц.

Однако, несмотря на различие понятий контроля и надзора в научных работах, в действующем законодательстве о нотариальной деятельности аналогичная дифференциация не проводится.

В Основах не дается полного и детального анализа содержания контроля и (или) надзора за нотариальной деятельностью. Глава VII Основ содержит две статьи и недостаточно детально устанавливает виды, методы, принципы, круг субъектов" контроля за деятельностью" нотариусов. Кроме того, действующие Основы не устанавливают сроков проведения контрольных мероприятий, допущена подмена понятий «сроки» и «периодичность» контрольных мероприятий.

В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в законодательную базу. В5 частности, должны получить детальное законодательное закрепление определения понятия, форм, принципов, сроковгосударственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью.

3. Наиболее удобной является классификация контроля, где классифицирующим критерием выступает объем полномочий контролирующих органов.

Общий контроль осуществляют органы широкой компетенции по отношению к предмету контроля — организации и осуществлению нотариальной деятельности. Такими органами являются суд, в рамках осуществления судебного контроля за нотариальной деятельностью, Президент РФ, как га.

13 рант Конституции РФ, и должностное лицо, наделенное широкими полномочиями по формированию и регулированию деятельности исполнительных органов государственной власти, прокуратура, как орган общего надзора, налоговые органы, которые осуществляют общий налоговый контроль, безотносительно кобъекту контроля.

Специальныйконтроль осуществляют органы специальной (профессиональной) компетенции по отношению к нотариату. Такими органами являются, органы Министерства юстиции Российской Федерации, а также Федеральная нотариальная палата.

Учитывая расширение полномочий Минюста РФ в сфере осуществления государственного управления, контроля и надзора за нотариальной деятельностью, при разработке и принятии нового законодательного акта, регулирующего нотариальную деятельность, следует установить единый специальный государственный контроль и надзор только со стороны органов* юстиции. Данное положение не исключает возможности осуществления контроля состороны нотариальных палат, однако в законе должна быть четко закреплена негосударственная- (профессиональная) природа такого контроля, вытекающая из членства нотариуса в нотариальной палате. 4. В основе любой контрольной^ деятельности лежит система принципов государственного административного контроля: Под принципами понимаются научно обоснованные иапробированные практикой, закрепленные прямо или косвенно в нормативно-правовых актах основы организации и осуществления государственного контроля, которые обеспечивают его эффективность.

Исходя из анализа научной литературы, можно сделать вывод о том, что система принципов государственного контроля включает общеправовые и специально-правовые принципы.

Под общеправовыми принципами понимаются основы организации и осуществления государственного контроля, применимые для всех видов и отраслей государственного контроля.

Под специально-правовыми принципами понимаются основы организации и осуществления1государственного контроля, которые в силу специфики деятельности применимы только к нотариальной деятельности.

К общеправовым принципам административного контроля-за деятельностью нотариусов следует отнести:

— принцип законности, который состоит в том, что осуществление государственного контроля/ должно быть основано на законе, подзаконные и ведомственные нормативные акты не могут противоречить законодательно установленным положениям, а контрольные органы в своей деятельности связаны законом;

— принцип соразмерности, обусловливающий взвешенный подход к построению организационной системы управления и контроля (организационная соразмерность), установление необходимого и достаточного государственного' присутствия* в общественных отношениях (функциональная, соразмерность) и требующий передачу контролирующим органам такого объема полномочий, который адекватен стоящей перед ними задаче в конкретной сфере общественных отношений (компетенционная соразмерность);

— принцип презумпции добросовестности контролируемых субъектов, в соответствии с которым недопустима априорная констатация незаконности действий подконтрольного субъекта без достаточных на то оснований, проверенных в надлежащей процедуре. Применительно к административно-правовому характеру отношений между контролирующим органом и проверяемым лицом это означает, что для применения мер ответственности к последнему одного факта нарушения обязательных требований еще недостаточно. Необходимо доказать, что нарушение произошло по его вине. Обязанность доказать наличие вины возлагается на контролирующий орган;

— принцип недопустимости вмешательства контролирующего органа в деятельность проверяемого. Контрольное мероприятие не должно мешать нормальному функционированию контролируемого субъекта, препятствовать осуществлению возложенных на него полномочий или блокировать реализацию принадлежащих ему прав;

— принцип единства контрольной функции. Государственный контроль предстает в качестве совокупной, кумулятивной деятельности, осуществляемой с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению. Контрольная функция «присуща всем органам государственной^власти, в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФконституциями и уставами субъектов-РФ, федеральными-законами, что предполагает их самостоятельность, при реализации этойфункции и специфические для каждого из них формы-ее осуществления;

— принцип рациональности означает, что государственная контрольная деятельность должна соответствовать не только закону, но и здравому смыслуконтроль не должен быть сверхформализован, а потому недопустимо ограничение правги свобод человека и гражданина, предпринимаемое только ради соблюдения формы;

— принцип транспарентности. Транспарентность предполагает публичность, открытость, прозрачность, гласность проведения контрольных мероприятий, которые охватывают как сам контрольный процесс, так и его результаты. Транспарентность оказывает большое позитивное влияние на эффективность любой контрольной деятельности, поскольку в условиях открытости результаты контрольных мероприятий труднее замолчать, они ставятся под гражданский контроль. Вместе с тем принцип транспарентности не может и не должен возводиться" в абсолют, доводиться до абсурда требованием предоставления всем и каждому любой информации, связанной с государственной контрольной деятельностью.

В современной правовой доктрине вопрос о специально-правовых принципах государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью ранее практически не освещался. В законодательстве данный аспект также не урегулирован. Однако из анализа положений, содержащихся в Основах, можно выделить следующие специальные принципы государственного контроля и надзора за нотариальной деятельностью:

— принцип недопустимости административного влияния контролирующих органов на деятельность нотариусов. Данный принцип, с одной стороны, корреспондирует, а с другой — защищается гарантиями нотариальной деятельности, установленными ст. 5 Основ, где определено, что нотариус беспристрастен и независим в своей деятельности и руководствуется Конституцией Российской Федерации, конституциями^ (уставами) субъектов Российской Федерации, настоящими Основами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятыми в пределах их компетенции, а также международными договорами;

— принцип обеспечения неприкосновенности нотариальной тайны при проведении надзорных мероприятий органами, осуществляющими административный контроль за нотариальной деятельностью. Данный принцип корреспондирует положениям ч. 2 ст. 5 Основ, где установлены гарантии, согласно которым нотариусу при исполнении служебных обязанностей, а также лицам, работающим в нотариальной конторе, запрещается разглашать сведения, оглашать документы, которые стали им известны в связи с совершением нотариальных действий, в том числе и после сложенияполномочий или увольнения, за исключением случаев, предусмотренных настоящими Основами. При осуществлении контрольных мероприятий органы административного контроля должны руководствоваться настоящими нормами и обеспечивать соблюдение нотариальной тайны при проведении контрольных мероприятий;

— принцип осуществления контроля за деятельностью нотариусов надлежащим субъектом контроля состоит в соблюдении правил, установленных относительно разграничения сфер полномочий между субъектами контрольных мероприятий. Принцип осуществления контроля надлежащим субъектом прямо корреспондирует с ч. 1 ст. 34 Основ;

— принцип соблюдения периодичности мероприятий по контролю за деятельностью нотариусов. В ч. 2 ст. 34 Основ установлено, что проверка организации работы нотариуса проводится один раз в четыре года. Первая проверка организации работы нотариуса, впервые приступившего к осуществлению нотариальной деятельности, должна быть проведена через год после наделения его полномочиями нотариуса.

5. Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и своим уставом. Несмотря на то, что нотариальная палата не является государственным органом, фактически нотариальная палата осуществляет государственно-властные полномочия по организации нотариальной деятельности.

Для руководства и контроля за деятельностью частнопрактикующих нотариусов созданы нотариальные палаты, то есть они существуют, прежде всего, для реализации тех же функций, которыми наделены органы юстиции в отношении государственных нотариусов в сфере контроля и организации их деятельности.

Нотариальная палата, как и орган юстиции, наделена контрольными функциями. Однако природа такого контроля в условиях российского законодательства может быть только общественной, так как контроль — это неотъемлемая часть государственного управления.

Наделение государством нотариальных палат в соответствии с законом отдельными управленческими полномочиями в целях обеспечения в нотариальной деятельности гарантий прав и свобод граждан в общем не противоречит Конституции Российской Федерации, однако на практике осуществление нотариальными палатами контрольных полномочий вносит множество разногласий относительно государственно-правовой природы, форм и методов их осуществления. В связи этим, предполагается более целесообразным при разработке нового законопроекта об осуществлении нотариальной деятельности более детально разграничить управленческие полномочия органов.

Минюста РФ и нотариальных палат, оставив осуществление контрольных полномочий за государственным органом.

Теоретическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной* научной литературы и действующих в настоящее времяв Российской Федерации нормативных правовых актовопределены теоретические подхо-дььк пониманию-форм, методов и принципов государственного^ контроля и надзора за нотариальной деятельностью-. Положения диссертации обобщают и дополняют научные знания о государственном контроле и надзоре за нотариальной деятельностью, основных проблемах осуществления и главных направлениях совершенствования.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться в изучении административно-правовых аспектов осуществления государственного контроля за нотариальной деятельностью, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, регламентирующих осуществление нотариальной деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и финансового права Кубанского государственного университета.

Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в сборниках научных трудов и специализированной периодической печати, а также использовались при выступлениях на научно-практических конференциях.

Структура, диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, перечня нормативных актов и списка специальной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Институт нотариата выполняет публичную функцию в интересах не только частных лиц, но и общества и государства. Учитывая сущность нотариата и публичный характер нотариальной деятельности совершенно закономерно, что законодательством предусмотрено совершение нотариусами ряда действий, как в интересах обратившихся лиц, так и государства. Государство, будучи заинтересовано в соблюдении законности и обеспечении равной защиты прав всех граждан совершенно закономерно, с помощью государственно-правовых механизмов, наделяет именно нотариусов обязанностями по реализации публичного интереса.

Развиваясь в России как институт гражданского общества, нотариат выполняет свои функции самостоятельно. В то же время он является инструментом публичной власти, реализуя полномочия, возложенные на него законом. В такой ситуации необходим баланс интересов общества* государства, института нотариата как уполномоченного государством института предупреждения нарушений при реализации гражданских прав.

В указанных условиях особая роль отводится государственному контролю за осуществлением нотариальной деятельности, который является средством обеспечения законности и поддержания дисциплины, гарантом стабильности и прогресса общества.

Институт российского нотариата в целях выполнения своих функций должен быть организован на принципе единства природы частнопрактикующего нотариата, являющегося институтом гражданского общества, осуществляющего свою деятельность под полную имущественную ответственность, гарантированную системой страхования профессиональной ответственности нотариуса.

На сегодняшний день законодательство о нотариате не отвечает современным требованиям и не в полной мере обеспечивает надлежащую защиту прав граждан и юридических лиц.

На протяжении уже нескольких лет в Государственной Думе обсуждаются законопроекты о внесении тех или иных изменений в законодательство< о нотариате, однако данные изменения носят, как правило, уточняющий характер и не изменяют ни роль, ни положение нотариата в обществе, тогда как законодательство®во многих сопричастных нотариату сферах претерпело существенные изменения.

Совершенствование законодательства о нотариате — это только одна из составляющих в деле повышения качества защиты прав граждан и юридических лиц.

Особая роль в процессе совершенствования законодательства о нотариате отведена государству, которое должно взять на себя не только правотворческую, но и контрольную функцию в сфере нотариальной деятельности. Эффективный государственный контроль подразумевает выработку механизма государственного надзора в сфере нотариата за соблюдением требований нотариального законодательства, выявления фактов их нарушения, разработку процедуры применения мер ответственности за нарушения и отслеживание результата применения этих мер.

Необходимость государственного контроля за организацией нотариальной деятельности и осуществлением производства нотариальных действий предопределяется важностью функции нотариата по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц240.

При этом целью государственного контроля и надзора должно быть не только выявление, устранение и наказание лиц, виновных в нарушении законодательства о нотариате, но также осуществление профилактики данных нарушений и работа по формированию правовой культуры и правосознания всех участников нотариальных правонарушений.

Расширение целей и функций государственного контроля и надзора за.

240 См.: Черемных И. Г. Теоретические основы независимого нотариата России: Монография. М., 2006. С. 141.

171 нотариальной деятельностью связано сегодня с развитием самого государства, попыткой предпринять новые, «широкие» шаги на пути построения правового государства. Очевидно, что в современных условиях развития Российского государства соответствующие властные структуры не могут ограничиться просто управленческой или контрольной функцией. Сказанное особенно касается нотариальной деятельности, т.к. нотариат выступает своего рода посредником между обществом и государством, а следовательно, эффективное использование возможностей нотариата только окажет содействие государству в укреплении гражданского общества и построении правового государства.

Учитывая вышеизложенное, следует еще раз отметить необходимость реформирования имеющейся системы нотариата в соответствии с принципами организации и деятельности института гражданского общества с целью придания единого статуса российского нотариата. Опыт демократических зарубежных стран с развитой экономикой свидетельствует, что именно нотариусы, занимающиеся частной практикой, способны составить тот институт, который будет базироваться на принципах беспристрастности и независимости (в том числе и от государства) и действительно сможет реально осуществлять защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц в сфере экономической деятельности и гражданского оборота.