Совершенствование механизма управления государственной собственностью в регионе: На примере Республики Дагестан

Актуальность темы

исследования. Экономическая политика государства на нынешнем этапе претерпела значительные перемены в вопросах регулирования отношений собственности. Последнее десятилетие как в России, так и в нашей республике, характеризовалось глобальными преобразованиями форм собственности, преимущественным использованием самых радикальных способов преобразований — разгосударствления и приватизации. В то же время, проблема повышения эффективности функционирования государственного сектора и государственной формы собственности продолжает оставаться актуальной, поскольку стремительное расширение частной собственности на средства производства в начале 90-х годов не привело к эффективному развитию экономической системы России в целом и ее регионов. В настоящее время весь массив государственной собственности и определенная доля частной собственности управляются неэффективно, что, в частности, подтверждается существованием значительного числа предприятийбанкротов, низким уровнем доходов от управления объектами государственной собственности, дезорганизацией, а зачастую полной ликвидацией вертикали управления государственными предприятиями. Опыт перестроечных лет показал, что существенных сдвигов в повышении эффективности экономики, вызванных только лишь сменой форм собственности, не происходит. Поэтому на сегодняшний день актуальной остается проблема выработки новых концептуальных подходов к управлению имуществом государства. Процессы трансформации и управления государственной собственностью требуют углубленного исследования в силу того, что существование на протяжении ряда десятилетий государственной монополии на все средства производства в последние годы привело к снижению темпов роста всей экономики, что и вызвало объективную необходимость поиска новых путей ее развития. В то же время следует подчеркнуть наличие тесной взаимосвязи между решением макроэкономических проблем России и региональных проблем республики. Общая стабилизация экономики России возможна лишь при реальном повышении эффективности региональной экономики. В условиях депрессивных и трудоизбыточных регионов, к которым относится и Дагестан, характеризующихся высокими темпами спада производства, основным условием, способным обеспечить высокие жизненные стандарты, может быть только экономический рост. Поэтому для подъема и структурной перестройки экономики Дагестана на данном этапе особенно актуально реформирование и эффективное использование собственности государства, создание взаимосвязанной и целостной системы управления государственным сектором. Для решения этих задач необходимо более детально исследовать условия и факторы, определяющие долю государственного сектора в экономике регионазакономерные тенденции в изменении сущности, роли и функций государственной собственности при переходе к рынкуэкономические и правовые аспекты в обеспечении эффективного функционирования собственности государства.

Все вышеуказанное определило актуальность, научную и практическую значимость диссертации.

Степень разработанности проблемы. Исследованию экономической сущности собственности, в том числе ее различным формам, посвящено много работ как отечественных, так и зарубежных авторов. В числе зарубежных авторов значительный вклад в разработку различных аспектов собственности внесли: А. Алчиян, И. Берцель, Р. Коуз, Дж. Локк, Б. Спиноза, К. Маркс, Дж. Стиглиц, Т. Гоббс, Дж. Гэлбрейт, А. Берль, Г. Демсец, С. Пейович, Т. Э. Фьюруботну, А. Оноре.

В отечественной науке в разные годы проблемы собственности исследовались Н. Бердяевым, А. Бузгалиным, С. Глазьевым, Н. Колесовым, К. Хубие-вым и др.

Первоначально, в советский период, исследовалась природа и характер общенародной собственности и две ее основные формы — государственная и колхозно-кооперативная, в связи с чем можно указать на труды Ф. К. Галевнуса, Б. Е. Лурье. В последующем исследовалось содержание отношений общенародной собственности, формы ее реализации (Е.А.Владимирский, А. В. Еремин, Г. А. Козлов, Н. Д. Колесов, Л. В. Никифоров, В.П.Шкредов). В середине 80-х годов в исследовании собственности обозначилось несколько направлений, в частности, была поставлена проблема определения роли управленческого аппарата и выявления деформации функционирования госсобственности, доказывались возможности децентрализации хозяйства. Кроме того, исследовались возможности интеграции в плановую экономику индивидуальной трудовой и акционерной собственности. В данной связи необходимо отметить работы Л. Абалкина, П. Бунича, А. Емельянова, В. Куликова, В. Павлюченко, В. Черкавца, Е. Ясина. Актуальными проблемами последних лет стали проблемы управления собственностью, прежде всего государственной, процессы ее трансформации. В частности, можно отметить работы таких ученых как Л. Абалкина, П. Бунича, А. Радыгина, В. Кошкина, В. Капелюшникова, В.Шупыро. Тематика приватизации и разгосударствления, сохранения и эффективного использования государственной собственности, ее экономической и правовой защиты, с учетом всей специфики регионального развития, в той или иной степени нашли отражение в работах, монографиях, статьях дагестанских исследователей — экономистов: Г. А. Гаджимагомедова, А. И. Алиева, А. Ш. Ахмедуева, З. К. Юзбекова, Ю. Н. Сагидова, С. Ю. Сагидова, М. С. Гаджиева, Г. Г. Шихахмедова, Ф. С. Цинпаевой, Л. Н. Трубы.

Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключается в комплексном исследовании проблем теории и практики функционирования государственной собственности, ее эффективности и значимости в переходный период, научном обосновании и разработке теоретических и методических положений по созданию эффективного механизма управления государственной собственностью в регионе.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: раскрытие сущности и специфики государственной собственности в условиях перехода к рынкуанализ передового зарубежного опыта в управлении государственной собственностью и возможности его применения в региональных условияхисследование проблем управления государственной собственностью в Дагестане на концептуальном и нормативно-правовом уровняхопределение перспективных направлений совершенствования управления государственной собственностью в регионевыработка научно-практических рекомендаций по совершенствованию действующей модели механизма управления государственной собственностью в направлении повышения эффективности ее функционирования.

Предметом исследования являются отношения собственности в государственном секторе экономики региона.

Объектом исследования выступает государственная собственность в республике и методы управления этой собственностью с целью повышения эффективности ее использования.

Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды классиков и работы современных отечественных и зарубежных ученых как непосредственно связанных с темой диссертации, так и косвенно относящихся к ней.

Методологическую основу исследования составили аналитический, экономико-статистический методы, метод сравнения и аналогий.

Информационной базой исследования послужили отечественные и зарубежные статистические данные, работы научноисследовательских организаций в области управления собственностью, нормативно — правовые документы федерального и республиканского законодательства, научная литература по теме диссертации, публикации в научных журналах, статистические и аналитические материалы Госкомстата РД, Мингосимущества РД, Правительства РД.

Научная новизна диссертационного исследования характеризуется следующими результатами: обоснованы предложения по оптимальному разграничению собственности на федеральный и республиканский уровни с учетом решения социальноэкономических проблем регионаопределена структура государственного сектора республики на основе функционально — управленческого принципаопределена на основе аналитических расчетов доля государственного сектора по отраслям экономики республикипредставлена отраслевая структура унитарных предприятий в регионе с определением принципов эффективности их функционирования в условиях де-прессивности регионаобоснованы предложения по повышению уровня использования государственной собственности (имущества государственных унитарных предприятий и учреждений, государственных пакетов акций, природных ресурсов) в условиях республикивыработаны направления и предложена система конкретных мер по повышению доходности и эффективности управления объектами республиканской собственностипредложена регионально адаптированная программа по управлению государственными пакетами акций.

Теоретическая и практическая значимость работы определяется возможностью использования предложений и рекомендаций, изложенных в работе, в целях упорядочения механизма управления объектами республиканской собственности для повышения их доходности и эффективности.

Ряд выводов, положений и рекомендаций, содержащихся в работе, могут быть использованы при разработке и принятии республиканских нормативно-правовых актов.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложения. Работа иллюстрируется таблицами и схемами. Список использованной литературы содержит около 150 наименований (включая 6 источников на иностранном языке).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Размер и доля собственности государства, степень охвата ею различных отраслей хозяйственной деятельности в регионе обусловлены в первую очередь, социально-экономической целесообразностью, особенностями формирования экономики. Учитывая специфику экономики республики, необходимо сочетание различных методов государственного участия в экономике, т. е. управление собственностью государства в регионе, такое как:

— прямое управление государственными предприятиями;

— методы косвенного регулирования их деятельности;

— система участия в смешанных предприятиях.

Принимая во внимание общие принципы, заложенные в основу определения сфер, где собственность государства должна составлять значительную долю, можно сказать, что сохранение государственного сектора в экономике республики обусловлено рядом объективных причин, таких как:

— существование предприятий — естественных монополистов в электроэнергетике, газовой, нефтяной промышленности, способных по самой своей сущности без определенных ограничений со стороны государства, диктовать свои условияв условиях структурной перестройки со стороны государства необходимы определенные условия, направленные на то, чтобы текущие интересы не заслонили глобальных задач, связанных с развитием наукоемких производств, перестройкой экономики и т. д;

— реальные условия существования нашей экономики таковы, что на данный момент в республике имеется значительное количество предприятий, перешедших от административной системы, и, пока не создано нормальной конкуренции, недопустимо, чтобы они действовали на рынке абсолютно свободно.

Таким образом, существование в республике государственного производства поднимает вопрос об эффективности его функционирования. Исходя из принципов эффективности государственной собственности, следует выделить следующие цели управления государственным сектором республики:

— сохранение и упрочение промышленного и социального потенциала всего региона;

— обеспечение расширенного воспроизводства государственных основных фондов;

— достижение максимальной прибыльности при использовании государственного имущества;

— защита интересов всех слоев населения.

Управление государственными унитарными предприятиями в республике на законодательной основе осуществляется в двух формах. Первая — через механизм разработки и утверждения бюджета (финансового плана) и производственной программы предприятия. При этом бюджет и программа утверждаются государственными органами соответствующего уровня. Вторая — посредством заключения планового контракта между государством и соответствующим госпредприятием (директорами предприятий).

Сложность управления унитарными предприятиями, как государственной собственностью, объясняется их принадлежностью единому собственнику — государству, а это предполагает разделение правомочий собственника между различными субъектами в процессе создания и потребления материальных благ. В результате рассредоточения властных правомочий по управленческой иерархами затрудняется процесс эффективного контроля за использованием объектов собственности. Созданные в республике на базе бывших республиканских объединении унитарные предприятия, имеющие в своем составе дочерние государственные предприятия, помимо вышеизложенных проблем, имеют существенные недостатки. В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Полномочия собственника, предусмотренные законодательством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей, но и определить эти показатели. В целях изменения такого положения, на наш взгляд, целесообразным явилось бы:

1. ограничение количества в республике государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения;

2. более широкое применение практики преобразования унитарных предприятий в акционерные общества со 100% капиталом республики;

3. совершенствование контрактных отношений органов управления имуществом с руководителями государственных унитарных предприятий путем жесткой увязки размера вознаграждения с финансово-экономическими показателями деятельности предприятия и усилением ответственности руководителей за последствия принятых решений.

В ближайшие годы в республике необходимо сузить сферу отраслевого руководства государственными унитарными предприятиями на основе преобразования их в акционерные общества со 100%-ой долей государства или контрольным пакетом, находящимся в республиканской собственности. При этом на более длительную перспективу целесообразно сохранить унитарные предприятия в таких отраслях, как пассажирский транспорт, инженерная инфраструктура и т. п. Вместе с этим в данных отраслях следует осуществить меры по реструктуризации и коммерциализации деятельности госпредприятий. Реформы, проведенные в 90-х годах, привели к возникновению в республике проблем управления той собственностью государственных организаций и учреждений, которая не стала объектом приватизации, а осталась в федеральной и республиканской собственности. Это относится к организациям и учреждениям образования (среднего, высшего), здравоохранения, культуры, науки. Наиболее общей тенденцией в организации управления государственными учреждениями в регионе является разделения функции управленияво-первых, на управление деятельностью и движимым имуществом, во-вторых, на управлением недвижимым имуществом, включая здания, сооружения, земельные участки. Для реализации функции управления недвижимостью могут быть созданы специальные фирмы, действующие на коммерческой основе и получающие объекты недвижимости в доверительное управление. При формировании и реорганизации унитарных предприятий и учреждений следует руководствоваться обобщенной оценкой социально-экономической ситуации в регионе. Такая оценка подразумевает выделение первоочередных стратегических и тактических направлений политики регионального руководства в части развития экономики, стабилизации социальной обстановки и определению предприятию (учреждению) профиля деятельности с учетом одного из принципов использования имущества. Базовым элементом системы управления унитарными предприятиями республики является оперативное (текущее) регулирование имущественных отношений. Основу такого регулирования составляет точный учет государственных унитарных предприятий и учреждений в составе республиканской собственности. Контроль государства за деятельностью государственных унитарных предприятий и государственных учреждений определяет систему механизмов и способов оценки уровня и качества выполнения ими установленных задач. Контроль работы, как и всей деятельности унитарных предприятий, необходимо, на наш взгляд, вести по трем основным направлениям:

— контроль оперативно-хозяйственной деятельности;

— проверка целевого использования имущества;

— анализ и формирование кадровой структуры унитарного предприятия.

Не менее важной частью контроля за деятельностью унитарного предприятия является ревизия целевого использования имущества и ресурсов для определения состава имущества и финансовых средств, используемых неэффективно либо не по назначению. В этом случае, по нашему мнению, могут быть приняты управленческие решения, связанные с изменением режима использования имущества или преобразованием самого унитарного предприятия.

Преобразование предприятия должно включать в числе реорганизационных мер и оптимизацию кадровой структуры предприятия, способную обеспечить эффективный менеджмент, в т. ч. и финансовый. Прежде всего это предполагает подбор квалифицированного руководства и заключение контрактов.

Таким образом, основными задачами в области совершенствования управления государственными унитарными предприятиями в республике становится:

— создание механизма государственного регулирования деятельности государственных предприятий;

— совершенствование механизма извлечения доходов от собственности, находящейся в распоряжении предприятия;

— сокращение количества унитарных предприятий в республике до определенного уровня, необходимого для исполнения государством своих функций и задач.

Механизм получения дохода от использования государственного имущества, которое остается в хозяйственном ведении унитарных предприятий в регионе, может быть основан на применении:

— платы за пользование имуществом в форме процента от его стоимости (аналог платы за фонды, арендного процента, налога на имущества).

— части чистой прибыли унитарного предприятия. По аналогии с акционерными обществами здесь возможны два варианта ее установления: предварительно в абсолютном выражении, исходя из размера ожидаемой прибыли, или в относительном выражении в виде процента (аналог дивидендов на привилегированные акции), либо по итогам отчетного периода, исходя из размера фактической прибыли (аналог дивидендов на обыкновенные акции).

Сокращение числа унитарных предприятий в республике как объектов управления возможно помимо их ликвидации проводить и на основе реорганизации в форме слияния или присоединения, создания объединений, образующих технологические цепочки. В целях стимулирования деятельности, связанной с управлением унитарными предприятиями в регионе, целесообразно определить дополнительный источник ее финансирования, например, средства в размере 10% чистой прибыли, перечисленной унитарными предприятиями в бюджет за использование государственного имущества. В большей степени эффективному управлению государственными пакетами акций мешало отсутствие четкой государственной программы в республике. Данная программа должна состоять из планово-целевого, исполнительного (комплекс мероприятий, направленных на реализацию целевого блока), а также планово-организационного блоков (этапы разработки, выполнения и контроля). Исполнительный блок такой программы представляет собой систему связей между исполнительными органами региональной власти и предприятиями, часть акций которых является государственной. В этом блоке определяется степень i участия государства в управлении АО, его финансовой поддержке, а также осуществлении государственного контроля за последним. Здесь предусматривается защита интересов государства с минимальным вмешательством в рыj ночные отношения. Планово-организационный блок является важнейшим элементом системы государственного регулирования акционерной собственности. В его состав должна входить такая система государственных органов, в которой исключалось бы дублирование функций одного органа другим. Удачной, на наш взгляд, в плане повышения эффективности управления пакетами акций ¦ А республиканской и федеральной собственности, представляется дифференциаj ция всех функционирующих в республике акционерных обществ с государстj венным участием по группам. Это — предприятия особой значимости (призванные поддерживать жизнедеятельность региона и выполняющие социальный заказ) — рентабельные предприятия, акции которых теоретически могут приносить доходакционерные общества, нуждающиеся в реконструкцииубыточные предприятиятак называемые «проблемные предприятия», которые целесообразно подвергнуть процедуре банкротства. К различным группам предприятий могут быть применены различные организационные мероприятия.

В качестве основных задач в области управления государственными пакетами акции мы выделили: увеличение неналоговых доходов в федеральный и республиканский бюджет, создающие предпосылки для снижения государством налогов на результаты деятельностиобеспечение выполнения предприятиями общегосударственных задачстимулирование развития производства, улучшение финансово-экономических показателей деятельности акционерных обществ с государственным участием, привлечение инвестицийоптимизация управленческих затрат, предусматривающая сокращение количества акционерных обществ с долей государства, и в связи с этим сокращение расходов, связанных с управлением.

Перспективным направлением является консолидация государственных пакетов акций путем создания холдинговых компаний в масштабе отрасли (пищевой, нефтяной промышленности, транспорта). Спецификация правомочий собственности государства в акционерных обществах с его участием в условиях региона требует решения следующих проблем:

— повышение эффективности деятельности представителей государства в управлении АО, т. е. придание большой четкости и регламентированности деятельности лиц, представляющих интересы государства в АО, посредством принятия новых нормативных документов и внесения поправок в действующие;

— введение механизмов контроля над финансовыми потоками и процессом воспроизводства капитала в смешанных АО с государственным участием, внедрение этих механизмов в систему деятельности лиц, представляющих интересы государства;

— инвентаризация и ранжирование имеющихся в республике пакетов акций федеральной и республиканской собственности в отраслевом разрезе с точки зрения исполнителя доходной части бюджета, не исключающая в дальнейшем проведения структурно-промышленной политики.