Показатели федерализма К. Кеарни

Три показателя федерализма К. Кеарни — это соответственно четвертое (override authority), пятое (revenue raising authority) и шестое (revenue sharing) измерения децентрализации.

Четвертое измерение отвечает на вопрос: «Имеет ли центральное правительство право отменять решения и политики, установленные более низкими (субнациональными) уровнями власти?» Отмена решений производится без процедурных гарантий (т.е. не в порядке отзыва законодательства через верховный суд) и с легкостью, ставящей под сомнение автономность осуществления полномочий субнациональным уровнем власти. В случае, если центральное правительство имеет указанные права, этот показатель (OVERRIDE) равен нулю, если не имеет, то четырем^[1].

Пятое измерение описывает право субнациональных уровней власти устанавливать налоги: и налогооблагаемую базу, и ставку. Если в стране с тремя уровнями власти, два из которых субнациональные (региональная и местная власть), оба субнациональных уровня имеют право устанавливать налогооблагаемую базу и ставку отдельных налогов, то показатель (AUTORAISE) равен четырем. Если такое право есть только у одного из субнациональных уровней, то показатель равен двум. Если и местные, и региональные власти не имеют таких прав, то показатель равен нулю. Проблема данного показателя — он рассчитывается де-юре и не принимает во внимание использование полномочий. Кроме того, этот показатель не учитывает количество регулируемых субнациональными властями налогов.

Шестое измерение отвечает на вопрос: «Переводит ли центральное правительство субнациональным уровням власти долю собираемых налогов регулярно и без установления условий использования?» Процент перечисляемых субнациональным уровням налогов может быть как фиксированным, законодательно установленным (например, конституцией), так и колеблющимся в зависимости от решений субнациональных и национальных ОГВ. Показатель (REVSHARE) доли налоговых доходов, получаемых субнациональными органами власти, может быть равен четырем, если оба уровня субнациональной власти регулярно и без закрепленных условий использования получают долю от национальных налогов: двум — если только один из двух субнациональных уровней имеет такой регулярный источник дохода, или на одном из уровней поступающая доля налогового дохода должна идти только на определенные цели; нулю — если разделение налоговых доходов между уровнями власти происходит или нерегулярно, или субнациоиальные уровни власти не имеют права свободно распоряжаться полученными от центрального правительства средствами.

Джонатан Родден и коллеги установили зависимость реализации принципа федерализма: а) от нрава субнациональных органов власти самостоятельно осуществлять заимствования (borrowings)¹; б) назначения глав субнациональных органов власти партией из центра или партийной конкуренции за формирование правительств на центральном и субнациональном уровнях^[2][3].

Показатели евободы заимствований (AUTOBORROW) трактовались Родденом как отсутствие ограничений на внешние и внутренние заимствования правительствами субнациональных уровней. Более детальный показатель свободы заимствований — это индекс Межамериканского банка развития (IADB)^[4], основанный на шести вопросах-индикаторах.

• 1. В праве региональных и (или) муниципальных органов власти осуществлять займы (вообще)?
• 2. Независимы ли они в этом решении или им необходимо разрешение вышестоящих уровней власти?
• 3. Каковы ограничения займов (условия, сроки и т. д.)?
• 4. Имеются ли и каковы, если да, ограничения на использование заимствованных средств?
• 5. Имеются ли на субнациональных уровнях свои правительственные банки?
• 6. Имеются ли у субнациональных правительств свои предприятия, имеющие права осуществлять займы?

Показатель реальной независимости глав субнациональных единиц описывается Родденом и Э. Виббельсом^[3] как спектр возможностей. Один край спектра образуют ситуации, в которых главы формально независимых субнациональных органов власти де-факто назначаются центром из числа членов или сторонников правящей партии. Противоположный край — реальная политическая конкуренция партий на всех уровнях власти за формирование органов власти^[6]. Этот индикатор федерализма (COPARTISAN) определяется как процент правительетв субнациональных уровней, контролирующийся той же партией, к которой принадлежит глава исполнительной власти государства.

• [1] Kearney С. Decentralization index. Р. 2.
• [2] См.: RoddenJ. Comparative federalism and decentralization. P. 670—687; Stein E. Fiscaldecentralization and government size in Latin America. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 1998.
• [3] Rodden J., Wibbels E. Beyond the fiction of federalism. P. 494—531.
• [4] Stein E. Fiscal decentralization and government size in Latin America. P. 16.
• [5] Rodden J., Wibbels E. Beyond the fiction of federalism. P. 494—531.
• [6] Cm.: Ibid.