Механизм управления органами внутренних дел: Вопросы теории, методологии и практики

Актуальность темы

диссертационного исследования. Среди многочисленных средств достижения социальной стабильности в современном обществе и обеспечения динамичного развития государства важным фактором выступает постоянное совершенствование управления. В управленческой деятельности как в фокусе концентрируются интересы огромного числа граждан. В этом плане управление — это внутреннее свойство общества, вытекающее из его системной природы и коллективного характера возникающих общественных отношений, является естественным результатом потребности обмена продуктами материального и духовного происхождения, выступает как объективная закономерность и необходимое условие эффективного функционирования всех социальных систем.

Как показывает опыт развитых стран, именно управленческий ресурс как интеллектуальное богатство общества становится определяющим потенциалом государств в их развитии1. Его неполное или искаженное-использование ведет к застою общественного развития, является значительным тормозом прогресса, несет дезорганизацию, порождает пробелы в обеспечении национальной, общественной и личной безопасности, общественного порядка, не позволяет в полной мере реализовать предусмотренные законодательными актами права и свободы граждан, организовать эффективную защиту граждан от преступных и иных противоправных посягательств. Известный экономист В. В. Леонтьев, видимо, не без оснований считал, что страна может обладать всеми ресурсами для развития, но отсутствие современных и эффективных систем и меха.

1 По мнению директора Школы бизнеса МГУ Виханского О., самый ценный человеческий капитал, включающий в себя такие качества личности как: предприимчивость, работаспособность, лояльность к организации, сосредоточен в Японии. В значительной степени именно этими личностными качествами объясняет автор послевоенное возникновение и развитие Японского чуда. НОТ менеджмента //Под редакцией В. Красновой., А.Привалова. -М., 2001. 5 изд. низмов управления, основанных на интеллектуальной стратегии, современной информационно-аналитической базе и средств коммуникаций, автоматически отбрасывает ее в разряд отсталых стран мира1. Поэтому можно утвердительно сказать, что от качества управленческой деятельности во многом зависит состояние многочисленных отношений, возникающих между субъектами в различных сферах человеческой деятельности.

Между тем, не отрицая очевидных успехов мер, предпринимаемых органами государственной власти в сфере экономики, в отдельных отраслях промышленности (так, по данным министерства развития и торговли за 2002 г прирост промышленного производства в Российской Федерации составил 6,7%), некоторой стабилизации в социальной сфере, все же следует признать, что в силу целого ряда причин управленческий ресурс российского общества пока находится в замороженном состоянии. Наблюдаемая положительная динамика в экономике и промышленности в значительной степени-достигнута за счет других, преимущественно финансовых и материальных средств, и поэтому не может рассматриваться лишь как результат предпринимаемых Правительством РФ, иными органами управления и государственной власти управленческих мер. Это свидетельствует о несовершенстве механизма управления, прежде всего в государственном секторе и руководстве общественными делами2. Так, несмотря на огромные сырьевые, интеллектуальные и людские ресурсы, Российская Федерация, согласно опубликованным данным ООН, в рейтинге стран по качеству жизни занимает только 55 место среди 162 в мире. Отмечая определенную положительную динами.

1 Леонтьев В. Экономические эссе: Теории, исследования, факты и политика. Пер. с анг. — М., 1990. С. 115.

2Абалкин Л.И. и др. Новая парадигма развития России. — М., 1999; Иванов В. Н.,.

Иванов A.B., Доронин А. О. Управленческая парадигма XXI века в двух томах.

М., 2002; Кузнецов О. Л., Большаков Б. Е. Устойчивое развитие: научное основы проектирования в системе природа-общество-человек. Санкт. Петербург — МоскваДубна. 2002; Лукьянчиков H.H., Маленков А. Г. Путь России в будущее. — М., 1998. 5 ку (в прошлом году по данному показателю она была лишь на 62 месте), все же следует признать, что данный рейтинг явно не соответствует огромному потенциалу одного из ведущих государств мира1. Президент РФ В. В. Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ в очередной раз отметил неэффективность деятельности аппаратов государственного управления2. В тоже время продолжаемый в течение последних пятнадцати лет бесконечный процесс реформирования органов управления не привел к сколько — нибудь заметным результатам в виде реально ощутимого повышения производительности труда в отраслях народного хозяйства или улучшения степени защищенности граждан от преступных и иных противоправных посягательств, повышения общественного порядка и общественной безопасности.

Существенными показателями эффективности организационно-управленческого воздействия органов государственной власти и аппаратов управления служат такие критерии как состояние законности, обеспечение реальной защищенности конституционныхправ и свобод. граждан от противоправных посягательств.

Как свидетельствует практика, состояние с обеспечением режима законности, сложившееся в современной России, деморализует людей, ведет к утрате веры в закон и в институты государственной власти, в их способность наказывать тех, кто творит беззаконие. Государство отступает перед вторжением преступных сил во многие сферы общества. Сегодня преступность, в особенности ее наиболее опасная разновидность — организованная в форме коррупции — все более приобретает системные качества и характеристики, способность реального влияния на общественные.

Указанный рейтинг, как совокупный показатель уровня жизни, был составлен на основе комплексного расчета, в котором учитываются доходы на душу населения, качество системы образования и здравоохранения, средний уровень продолжительности жизни //Рос. газета. 21 марта. 2001.

2 См.,'.Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2002 и 2003 г.г. //Рос. газета.20 апреля 2002; 17 мая. 2003. отношения в сфере политики, экономики, законотворчества, создавать так называемые «зоны преференции» и «безнаказанности», активно наступать на ту часть общества, которая ориентирована на право и закон.1 Нерасторжимая связь законности, прав и свобод граждан — это важнейшее качество правового развития общества, необходимое условие для обеспечения устойчивого его развития. Достижение режима законности в деятельности органов управления наряду с необходимостью принятия правовых (по содержанию целесообразных, справедливых) законодательных актов, объективно требует эффективного управления общественными и государственными делами, рациональных способов и методов деятельности их аппаратов, оптимального функционирования всего механизма государственного управления.

Существенным показателем низкого уровня внутриорганизационной деятельности правоохранительных органов выступают многочисленные факты нарушения законности и дисциплины самими сотрудниками милиции. Так, ежегодно за различные виды делинквентого поведения к юридической ответственности привлекается около 200 тыс. сотрудников, что составляет 15% всего личного состава органов внутренних дел, из них 3,4 тыс. — за совершение должностных и иных преступлений, каждый шестой сотрудник привлекался к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарных или административных проступков, связанных с употреблением спиртных напитков2. Наиболее распространенными видами нарушений законности являются: получение взятки, укрытие преступлений от учета, искажение статистической отчетности, необоснованный отказ в возбуждении уголовных дел, незаконное привле.

1 См: Становление социального контроля преступностиодна из предпосылок решения социально экономических проблем (материалы круглого стола)) //Государство и право. 1999.№ 9.С 68−79.

2 Решение коллегии МВД России от 23.12.2002.№ 6км/1″ 0 состоянии работы с кадрами и кадровой политике в системе МВД РоссииКроме того см: Сухинин A.B. Автореферат дис.док.юрид.наук. — М., Академия управления МВД РФ. 2001. чение к административной ответственности, необоснованное приостановление уголовных дел. В деятельности органов внутренних дел продолжают оставаться такие негативные явления как прямое сращивание сотрудников с криминальными элементами1, участие сотрудников милиции в совершении таких тяжких преступлений как: убийства, разбойные нападения, создание банд формирований, злоупотребление должностными полномочиями. Исследования показывают, что главной причиной роста правонарушений, совершаемых сотрудниками ОВД, является нежелание многих руководителей заниматься вопросами укрепления дисциплины и законности среди личного состава, неумение организовать контроль, что подтверждает мысль об отсутствии стройной системы ранней профилактики подобных отклонений Я Все это свидетельствует об использовании в организации деятельности правоохранительных органов неэффективных форм и методов управления, в силу чего предпринимаемые организационно-правовые меры не позволяют в должной мере реализовать поставленные задачи.^.

Между тем рационализация и повышение эффективности управленческой деятельности, в значительной степени определяются совершенством ее механизма. Там, где субъекты управления используют механизмы, учитывающие особенности и специфику объекта управленческого воздействия, происходящие социальноэкономические, правовые, криминогенные и организационные изменения, им, как правило, удается реализовать поставленные производственные, социально-экономические и правоохранительные задачи, достигать намеченных целей. Поэтому одним из способов существенного повышения эффективности управлен.

1 По оценке экспертов лаборатории экономической социологии Института социально-экономических проблем народонаселения РАН, ежегодно в карманах нечистых на руку стражей порядка оседает до трех миллиардов долларов. Миллиард долларов прикрыт погонами //Рос. газета. 16мая 2003 г.

2 Богданова М. С. Дис. кан. юрид. наук. — М., Академия управления МВД РФ. 2002.С. 154−160- Приказ МВД РФ № 1−96 «О неотложных мерах по коренному улучшению работы с личным составом в системе МВД РФ». 8 ческого воздействия является совершенствование его механизма в различных отраслях и сферах человеческой деятельности. Именно механизм управления позволяет отчетливо представить основные направления оптимизации управления, определить формы и методы его рационализации, выработать средства и способы реализации управленческой цели, обнаружить организационные резервы, имеющиеся в системе государственного или общественного управления, повысить эффективность деятельности управленческого аппарата, устранить лишние бюрократические звенья и управленческие процедуры, обеспечить оперативность принятия научно обоснованных управленческих решений и выработать оптимальные формы их реализации. Имея четкое представление о механизме управления, зная порядок и особенности его построения и функционирования, в необходимых случаях не сложно выяснить причины, по которым не реализуются поставленные перед системой управления цели, оценить качество принимаемых управленческих решений, а также выбрать, формы. и соответствующие методы их практического воплощения. Изучение и осмысление механизма управления, важно для понимания того, как происходит функционирование аппаратов управления. Посредством механизма управления можно определить также эффективность деятельности государственных служащих, вовлеченных в процесс целенаправленного воздействия на те или иные объекты, судить об их профессиональных качествах. Кроме того, важность исследования механизма управления объясняется тем, что именно в нем заключены и находят выражение закономерности общественной жизни, социального управления, различные условия и факторы функционирования системы управления, существенные причинно-следственные связи в деятельности объектов, на которые оказывается управленческое воздействие.

Изменение политического и государственного устройства Российской Федерации, ее огромные территории и протяженные границы, национальная неоднородность и федеративное устройство, экономическое неравенство различных ее субъектов, кризис в экономике и промышленности, низкий профессионализм большинства сотрудников государственного аппарата, значительное осложнение криминогенной обстановки за последние десять лет и как следствие существенное снижение уровня реальной защищенности граждан от преступных и иных противоправных действий, а также многие другие факторы делают проблему совершенствования управления во всех сферах жизни общества жизненно важной и выдвигают ее в число наиболее приоритетных для современной России.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена: возросшей ролью управления как универсального регулятора многих общественных отношений во всех сферах человеческой деятельностипродолжающейся нерациональным использованием управленческого ресурса в государственной и общественной жизни, что негативно отражаетсянаобеспечении, социальнойстабильности, общественного порядка и общественной безопасности, борьбе с преступностью, обеспечении режима законности и правопорядка, а также на эффективности функционирования органов государственной власти и управлениянеобходимостью разрешения научной проблемы, имеющей важное теоретико-методологическое и прикладное значение, направленной на выяснение сущности и содержания категории «механизм управления», вычленения составляющих ее структуру элементов, определения места и роли механизма управления в системе основных управленческих понятийострой потребностью в разработке современных концептуальных основ механизма социального управления, выработки комплекса правовых, организационных, финансовых и кадровых мер, направленных на преодоление системного кризиса, в котором оказались органы внутренних дел Российской Федерации.

Состояние разработанности темы исследования. Разумеется, проблемы механизма управления в различных социальных системах, в том числе и в сфере деятельности органов внутренних дел, в силу особой ее значимости как в теоретико-методологическом, так и в прикладном аспекте, не могла находиться вне поля научного интереса различных авторов. Вместе с тем, анализ творческого наследия ученых по данной проблеме, являющийся непременным условием в разработке современной концепции механизма управления, показывает, что данному вопросу в юридической литературе уделялось мало внимания. Единичными оказались даже работы, специально посвященные механизму государственного управления. Лишь В.В.Копейчиков1, Ю.А.Тихомиров2 и В.И.Рыкунов3 в разные годы исследовали данную проблему на монографическом уровне. Признавая существенный научный вклад указанных авторов. иважное, теоретико-методологическое и познавательное значение их работ, все же следует отметить, что в них механизм рассмотрен преимущественно на основе анализа общественно-политических и социально-экономических процессов советского периода развития общества и государства. Данное обстоятельство отразилось в том, что предложенная ими модель механизма государственного управления не способна адекватно реагировать на динамичные социально-экономические и криминогенные изменения, происходящие в современном обществе, что в значительной степени снижает практическую значимость сформулированных ими выводов. Поэтому, как не парадоксально, остается лишь констатировать, что проведенные учеными исследования еще мало при.

1 Копейчиков В. В. Механизм государства в Советской Федерации. — М., 1973.

2 Тихомиров Ю. А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе. М., 1978.

3 Рыкунов В. И. Основы управления. — М., 2000 близили к выявлению сущностных признаков механизма управления. Изучение механизма управления должно быть направлено на исследование не только и не столько отдельных его элементов, сколько тех способов их взаимной интеграции, которые в совокупности и формируют наше представление об управленческом механизме.

Существенное улучшение правопорядка, обеспечение устойчивого режима законности, повышение уровня защищенности прав и свобод граждан требует более глубокого познания и учета тенденций управления современных социальных систем, прежде всего организации деятельности правоохранительных органов. К сожалению, проблемы механизма управления органами внутренних дел, несмотря на практическую их востребованность, не стали предметом научного интереса ученых. В этой связи уместно вспомнить слова одного из наиболее авторитетных ученых, внесших существенный вклад в создание теории управления в сфере деятельности правоохранительных органов профессора Веселого В. З.,-который весьма-удачноподметил: «Механизм пока что дается в научных публикациях как бы мимоходом, очерчивается „пунктирно“. Это-убедительное свидетельство молодости теории управления в сфере правоохранительной деятельности и в то же время (к чему придется возвращаться) конкретный ориентир ее развития» 1. Такое положение во многом объяснялось недостаточной разработанностью частной теории механизма социального управления, которая могла бы выступить в качестве общетеоретической и методологической основы для разработки соответствующего механизма управления в сфере деятельности органов внутренних дел. Существенным сдерживающим фактором подобной постановки исследуемой проблемы в рамках самостоятельного монографического исследования выступало недостаточно полное познание сущност.

1 Веселый В. З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. — М., 1988.С.124. ных признаков и характеристик тех управленческих элементов, которые в совокупности составляют структуру механизма управления, в первую очередь его принципов и методов, управленческих функций и управленческих норм. Отмеченные обстоятельства в значительной степени усложняли постановку и решение объективно назревшей задачи выработки и формирования частной теории механизма управления в сфере деятельности органов внутренних дел. Несмотря на отдельные результаты изучения рассматриваемой проблемы, изложенные в работах Веселого В. З., 1 Вицина С. Е., 2 Малкова В. Д., 3 Майдыкова А. Ф., 4 Кутушева В. Г., 5 Зуйкова Г. Г., 6Ипакяна А.П., 7 Туманова Г. А., 8Герасимова А.П., 9 Яськова Е. Ф., 10 Сухарева В. Ф., 11 до настоящего времени недостаточно разработаны многие значимые в научном и практическом аспекте вопросы механизма управления органами внутренних дел. В исследуемой проблеме было бы целесообразно выделить три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта:

1 Веселый.В. З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. — М., 1988.

2 Вицин С. Е. Определение и обоснование целей в социальном управлении. — М., 1977.

3Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел (теоретические и организационно-методологические проблемы).Дисс.док.юрид.наук. — М., 1978.

4 Майдыков А. Ф. Понятие и классификация методов деятельности руководителя городского (районного) органа внутренних дел //Вопросы теории и практики управления органами внутренних дел.- М., 1980.

5 Кутушев В. Г. Методологические и организационно-правовые основы социального планирования в органах внутренних дел. Дисс.док.юрид.наук. — М., 1984.

6 Зуйков Г. Г. Правовые вопросы научной организации управления в органах внутренних дел.- М., 1973.

7 Ипакян А. П. Методы научной организации управления в органах внутренних дел. -М., 1972.

8 Туманов Г. А. Организация исполнения управленческих решений в органах внутренних дел. — М., 1971.

9 Герасимов А. П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел.- М., 1988.

10 Яськов Е. Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления органами внутренних дел. — М., 1996.

11 Сухарев В. Ф. Организационный механизм как объект управленческой деятельности. — М., 2001. онтологический, раскрывающий генезис механизма управления, его сущностное предназначение, природу и содержательные свойства. Этот аспект способствует выявлению оснований, объективных предпосылок и критерий вычленения элементов, составляющих структуру искомого механизма управлениягносеологический, связанный с анализом характера механизма управления, логикой и структурой, языком адекватной научной интерпретацией всех выявленных сущностных признаков и интегративных характеристик данной категории. Этот аспект позволит сформулировать адекватную по содержанию и научно — корректную по форме его дефинициюметодологический, показывающий роль механизма управления в теоретической и практической деятельности субъектов в сфере управленческих отношений, его значение как организационного инструмента обеспечения реализации управленческой цели, условия и способы эффективного применения его потенциала в управленческой практике.

В современной юридической и управленческой литературе, а также при разработке проектов законодательных и иных нормативных актов по указанным проблемам нередко приводятся недостаточно научно аргументированные положения, излагаются не подкрепленные теоретически и эмпирически позиции и взгляды на роль, место, значение механизма управления. Целостного, систематизированного исследования, посвященного теоретическим, методологическим и прикладным проблемам современного механизма управления органами внутренних дел на сегодня нет. Отсутствие такого исследования и обусловило подготовку данной работы.

Объектом исследования выступает механизм управления как один из важнейших компонентов теории и практики управления, в том числе и управления органами внутренних дел.

В качестве предмета диссертационного исследования выступают основные элементы управления и его механизма: закономерности, цели, принципы, методы, функции, управленческие нормы и управленческие отношенияих организационно-правовые способы и формы взаимосвязи между собой, а также порядок и последовательность подключения каждого из этих элементов в процесс принятия и реализации управленческого решения. При таком подходе особенность предмета исследования состоит в том, что он позволяет механизм управления рассматривать как комплексную категорию, включающую в себя все ключевые, сущностные элементы как управленческой теории, так и управленческой действительности, что обусловливает, с одной стороны, специфику концептуально-теоретического подхода к исследуемой проблеме, а с другой — выбор методов исследования и направлений реализации его результатов.

Гипотеза исследования состоит в том, что выявление и результативное разрешениесовокупности, теоретико-методологических и прикладных проблем, связанных с механизмом управления, разработка концептуальных основ механизма управления ОВД, выявление современных организационно-правовых форм и методов совершенствования механизма управления, адекватных сегодняшним рыночным, криминогенным и социально-правовым реалиям, в значительной степени будет способствовать повышению эффективности деятельности ОВД.

Представляется, что выработанная система научных взглядов на сущность, содержание, структуру, порядок и особенности функционирования механизма управления, а также на ключевые направления его совершенствования, позволит не только существенно обогатить понимание происходящих организационных и правовых процессов в деятельности органов внутренних дел, но и будет способствовать реальному повышению защищенности прав и свобод граждан от преступных посягательств, приведет к значительной минимизации фактов нарушения законности в деятельности милиции и вернет им утраченное доверие граждан.

Цель исследования состоит в разработке концептуальных основ современного механизма социального управления, выработке теоретических оснований и методологических подходов к формированию частной теории механизма управления органами внутренних дел, обосновании предложений и рекомендаций по совершенствованию реализации возложенных на ОВД правоохранительных функций. Достижение этой цели предусматривает решение ряда взаимосвязанных задач теоретико — методологического и прикладного характера, к наиболее значимым из которых следует отнести: теоретическое обоснование необходимости разработки современной научной концепции механизма управления в сфере деятельности правоохранительных органов на основе анализа криминогенной ситуации, экономической, социальной,-организационной и правовой составляющих российского общества и государствавыявление и обоснование теоретических, методологических и прикладных проблем, связанных с механизмом управления органами внутренних дел на основе учета современного развития теории в указанной сфере познания, разработанности ее основных понятий и категорий, состояния управленческой практики, а также принимая во внимание эффективность влияния предлагаемых различными субъектами управления организационно-управленческих мерраскрытие сущности и содержания понятия «механизм управления в социальных системах» прежде всего как комплексной управленческой категории, имеющей самостоятельное теоретическое содержание и занимающей важное методологическое значение в системе категорий теории управленияраскрытие структуры механизма управления, выявление входящих в нее составных элементов, определение способов и организационно-правовых форм их взаимосвязи и взаимообусловленности друг от друга, установление порядка и последовательности их включения в процесс принятия и реализации управленческого решенияпознание сущности, содержания основных управленческих принципов, выявление их сущностных признаков и их классификация, а также установление их роли и места в механизме социального управленияопределение направлений применения и использования управленческих принципов в процессе принятия и реализации управленческого решения, а также установление организационно — правовых форм их трансформации в исследуемом механизме при формировании целей, задач и функций организации деятельности ОВДраскрытие сущности и содержания, установление роли и значения управленческих методов и функций в механизме управления в сфере дея-тельностиправоохранительных органов выявление особенностей, роли и места управленческих отношений и правовых норм в формировании и функционировании механизма управления ОВДвыявление теоретических и методологических проблем оценки эффективности управленческого механизма в сфере организации правоохранительной деятельности, а также определение путей их преодоления — раскрытие сущности, содержания и значения субъективного и объективного компонентов механизма управления ОВДанализ правовых и организационных особенностей и выявление перспективных направлений совершенствования механизма управления органами внутренних дел на современном этапе.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектико-материалистический метод, позволяющий объективно уяснить суть и содержание исследуемой проблематики, определить правильные и рациональные формы и способы ее познаниясистемный, ситуационный, комплексный подходы, функциональный, структурный, и формально-юридический анализ управленческой действительности. Важнейшей методологической основой исследования явился системный подход. Он позволил проанализировать и выявить сущностные признаки, наиболее значимые характеристики механизма управления, представив его в качестве динамичной социальной системы. Учитывая сложность и многоаспектность исследуемой проблемы в работе использовались наряду с общими методами и частные методы познания, такие как: анкетирование, наблюдение, экспертная оценка. В целях выработки объективной модели механизма социального управления, способной адекватно и своевременно реагировать на динамично протекающие социально-экономические и криминальные процессы, автор в исследовании широко использовал метод сравнительного анализа. В работе так же использовались материалы об управленческой практике полиции ряда европейских стран (Великобритании, Нидерландов, Испании, Франции, Португалии и Германии), собранные автором в ходе поездки в рамках программы «ТЕМПУС — ТАССИС» .

Приоритетным, подходом при исследовании выступал метод взаимосвязи общего, единичного, особенного, конкретногопрошлого и настоящегологического и закономерного. При работе над диссертацией автор широко опирался на результаты исследований российских и зарубежных ученых в рассматриваемой и смежных областях знаний. Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов и теории социального управления: В. Г. Афанасьева, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Ю. А. Тихомирова, А. П. Ипакяна, А. Ф. Майдыкова, Г. Х. Попова, Б. М. Лазарева, Б. П. Курашвили, А. Е. Лунева, P.O. Халфиной, В. З. Веселого, В. Д. Малкова, С. С. Алексеева, B.C. Нерсесянца, A.M. Омарова, Е. Ф. Яськова, Г. С. Яковлева, Ц. А. Ямпольской.

В процессе проведения исследования использовались положения Конституции РФ, законов и указов Президента Российской Федерации, ведомственных нормативно-правовых актов, анализировались труды отечественных и зарубежных ученых по теории социального и государственного управления, философии, права, социологии. Кроме указанных источников автор для аргументации своих выводов изучил, обобщил и использовал большой объем отечественной и зарубежной литературы, относящейся к объекту и предмету диссертационного исследования, опыт организационно-управленческой практики многих крупных коммерческих структур и частных компаний. Это позволило полнее осмыслить и раскрыть объект исследования с учетом его особенностей и в конечном итоге решить поставленную задачу.

Научная новизна исследования определяется тем, что впервые обосновывается целостное представление концептуальных основ частной теории, механизма управления органами внутренних дел и излагаются ее основные составляющие в указанной сфере деятельностисформулированы научные, методологические и прикладные проблемы, связанные с механизмом социального управленияпроанализированы и систематизированы факторы, обусловливающие необходимость разработки современной концепции механизма управления органами внутренних делсформулированы концептуальные методологические подходы, позволяющие системно исследовать комплекс взаимосвязанных теоретико-методологических и прикладных проблем механизма управления в различных социальных системахвыявлены сущностные признаки и основные характеристики рассматриваемого механизма, а также определен круг основных элементов, составляющих его структурув научный оборот введены категории «механизм управления органами внутренних дел», «управленческие нормы», сформулированы их научно обоснованная дефиницияразработаны концептуальные положения, определяющие роль, место и значение основных управленческих элементов, таких как принципов, методов, функций управления, управленческих отношений и управленческих норм в управленческом процессе в принятии и реализации управленческого решениявыявлена роль и место субъектов управления различных уровней в обеспечении эффективного функционирования механизма управления ОВДсформулированы концептуальные предложения, определяющие перспективныенаправлениясовершенствования^ механизмауправления. ОВД на современном этапе.

Научная новизна диссертационного исследования состоит также в сформулированных автором теоретических положениях и практических предложениях, выносимых на защиту. Положения, выносимые на защиту.

1. Вопреки ряду устоявшихся, ставших аксиоматичными представлений о завершенности научной дискуссии вокруг категории «механизм управления» поиск ее новых, ранее не исследованных теоретических и методологических аспектов, носит закономерный характер. Процессы, происходящие в экономической, социальной, политической и правовой сферах жизни российского общества затрагивают фундаментальные основы государственного устройства, создают ситуацию, при которой старые механизмы управления, по существу, не функционируют, а новые формируются стихийно и медленно. В этих условиях поиск рационально устроенного и эффективно действующего механизма управления не может сводиться лишь к обновлению отдельных элементов прежнего представления об этом механизме. Решение данной проблемы лежит в плоскости разработки в рамках новой управленческой парадигмы принципиально иного механизма управления.

2. Применительно к социальным системам механизм управления следует рассматривать как целостную совокупность управленческих элементов, включающих в себя принципы и функции управления, методы управленческого воздействия, управленческие отношения и управленческие нормы, посредством которых субъекты управления целенаправленно формируют рациональную систему управления и обеспечивают эффективное функционирование управленческого процесса, способствуя устойчивой и результативной деятельности управляемого объекта. Технократическая трактовка механизма управления не в полной мере отражает характер взаимосвязи-составных его элементов, и-поэтому, существенно искажает его природу, приводит к обесцениванию его теоретической значимости. Предложенная дефиниция механизма управления создает определенную основу для единообразного применения этого понятия в теории, расширяет представления о способах и средствах достижения управленческой цели.

3. Механизм управления как объект научного познания следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: а) как категорию теории, обеспечивающей целостное видение управления, с помощью которой можно описывать, выявлять и вскрывать средства, способы и причинно-следственные связи, характеризующие управленческое воздействие, определять порядок расположения основных элементов управления относительно цели, выявлять последовательность их включения в управленческий процессб) как прикладную категорию, характеризующуюся принципами своего построения и функционирования, целевым предназначением, а также организационной структурой, позволяющей вскрывать структурно-функциональный срез управленческого явления. Лишь комплексное исследование содержания указанных аспектов выступает условием познания сущности механизма управления, способствует выявлению его свойств, дает реальное представление о порядке формирования и особенностях функционирования системы управления, позволяет оценивать эффективность принимаемых субъектами управленческих решений.

4. Механизм управления формируется и функционирует в соответствии с закономерностями, действующими в сфере управленческих отношений. На практике он должен строиться целенаправленно на основе соответствующих структурно-функциональных принципов управления. Так, игнорирование принципов разграничения полномочий органов управления различных уровней, закрепления компетенций субъектов в сфере управленческих отношений^ баланса их прав и обязанностей, персональной ответственности субъекта за принимаемые им управленческие решения, законности, адекватности управляющего воздействия состоянию управляемого объекта, полного ресурсного обеспечения возложенных функций и многих других, вызывает различные отклонения в механизме управления, влечет нерациональность системы управления и порождает лишние управленческие звенья, является причиной низкой эффективности функционирования аппаратов управления и т. д.

5. Целевое предназначение механизма управления заключается в том, что он выступает средством реализации управления, указывает на порядок формирования и функционирования системы, способствует рационализации оказываемого управленческого воздействия в решении непосредственных задач и функций, возложенных на управляемый объект. Помимо известных свойств системности и интегративности механизму присущи такие признаки, как относительная устойчивость и динамичность, адаптивность и кумулятивность. Кроме того, относительно организации различных отраслей и сфер деятельности соответствующий механизм управления имеет одинаковый «набор» элементов и в этом плане обладает определенной универсальностью.

6. Концептуальные основы механизма управления включают в себя систему научных знаний, раскрывающих принципы построения, правила, порядок и особенности его функционирования, на базе которых у субъекта управления формируется целостное представление о необходимых и достаточных компонентах управленческого воздействия, посредством применения которых достигаются намеченные цели и реализуются управленческие задачи. Это позволяет: а) вычленить теоретические положения, раскрывающие его сущность и содержание, наметить методологические подходы к формированию частной теории механизма управления, в том числе и в отдельных сферах деятельностиб) выработатьнаучнообоснованнуютеоретическую модель механизма управления, на основе которой, в частности, можно прослеживать порядок формирования и функционирования системы управления, устанавливать особенности реализации отдельных управленческих функций, принимать нужные управленческие решения, выявлять, анализировать функционально-структурные аспекты управления, намечать направления реформирования и прогнозировать перспективы развития как системы управления в целом, так и ее отдельных компонентов.

7. Частная теория механизма управления органами внутренних дел формируется: во-первых, с учетом теоретических положений и методологических подходов, изложенных в рамках предлагаемых концептуальных основво-вторых, на базе специфических принципов, характеризующих особенности построения и функционирования системы и структуры аппаратов управления органами внутренних делна основе учета возникающих организационных отношений, отражающих содержание, общественную значимость и характер реализации возложенных на объект управления правоохранительных задача также на основе правовых норм, регламентирующих сложный комплекс взаимосвязанных организационных и правовых вопросов, возникающих в процессе организации их деятельности.

8. Предложенная модель механизма управления позволяет утверждать, что современный механизм управления органами внутренних дел имеет существенные изъяны. Его реформирование требует: а) качественного совершенствования системы МВД России, МВД, ГУВД, УВД ее субъектов, оптимизации их организационно-структурного построения на основе принципов: перераспределения функций центрального аппарата, его подразделений в федеральных округах и субъектах РФ, освобождения органов внутренних дел от несвойственных им задач и функций, восстановления полноценного гражданского контроля за их деятельностью, создания-самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядкаб) разграничения правоохранительных и контрольных функций, что предполагает оставление за центральным аппаратом МВД России лишь стратегических, общесистемных задач, к числу которых следует отнести выработку общегосударственной политики борьбы с преступностью и формирование миссии органов внутренних дел, разработку федеральных стандартов по защите прав и свобод граждан от преступных посягательств, разработку основных принципов кадровой политики и ресурсного обеспечения органов внутренних дел, проведение V научно-исследовательских разработок по актуальным проблемам их развития, выработку принципов взаимодействия ОВД с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасностив) повышения эффективности разработки, принятия и исполнения управленческих решений на основе принципов профессионализма, всестороннего и полного анализа складывающейся ситуации, персональной ответственности субъекта за принимаемое управленческое решение или за непринятие должного решения т.д.- г) улучшения финансового и материально-технического обеспечения на основе принципа полного ресурсного обеспечения возложенных функций, существенного укрепления кадрового потенциала на основе принципов соответствия субъекта управления занимаемой должности, баланса прав и ответственности, профессионализмад) развития и совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей управленческую деятельность.

9. На структурно-функциональные параметры механизма управления органами внутренних дел значительное влияние оказывает ряд факторов, вызывающих на практике его деформацию, к числу которых следует отнести: а) игнорирование субъектами управления требований научно обоснованных принципов управленияб) неполная или несвоевременная реализациясубъектамиотдельных функций управления-в) использование неэффективных, неадекватных целям и задачам методов управленческого воздействияг) недостаточно четкая структурированность задач и функций органов управленияд) низкое качество и разобщенность нормативных правовых актов, регламентирующих управленческую деятельность органов внутренних дел. Знание указанных факторов, умение руководителей минимизировать их негативные влияния является важным условием формирования стройной системы управления, способствует рационализации структуры аппаратов управления органами внутренних дел, подбору оптимальных параметров их функционирования.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическую значимость определяют концептуальные положения, составляющие основу частной теории механизма управления в сфере деятельности правоохранительных органов. Сформулированные в работе теоретические положения, выводы и рекомендации: 1) о механизме управления в социальных системах как о комплексной научной категории, имеющей самостоятельное теоретико-методологическое и прикладное значение- 2) методологических подходах выявления его основных признаков и вычленения главных элементов- 3) сущности, содержании и структуре категории «механизм управления» — 4) дефиниция «механизм управления органами внутренних дел» — 5) способах взаимосвязи составных его элементов- 6) сущности, содержании и свойствах принципов управления- 7) роли и значении основных управленческих начал в механизме управления деятельностью правоохранительных органов- 8) организационно-правовых формах и способах преломления принципов в управленческом механизме- 9) роли и значении методов, функции и управленческих отношений в исследуемом механизме- 10) субъективном и объективном компонентах механизма управления- 11) основных направлениях совершенствования механизма, управления-деятельностью, правоохранительных органов на современном этапе — значительно углубляют научные представления о механизме управления в указанной сфере деятельности, и можно рассматривать как существенный вклад в развитие управленческой науки.

Практическая значимость исследования вытекает из актуальности и новизны диссертации и состоит в теоретическом обосновании предложений и рекомендаций, позволяющих реально повысить научный уровень организации деятельности органов внутренних дел и, следовательно, существенно улучшить защиту прав и свобод граждан, их собственность от преступных и иных противоправных посягательств, обеспечить охрану общественного порядка и общественной безопасности. Исследование такого рода, на взгляд автора, могло бы служить некоторым основанием для дальнейшей разработки нового и достаточно перспективного направления совершенствования механизма управления в сфере деятельности правоохранительных органов по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, по обеспечению режима законности и дисциплины, борьбы с преступностью и т! д.

Обоснованность и достоверность результатов определяются выбором и комплексным применением апробированных практикой методов исследования. Для обеспечения комплексности изучения проблемы механизма управления в сфере деятельности органов внутренних дел использован широкий круг источников, составляющих теоретическую, методологическую и нормативную базу исследования.

Результаты основываются на объективном анализе законодательства, статистических данных, практического опыта, управленческой практики, опроса сотрудников и руководителей правоохранительных органов, а также использованием данных специальных исследований, проведенных другими авторами по проблемам государственного управления, административной деятельности органов внутренних дел, а также организации органов местного-самоуправления. Изученыматериалы, инспекторских, проверок в части, касающейся организации деятельности МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, в том числе с выездом соискателя в ГУВД Нижегородской, Ростовской областей, УВД Кировской и Ульяновской областей, МВД Чувашской, Марийской, Мордовской республик и Республики Татарстан. Использовался также личный опыт автора.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на теоретических и научно-практических конференциях, проводимых Академией управления МВД России по теме «Теория и практика управления ОВД в условиях реформирования системы МВД России г. Москве (2003г), «Роль гражданского контроля за деятельностью правоохранительных органов» в г. Москве (2002г), в г. Казане по теме «Совершенствование организационно-правовых основ деятельности ОВД (административно-правовые аспекты) (2002), в г. Чебоксарах по теме «О роли правоохранительных органов в реализации положений всеобщей декларации прав человека» (2001г), «Конституция Чувашской Республики: реали и перспективы ее развития» (2002), «международных научно-практических конференциях в. Лондоне (Великобритания) «Роль правоохранительных органов в обеспечении прав граждан» (2001г), в г. Барселоне (Испания) «Правоохранительные органы в обеспечение общественного порядка при проведении массовых спортивных мероприятий» (2001 г), в г. Амстердаме (Нидерланды) «Роль правоохранительных органов в регулировании миграционных процессов» (2001г.), в г. Москве «Анализ систем управления на рубеже ХХ1 В.» (2003), в г. Чебоксарах «О формировании управленческих процедур в современной России» (2002г). Значительная часть выводов, предложений и рекомендаций проведенного исследования нашла практическое применение в учебном процессе Академии управления МВД России, Нижегородской академии МВД РФ, Казанском юридическом-институте, МВД, России, Чебоксарском, филиале. Нижегородской академии МВД России в учебно-методических материалах (лекций, семинарских и практических занятий, командно-штабных учений) в рамках таких учебных дисциплин как: теория социального управления, управления ОВД, организация ОВД, административное право, административная деятельность ОВД, основы управления ОВД, государственная служба ОВД, обеспечение прав и свобод граждан в деятельности ОВД.

По материалам диссертационного исследования опубликована монография: «Механизм социального управления», два учебных пособия: «Реализация принципов в механизме управления ОВД», «Принципы социального управления», подготовлены лекции: «Применение методов управления в механизме организации деятельности правоохранительных органов», «Функции управления: роль и значение в механизме организации деятельности ОВД». По теме диссертации опубликованы 24 научных статьей, в том числе и журналах, рекомендованных ВАК. Структура работы. С учетом вышеизложенных целей и задач диссертационного исследования была определена логика и последовательность изложения материала, а также сформирована структура работы, которая состоит из введения, двух разделов, четырех глав, заключения, списка.

•* Результаты проведенного диссертационного исследования подтверди ли актуальность проблемы разработки концепцептуальных основ со временного механизма социального управления, необходимость опреде ления теоретических оснований и методологических подходов к форми рованию частной теории механизма управления органами внутренних дел, правильность постановки гипотезы и позволили сформулировать ряд выводов, положений и рекомендаций, которые не вошли в число вы носимых на защиту, однако имеют важное теоретико-методологическое значение для выбора направления совершенствования механизма управ ления органами внутренних дел.1. Предлагаемые концептуальные основы современного механизма управления органами внутренних дел представляют собой новую систему '^ % научных знаний, на базе которых с определенной вероятностью первона чально можно адаптировать ОВД к происходяш-им динамичным соци альным, экономическим и криминогенным процессам, вернуть утрачен ное доверие граждан, а в последующем путем принятия комплекса орга низационных, кадровых, финансовых и правовых мер, выйти на уровень ф* существенного повышения защищенности прав и свобод граждан от пре ступных и иных противоноправных посягательств исключительно лишь за счет совершенствования управленческого воздействия.2. Актуализация проблем механизма социального управления на со временном этапе связана с необходимостью более глубокого осознания роли управления как регулятора многочисленных общественных отно шений, как важного фактора обеспечения реализации обусловленных по требностями общества правоохранительных задач, необходимостью принятия продуманных мер, направленных на формирование рацио 402 нальной системы управления и обеспечение эффективного функциониро вания управленческого процесса- ||^ З. Востребованность научного исследования механизма управления от ражает утверждение прикладной значимости, подтверждает мысль о возможности отыскания через механизм управления таких компонент управленческого воздействия, которые помогают субъектам, управления принимать научно обоснованное управленческое решение, верно опре делять оптимальные формы и способы их реализации, использовать ме тоды управленческого воздействия, позволяющие наиболее эффективно •^ реализовывать возложенные на органы внутренних дел задачи и функ ции.4.Управление как общественное явление, выработанное и приспособ ленное людьми для решения жизненно важных проблем, при его посто янном совершенствовании выступает важным фактором стабильного, Л^^ динамичного развития общества и реализуется через соответствующий j ^ механизм. Поэтому постановка вопроса о разработке научно обосно ванных концептуальных основ механизма социального управления на этапе проводимого реформирования органов исполнительной власти яв ляется своевременной и актуальной проблемой. Ее успешное разрешение способствует дальнейшему развитию теории управления, помогает бо лее отчетливо представлять место, роль и направления рационализации управленческого воздействия на происходящие криминогенные, соци альные и правовые процессы, принимать адекватные им управленческие решения, обнаруживать организационные резервы, имеющиеся в системе управления.5.

Введение

категории механизм управления позволяет перевести на учные знания об управлении в плоскость их практического применения, способствует выбору приоритетных направлений оказываемого управ ленческого воздействия, помогает систематизировать и упорядочить функции государственных органов, оптимизировать структуру аппарата управления, позволяет установить степень персональной ответственно Ф сти субъектов за принятое ими управленческое решение или за несвое временное принятие должного решения, оценивать и отслеживать реаль ный вклад предпринимаемых государством мер в достижении правоох ранительных целей.6. Механизм управления любой социальный системы не может иметь простой структуры. Он по своему содержанию призван отражать разно образные элементы и взаимосвязи, которыми характеризуется управле ние, поэтому представляет собой сложный, имеющий комплексную природу объект научного познания. Несмотря на широкое употребление этого термина, категория «механизм управления» в значительной своей части, по существу, остается не исследованной. Использование его в ка честве синонима произвольной совокупности средств и способов^Ш управленческого воздействия искажает сущностное предназначение и затрудняет понимание его содержания, вызывает обесценивание, что в конечном итоге усложняет его концептуализацию.7. Механизм управления имеет два явно выраженных аспекта. Во первых, он проявляет себя как категория теории управления, в которой ф^ интегрируются все элементы в данной сфере познания, определяет их место расположения относительно управленческой цели. В этом плане механизм управления можно рассматривать как своеобразную таблицу управленческих элементов, в которой каждый элемент занимает свое строго определенное место. Во-вторых, механизм управления проявляет себя в прикладном аспекте, определенным образом воплощая устройство и функционирование управления. В этом значении механизм управления характеризует структуру органов управления и особенности их деятель ности, порядок принятия и реализации управленческого решения.8. При всем многообразии средств достижения управленческой цели, механизм управления призван отражать функционально-структурный срез управленческого явления, поэтому в рамках данной категории сле дует вести речь о совокупности таких элементов управления, с помощью которых строится рациональный аппарат управления, (в широком смысле формируется система управления), достигается эффективное функционирование управленческого процесса, принимается научно обоснованное управленческое решение и обеспечивается оптимальное их исполнение. В этой конструкции наиболее стабильным, устойчивым компонентом выступает структура системы управления, а наиболее ди намичным — принятие и реализация управленческого решения:

9. Правильное понимание взаимосвязи элементов механизма управле ния позволяет достаточно точно определить роль каждого из них в дос тижении управленческой цели, в принятии и реализации управленческого Ш' решения. Выпадение даже одного из основных элементов или рассмотре ние его вне управленческого механизма в конечном итоге снижает эффек тивность оказываемого управленческого воздействия.10. Существенное влияние на формирование механизма управления, а в последующем на процесс рационализации управленческого воздейст ф1 ВИЯ, оказывает правильный выбор принципов управления. Если в его основе лежат не верно сформулированные принципы, то эффективность управленческого воздействия при всех прочих благоприятных условиях будет не значительной. Поэтому знание руководителями научно обосно ванных принципов построения системы управления, умение использо вать эти принципы на практике является обязательным требованием, предъявляемым к современным субъектами управления на всех уровняй.11. Многогранность и сложность реализуемых органами внутренних дел правоохранительных задач, требующих согласованных усилий мно гих сотрудников различных служб и подразделений, характер возни 405 кающих при этом общественных отношений, многочисленные факты нарушения законности и служебной дисциплины личным составом, су^. щественное осложнение криминогенной ситуации объективно обуслав ливают оказания постоянного и целенаправленного управленческого воздействия, результативность и эффективность которого в значительной степени определяется рациональностью соответствующего механизма управления.12. Анализ практики организации деятельности органов внутренних дел сквозь призму требований научно обоснованного механизма управ ления свидетельствует о нерациональности современной системы управ ления органами внутренних дел, о низкой эффективности оказываемого субъектами управляющего воздействия на обеспечение законности и служебной дисциплины среди личного состава, общественного порядка, реализацию возложенных правоохранительных задач и функций. Поэто му намеченная Концепцией развития ОВД и ВВ основная цельпри ведение их в состояние,.позволяющее обеспечить надежную защиту, лич ности, общества и государства от преступных посягательств — оказалась не реализованной.13. Организация деятельности органов внутренних дел на основе на §^^ учно обоснованной концепции механизма управления в соответствии с общепризнанными принципами, использование современных методов активизации и стимулирования поведения исполнителей, способствует: с одной стороны, правильному пониманию происходящих в данной сфере процессов, выявлению возникающих при этом противоречий, а с другой — значительному повышению рационализации управленческого воздей ствия на те факторы и условия, которые оказывают существенное влия ние на уровень преступности в обществе, на состояние законности и дис циплины среди личного состава, выбору адекватных методов и способов их обеспечения. 14. Качественное улучшение работы органов внутренних дел на дан ном этапе требует кардинального пересмотра, прежде всего принципов и методов организации их деятельности, существенного обновления нор мативно-правовых актов, регламентирующих управленческую сферу и совершенствования управленческих отношений.15. Теоретическая модель механизма управления органами внутренних дел позволяет выявить и систематизировать факторы, в силу которых в структуре реального механизма управления возникают различные дефек ты, что приводит на практике к его дисфункциональности. Использо вание научно обоснованных рекомендаций в рационализации структуры и оптимизации функционирования механизма управления органами внутренних дел должно способствовать преодолению кризисной ситуа ции, в которой они оказались, повышению эффективности управляющих воздействий в правоохранительной сфере, инициации персональной от ветственности сотрудников.16. В-ОВД целесообразно. формировать: • а) механизм стратегического управления на уровне центрального аппа рата, нацелив его на решение стратегических задач и достижение стра тегических целей ОВД, в том числе прогнозирования перспективного fi^ развития ОВД (введение федеральных стандартов обслуживания населе ния в правоохранительной сфере, в том числе и в сфере борьбы с пре ступностьюгарантирование гражданам возможности осуществления контроля за деятельностью органов внутренних дел), кадрового и ре сурсного обеспечения (целевая подготовка кадров ОВД по заявкам субъ ектов Федерации, в том числе и для высшего звена руководства МВД, ГУВД, УВД), антикризисного управления ОВД, контроля за деятельно стью государственных федеральных служб, включенных в структуру фе дерального министерства. На этом уровне следует полностью отказать ся от непосредственного выполнения всяких правоохранительных задач- • б/ механизм тактического управления на уровне субъектов РФ, наце ленного на решение задач кадрового обеспечения ОВД на территории субъекта РФ, эффективного использования ресурсов (финансовых, мате риальных, территориальных и т. д.), которыми обладает тот или иной субъект РФ в силу своего территориального или географического распо ложения, контроля за соблюдением федеральных и территориальных стандартов в сфере правоохранительной деятельности- • б^ механизм оперативного управления, адаптированного на реше ние конкретных правоохранительных задач, охраны общественного по рядка и обеспечение общественной безопасности на уровне установлен ных федеральных и территориальных правоохранительных стандартов, предотвращения, пресечения и раскрытия преступлений и правонаруше ний, соблюдения законности и поддержания постоянной связи ОВД с общественностью.^Ш 17. Рассматривать разработку и внедрение концепции механизма управ ления-МВД РФ в качестве приоритетной задачи развития органов внут ренних дел. Разработать и принять специальную программу Правитель ства РФ об использовании института гражданского контроля за дея тельностью ОВД. Il^ 18. Признать нецелесообразной практику назначения на должности ру ководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, начальников ГРОВД лиц, не окончивших Академию управления МВД России. Считать, что овла дение теоретическими знаниями о механизме управления составляет обязательное требование, предъявляемое ко всем субъектам управления органами внутренних дел.19. Внести в квалификационные требования выпускникам Академии управления МВД России изменения по управленческой специальности, дополнив их требованиями о необходимости овладения знаниями о сущ ности, содержании и свойствах механизма управления ОВД.