Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений

Актуальность темы

исследования. Проблема субъектов права является одной из важнейших проблем любой отрасли права, и поэтому к ней постоянно обращено внимание ученых-юристов, о чем свидетельствуют многочисленные монографические и диссертационные исследования1.

Однако применительно к муниципальному образованию как субъекту межбюджетных отношений рассматриваемая проблема остается малоизученной.

Муниципальное образование, входя в круг субъектов финансового права, также является одним из субъектов межбюджетных отношений. В настоящее время в России происходит становление местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип самостоятельности местного самоуправления. Подлинное развитие данного принципа должно иметь достаточную финансовую основу. Однако обеспечение муниципальных образований финансовыми ресурсами остается сложной проблемой, поскольку от нее зависит выполнение муниципальным образованием своих задач. Важно отметить, что обеспечение текущих потребностей граждан является задачей не только муниципальных образований, но и государственной задачей, и должно осуществляться вне зависимости от наличия или отсутствия местного самоуправления. Государство принимает решение о том, может ли осуществление конкретного полномочия быть отнесено к компетенции органов местного самоуправления. В свою очередь, право на местное самоуправление позволяет освободить органы государственной власти от осуществления определенной части вопросов на местном уровне, передав их решение людям, живущим на территории муниципального образования, лучше знающим свои проблемы.

См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950; Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: Дис. д-ра юрид. наук. М., 1958; Мицкевич A.B. Субъекты советского права. М, 1962; Миронов О. О. Субъекты советского государственного права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1969; Химичсва Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Крохина Ю. А. Город как субъект финансового права. Саратов, 2000; Чесноков A.A. Муниципальные образования как субъекты бюджетного права: Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Винницкий Д. В. Субъекты налогового права. М., 2000.

Построение в России новых федеративных отношений привело к необходимости разделения властных полномочий между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации, муниципальным. В отличие от ряда других федеративных государств1, собственная компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации, осуществляющих властные полномочия на муниципальном уровне, закреплена Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

На нынешнем этапе развития местного самоуправления речь не идет о полном финансовом обеспечении со стороны органов государственной власти полномочий, закрепленных законом за муниципальными образованиями. Государство может гарантировать лишь минимально необходимый уровень такой обеспеченности. Поэтому органам местного самоуправления следует самим изыскивать возможности для финансового обеспечения развития территории.

Являясь органической частью бюджетной системы страны, местные бюджеты в целом и каждый бюджет в отдельности связаны с движением и распределением той части создаваемого в материальном производстве национального дохода, которая выражается в денежной форме, направляется по каналам этих бюджетов в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека, на обеспечение комплексного развития территории.

Надо отметить, что кризисы в экономике последних лет обострили недостатки бюджетных отношений в Российской Федерации, проявляющиеся в.

В частности, в Федеративной Республике Германия законодательной компетенцией по правовому регулированию местного самоуправления обладает не Федерации, а главным образом земли — субъекты Федерации (ст. ст. 70, 73, 74 Основного Закона Федеративной Республики Германия от 33 мая 1949 г. // Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 1. С.599−602.) — В Канаде органы муниципальной власти являются производными от провинциальной власти — ее решением они создаются, ее же решением и ликвидируются (см.. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. М., 1996. С. 18).

2 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506- 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500- 1997. № 12. Ст. 1378- 2000. № 32. Ст. 3300. низком уровне бюджетной обеспеченности, несоответствии распределения доходов между бюджетами, разграничении полномочий между органами разных уровней власти1.

Сложившаяся на сегодняшний день система межбюджетных отношений не учитывает в должной степени возросшую роль территориальных, в особенности местных бюджетов, отличаясь значительной централизацией денежных потоков, в то время как именно в региональных бюджетах сосредоточена основная часть расходов на социальную сферу (по данным 1995 г. — 85%, в том числе в местных бюджетах — 58%) и на экономику (соответственно 73 и 38%). В 1992;1996 гг. доля муниципальных бюджетов в расходах консолидированного бюджета возросла с 28,5 до 31,6% при одновременном сокращении их доли в его доходах с 27,6 до 21,4%3.

В наиболее сложном положении в результате кризисов экономики оказались местные бюджеты. Более двух тысяч муниципальных образований были лишены закрепленного в Конституции Российской Федерации права самостоятельно формировать бюджеты и вынуждены работать по смете4.

Выбор темы исследования обусловлен необходимостью совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, участниками которых, помимо Федерации и ее субъектов, выступают муниципальные образования.

Цели и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования являются комплексное изучение вопросов правового регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований путем анализа соответствующих нормативных.

См.: Берг О. В. Моделирование законодательства субъектов Федерации о бюджетных отношениях в муниципальных образованиях // Автореф. дис.канд. юрид. наук. Саратов. 1999. С. 1.

2 См.: Караваева И. В. Законодательная база формирования местных бюджетов в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Юридический мир. 1998. № 7. С.42−45.

3 См.: Барский А., Данков А., Микулин М. Финансовая база местного самоуправления // Вопросы экономики. 1999. № 3. С.33−41.

4 См.: Мокрый B.C. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основа местного самоуправления// Финансы. 2001. № 1. С. 9. актов и правоисполнительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Вышеуказанная цель и предопределила постановку следующих задач:

1. Изучить накопленный в России в истекшем десятилетии опыт в сфере межбюджетных отношений, субъектом которых являются муниципальные образования, обобщить положительные и отрицательные моменты его правового регулирования.

2. Проанализировать правовые формы предоставление финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

3. Рассмотреть правовое положение бюджетных фондов, как формы финансовой поддержки бюджетов муниципальных образованийпроанализировать их роль в формировании местных бюджетов.

4. Проанализировать гарантии исполнения государством своих обязательств в вопросах межбюджетных отношений по отношению к муниципальному образованию.

5. Обобщить и проанализировать зарубежный опыт бюджетного выравнивания путем предоставления финансовой помощи бюджетам, имеющий существенное значение для обогащения правотворческой и правоприменительной практики России в данной области.

6. Выработать научно-практические рекомендации, направленные на совершенствование межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования.

Состояние научной разработанности темы. Теоретические и практические вопросы реформирования межбюджетных отношений, их правового регулирования, отдельные проблемы их совершенствования рассмотрены в работах Ю. А. Крохиной, H.JI. Пешина, Н. И. Химичевой, A.A. Чеснокова и др.

Для исследования поставленных в работе вопросов большое значение имеет подход автора к данным проблемам с позиции общей теории права, основанный на выводах, предложенных учеными М. И. Байтиным,.

B.В. Борисовым, А. Б. Венгеровым, A.B. Малько, Н. И. Матузовым, И. Н. Сенякиным и др.

На формирование направлений исследования данной диссертационной работы в различной степени оказали влияние появившиеся в последние годы труды и публикации таких ученых-юристов в области финансового, административного, муниципального и других отраслей права, как.

C.А. Авакьян, К. С. Вельский, В. В. Бесчеревных, JI.K. Воронова, Е. Ю. Грачева,.

B.В. Гриценко, О. Н. Горбунова, Л. А. Давыдова, C.B. Запольский, А. Н. Козырин, Ю. А. Крохина, М. В. Карасева, Н. М. Конин, O.E. Кутафин, В. М. Манохин,.

C.Г. Пепеляев, М. И. Пискотин, Е. А. Ровинский, Э. Д. Соколова, Ю. Н. Старилов, Н. И. Химичева и др., которые в той или иной мере затрагивали вопросы, относящиеся к теме диссертации.

На необходимость изучения комплексных экономико-правовых отношений в сфере бюджета указывал еще Е. А. Ровинский, который подчеркивал, что «разграничение экономических и правовых аспектов анализа финансовых явлений делает еще более актуальной проблему координирования экономических и юридических исследований в области финансов, создания комплексных работ в этой области» 1.

При исследовании основных проблем муниципальных образований как субъектов межбюджетных отношений были использованы работы ученыхэкономистов: И. В. Подпориной, Г. Б. Поляка, Л. И. Прониной, А. Н. Швецова и др., а так же труды и публикации иностранных ученых как в переводе, так и в подлинниках. Среди последних особый интерес представляют работы таких авторов, как Ч. Л. Верхорн, Д. Веспер, Б. Зайдель, Р. Мюллер, Р. Крелов, Х. Г. Райтер, Э. М. Санли, Дж.Г. Стоцки, Д. Энеди и др.

Не умаляя вклада названных ученых в разработку данной темы, отметим, что проведение комплексного теоретического исследования правовых проблем межбюджетных отношений с участием муниципальных образований остается достаточно актуальным. Между тем в литературе освещались лишь отдельные.

1 Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М., 1978. С 37. ее стороны, в частности, вопросы формирования федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Однако за пределами исследований остались вопросы, представляющие, по нашему мнению, самостоятельный, принципиальный интерес. К ним относятся: правовая характеристика муниципального образования как субъекта межбюджетных отношенийсистема субъектов межбюджетных отношений, их взаимоотношения, участие в них муниципальных образованийпорядок формирования и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальным образованиям. Все эти вопросы потребовали специального внимания при подготовке диссертационного исследования.

Особый акцент в диссертации сделан на изучение работы бюджетных фондов как важнейшей формы предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований. В ходе исследования изучен зарубежный опыт бюджетного выравнивания и предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований.

Объектом исследования в настоящей работе являются отношения, возникающие в сфере межбюджетных отношений с участием муниципальных образований, урегулированные нормами права.

Предмет исследования составляют теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования.

Методологическую базу исследования диссертационной работы составляют общенаучные принципы и методы исследования, основанные на требованиях объективного и всестороннего анализа процессов и явлений общественного развития, функционирования системы межбюджетных отношений и ее правовых основ. В работе использованы методы: системного подходаструктурныйфункциональныйисторико-правовойлогическийстатистических исследованийсравнительно-правового анализапрогнозирования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных нормативных правовых актов, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов, иных правовых нормативных актов органов местного самоуправления и обобщении практики финансовой деятельности органов местного самоуправления. При написании диссертации были проанализированы некоторые нормативные акты отдельных зарубежных стран: Германии, США, Канады и др.

Научная новизна диссертации определяется своевременной постановкой проблемы и рассмотрением круга вопросов, не являвшихся ранее предметом всестороннего целостного научного анализа. Диссертация представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правовых проблем межбюджетных отношений, субъектами которых являются муниципальные образования. В диссертации впервые особое звучание приобретает тема муниципальных образований как субъектов межбюджетных отношений. Новизной отличаются предложения, направленные на совершенствование межбюджетных отношений с участием муниципальных образований.

На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:

1. Теоретически обосновывается понятие межбюджетных отношений как отношений: а) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерацииб) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправленияв) органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в процессе бюджетной деятельности.

2. Обосновывается необходимость изменений законодательства, регулирующего бюджетные отношения муниципального образования как субъекта межбюджетных отношений. В частности, аргументируется необходимость разработки и принятия Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в котором была бы отражена и специфика межбюджетных отношений по линии формирования доходов и расходов местных бюджетов.

3. Обосновывается содержание компетенции органов местного самоуправления в межбюджетных отношениях, разграничение компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления в данной сфере.

4. Аргументируется целесообразность внесения уточнений в бюджетное законодательство в целях его совершенствования, исходя из задач укрепления бюджетов муниципальных образований.

5. Предлагается уточнение содержащихся в Бюджетном кодексе Российской Федерации формулировки понятия «межбюджетные отношения» и определения круга субъектов этих отношений с участием муниципальных образований.

6. Предлагается внести уточнение распределения расходных полномочий, закрепленных ст. 85, 86, 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

7. Обосновывается необходимость пересмотра системы налогов и сборов: в целях усиления финансовой основы местного самоуправления, в связи с чем предлагается расширить перечень местных налогов закрепленных ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации.

8. Предлагаются рекомендации по использованию зарубежного опыта в области сбалансирования бюджетов муниципальных образований.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки и исследования проблем правого регулирования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований, в учебном процессе при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Финансовое право», «Муниципальное право», при разработке и чтении спецкурсов «Бюджетное право», «Межбюджетные отношения», «Правовое регулирование государственных и муниципальных доходов и расходов» и др. Выводы и предложения могут найти применение при совершенствовании нормативно-правовых актов, регламентирующих сферу межбюджетных отношений одним из субъектов, в которых выступают муниципальные образования.

Апробация результатов исследования. Предложения и основные выводы диссертации были апробированы:

— при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по финансовому праву в Поволжском филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и в других высших учебных заведениях;

— в научных публикациях автора,.

— в учебно-методических разработках,.

— в докладах на научно-практических конференциях;

— при обсуждении диссертации на кафедре финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права.

Структура диссертации. Название и структура диссертации обусловлены предметом и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографии. В процессе изложения материала в работе приводятся теоретические выводы и практические предложения.

— 139-ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Проведенное исследование показывает, что в современной России правовое регулирование межбюджетных отношений, бюджетная политика в этой области, ее механизмы и основные принципы находятся только в стадии становления.

Это происходит на фоне сложных социально-экономических явлений, что приводит к определенного рода «деформациям» бюджетной политики внутри субъектов Российской Федерации, большой доле субъективности и случайности в распределении средств внутри регионов. Кроме того, так до конца и не было проведено законодательное разграничение расходных полномочий и бюджетной ответственности между региональными властями и органами местного самоуправления.

Условия, в которых происходит становление местного самоуправления, ставят под сомнение выполнение некоторых принципов межбюджетных отношений в России, особенно это относится к самостоятельности местных бюджетов. Во-первых, многие муниципальные образования, в принципе, не имеют собственных источников дохода такого объема, чтобы покрывать хотя бы основные расходыво-вторых, власти многих регионов оказываются не заинтересованными в формальной бюджетной независимости органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления в целом оказываются в сильной зависимости от органов власти субъекта Российской Федерации, как в организационном (подчас в связи с грубыми нарушениями российского законодательства), так и финансовом отношении.

Внутри регионов в лучшем финансовом положении (а значит, и в меньшей финансовой зависимости от региональной власти) оказываются в основном крупные города, промышленно-транспортные центры с диверсифицированной структурой экономики, а преимущественно аграрные районы практически не имеют собственных источников доходов и находятся на дотационном положении.

Механизм распределения финансовых средств внутри региона в целом соответствует механизму на федеральном уровне, т. е. по схеме «донор-реципиент» (роль доноров в основном выполняют города, а роль реципиентоваграрные районы). Региональные органы власти и управления объективно заинтересованы забрать как можно больше у тех, кто имеет больший уровень доходов.

При определении доли налогов, зачисляемых в местные и региональные бюджеты, органы власти субъекта Федерации часто руководствуются принципом коррекции от достигнутого: доли отчислений находятся в прямой зависимости от того, какой уровень доходов был достигнут в предыдущем году (чем больше уровень собственных доходов местных бюджетов, тем меньше им достанется в следующем году). Кроме того, доли отчислений от налогов в местные бюджеты корректируется в целях снижения дефицита регионального бюджета и зависят от степени политического лоббирования руководителей местных администраций. Из-за этого органы местного самоуправления в целом оказываются незаинтересованными в увеличении собственных доходов (не до конца используется право введения многих местных налогов и т. д.), что консервирует сложившуюся ситуацию и поощряет в итоге дотационность многих муниципальных образований.

Для регионов России характерно постепенное переложение все большей и большей доли расходов с регионального уровня на местный, но этот процесс не всегда сопровождается передачей на местный уровень власти и управления дополнительных источников доходов. Региональные органы власти стремятся, с одной стороны, сбросить расходы на нижестоящий уровень, с другой стороны сохранить высокий уровень доходов и сосредоточить управление доходной части бюджетов на региональном уровне.

Как показал проведенный анализ межбюджетных отношений с участием муниципальных образований, внутри регионов, как правило, отсутствует объективная финансовая стратегия распределения дотаций и других видов финансовой поддержки. Конечно, в основном большие дотации получают те, кто действительно в них больше нуждается (слаборазвитые районы), но в то же время сама система распределения средств внутри региона очень субъективна и оказывается деформированной. Существенным фактором при распределении финансовой помощи являются предпочтения региональных органов власти, решающих кому дать больше, а кому «урезать». В связи с этим можно заключить, что реформа межбюджетных отношений с участием муниципальных образований еще не окончена.

Проведенное исследование дает основание для внесения следующих конкретных предложений в целях дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений с участием муниципальных образований.

1. Более полно отразить в Бюджетном кодексе РФ понятие «межбюджетные отношения» и определить круг этих отношений с участием муниципальных образований. С этой целью указать, что межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, между органами власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерациираспределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системыперераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему России, равенстве прав всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

2. Принять Федеральный закон «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», в котором, учитывая специфику бюджетных отношений, отразить какие государственные полномочия могут делегироваться органам местного самоуправления, назвать условия, на которых делегируются государственные полномочия органам местного самоуправления, и указать источники их финансирования.

3. В Бюджетном кодексе РФ четко провести распределение расходных полномочий, закрепленных ст. 85, 86, 87.

4. Ввести в Кодекс следующие главы:

— о минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— о перераспределении доходных источников бюджетов разных уровней в соответствии с их расходными полномочиями;

— о порядке компенсации органам местного самоуправления дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

5. Определить процедуру закрепления расходных полномочий совместного ведения за соответствующими уровнями бюджетной системы, описав при этом порядок судебного разрешения возникающих споров. На наш взгляд, данная норма должна быть прописана в Бюджетном кодексе РФ.

6. В целях оптимизации расходных полномочий бюджета субъекта Федерации осуществить следующие меры:

— полную ревизию и четкое разграничение всех социальных обязательств регионального бюджета и местных бюджетов;

— обеспечение взаимоувязки пропорций разделения налоговых поступлений в региональный и местные бюджеты с пропорциями между соответствующими уровнями бюджетной системы на основе конкретных расчетов и анализа движения денежных потоков в регионе;

— инвентаризацию принятых региональных программ и определение приоритетности их финансирования;

— организацию взаимоотношения регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований на основе методик и критериев эффективности исполнения доходных и расходных полномочий.

7. Для дальнейшего развития бюджетно-налоговых отношений между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями использовать опыт зарубежных стран в этой сфере. Это касается вопросов о разграничении предметов ведения и компетенции без «перекрещивания» друг с другом на разных уровнях власти.

Органам государственной власти федерального уровня или субъектов Федерации, отвечающие за конкретные программы, обеспечивать соответствующими финансовыми ресурсами органы власти другого уровня. При этом, если власти нижестоящего уровня выполняют определенные задания по поручению вышестоящих властей, то выделять им необходимые средства для их осуществления. До минимума сократить взаимную ответственность по финансовым операциям. Установить более четкие границы органов власти в финансовой компетенции. Практика многих стран показала целесообразность использования долевого раздела поступлений, чтобы содействовать справедливой конкуренции между местными уровнями власти.

8. Установить принцип горизонтального выравнивания, при котором передача расходных обязательств муниципальных образований осуществляется между собой. Предоставить субъекту Российской Федерации как гаранту социальной стабильности в регионе право вводить отрицательный трансферт, то есть законодательно установливать объем средств, подлежащий зачислению в региональный бюджет из бюджета высокообеспеченного муниципального образования, для дальнейшего перераспределения высокодотационным муниципальным образованиям.

9. В целях обеспечения полного финансирования, предусмотренного в местном бюджете использовать комплекс действенных инструментов, позволяющих осуществлять предварительный, текущий и последующий этапы контроля за целевым и рациональным расходованием средств местных бюджетов. Предметом такого контроля должны являться:

— строгое соответствие формирование местных бюджетов объемам и направлениям расходов, учтенных при определении межбюджетных отношенийобеспечение первоочередного финансирования местными бюджетами социально-значимых расходов, учтенных при определении межбюджетных отношений;

— соблюдение правила перечисления дотации из регионального бюджета, при наличии задолженности у территорий по зарплате бюджетникам, только на специальные лицевые счета местных бюджетов, открытые в обязательном порядке всеми муниципалитетами для этих целей;

— соблюдение требований перечисления субвенций местным бюджетам на основе заявок с приложением обосновывающих и подтверждающих документов.

10. В качестве одного из вариантов установить в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления» не минимальные, а фиксированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в качестве закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов. При этом органы власти субъектов Российской Федерации не вправе повышать эти нормативы или дополнительно устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от других федеральных и региональных налогов. На практике это означает отказ от использования регулирующих доходных источников при формировании местных бюджетов. Все дополнительные (помимо закрепленных доходов) финансовые потоки из региональных в местные бюджеты направляются только через Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

11. В качестве другого варианта установить минимальные значения нормативов закрепления налогов за местными бюджетами с разрешением региональным органам власти их увеличивать, но единообразно для всех муниципальных образований данного субъекта Российской Федерации. Повышенные по сравнению с указанными в Законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» нормативы устанавливать на временной основе (от 1 до 3 лет). Таким образом, в этом варианте при формировании доходной части местных бюджетов использовать оба вида доходных источников — закрепленные и регулирующие.

12. В качестве еще одного возможного варианта установить в законе минимальные значения нормативов закрепления налогов за муниципальными образованиями с разрешением региональным властям дифференцировать эти значения, т. е. практически сохранить в этой части существующий порядок. Однако противовесом, позволяющим обеспечить большую прозрачность бюджетного процесса, должно стать, во-первых, недопущение ежегодной корректировки любых нормативов отчислений от налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований (налогов, закрепленных на постоянной основе, и регулирующих налогов) и, во-вторых, установление в законе норматива образования фонда финансовой поддержки муниципальных образований, распределяемого между местными бюджетами по четким правилам. Целесообразным решением является требование об установлении региональными органами власти нормативов закрепления регулирующих налогов за местными бюджетами на срок не менее трех лет. Предпочтительнее на наш взгляд остается третий из предложенных вариантов.

13. Внести изменения в ст. 13−15 части первой Налогового кодекса РФ с целью перераспределения налогов и сборов в пользу муниципальных образований, а также закрепить федеральным законом за муниципальными образованиями доли (в процентах) федеральных налогов на постоянной основе.