Критерии оценивания государственной политики

Корректность сравнения и оценивания государственной политики различных стран требует определения критериев, которым должна соответствовать деятельность государства. Набор этих ценностей и благ в большей степени выявляет назначение власти, перечень тех целей, которым она призвана служить. Система государственного управления должна соответствовать по крайней мере трем важным измерениям.

1. Политика, проводимая правительством, должна быть справедливой. Правда, разные люди по-разному определяют понятие «справедливость», что порождает известные трудности в оценивании и самой политики. В представлении одних групп справедливость отождествляется с равенством и предполагает, чтобы власть относилась ко всем гражданам одинаково и каждому предоставляла блага в равных количествах. По мнению других, справедливость означает, чтобы каждому гражданину воздавали пропорционально его заслугам или в соответствии с его вкладом. Третьи — связывают справедливость с воздаяниям власти в соответствии с нуждами и потребностями граждан. Следовательно, понятие справедливости охватывает и одинаковое отношение к гражданам, и награду по заслугам (пропорционально вкладу в общее дело), и отклик на их потребности и нужды. В значительной мере многие аспекты дистрибутивной политики (например, системы пенсионного обеспечения, социального и медицинского страхования) могут представлять собой некую комбинацию этих критериев. Однако представления о справедливости в разных культурах существенно разнятся.

Хотя существуют ситуации, при которых понятие «справедливость» однозначно исключает такие проявления человеческого поведения, как произвол или пристрастие. Вряд ли кто-нибудь из нас сочтет справедливым, если должностные лица будут бросать жребий, определяя, кому сидеть в тюрьме или получать пенсию, или если подобные решения они будут принимать, основываясь исключительно на личных связях или собственных умозаключениях.

• 2. Государственная политика не может быть набором мечтаний, она должна быть результативной и эффективной. Предпочтения граждан на стороне той политики, которая действительно ведет к намеченной и желанной цели, а не политики, которая этой цели не достигает. Эффективность означает, что власть должна реализовывать свои планы с наименьшими затратами и издержками. Граждане скорее желают иметь правительственные ведомства с четкой структурой и небольшим бюджетом, нежели громоздкие и дорогостоящие организации.
• 3. Конечный критерий, позволяющий оценить итоги политического курса, — это способность государства отстаивать и гарантировать свободу. Признание, утверждение и защита свободы, гражданских и политических прав человека — первостепенная задача государственной политики Из двух одинаково справедливых и продуктивных политических программ население скорее выберет ту, которая в большей степени уважает права и свободы граждан. Соотношение свободы, справедливости и эффективности всегда противоречиво, их значимость для разных групп населения неравноценна, что затрудняет их однозначный выбор. Если эти ценности представить как своеобразные политические блага, в которых нуждаются граждане, то можно определить, чему они отдают предпочтение — порядку, предсказуемости и стабильности.

Очевидна уровневая дифференциация этих ценностей. Па уровне функционирования системы властвования в целом граждане чувствуют себя более свободными и способны поступать более рационально, если живут в условиях стабильного и предсказуемого общества. Эти условия для них создает эффективно функционирующая система государственного управления. Очевидно, что политическая нестабильность (конституционные кризисы, частая смена правительств, беспорядки, демонстрации и т. п.) нарушает душевное равновесие граждан и может привести к гибели людей и разорению страны. На уровне политического процесса, т. е. собственного участия граждан в политической жизни и управлении, предпочтительной окажется демократия, открывающая равные возможности участия в политике, одинаковые процедуры и равенство всех перед законом.

В отношении результатов политического курса формируется иная система предпочтений: главными благами для граждан являются экономическое благосостояние, качество жизни, личная безопасность. Система государственного управления, обеспечивающая процветание и безопасность, устраняющая неравноправие, заботящаяся о сохранении окружающей среды, становится идеалом независимо от того, какой политический процесс (авторитарный или демократический) привел к подобным результатам. В каждом конкретном случае для индивида актуальны все виды политических благ.

Системные ценности имеют отношение к исправному функционированию и предсказуемости политических систем с их способностью приспосабливаться к внешним изменениям.

Процессуальные ценности гарантируют легальные формы участия граждан в политической деятельности, поддержку власти и процедурное правосудие (суд присяжных, неприкосновенность личности, недопустимость жестокого или необычного наказания).

Участие граждан в политической деятельности ценно не только как средство воздействия на власть, но и само по себе, поскольку оно способствует формированию гражданской зрелости и достоинств. Согласие с властью и поддержка ее также могут быть признаны ценностями, ибо индивидуум отвечает на побуждение служить другим. Ожидания от реализации той или иной политики включают в себя такие блага, как материальное благополучие, личная и национальная безопасность, известная степень свободы от вмешательства в частную жизнь, и прямо соотносятся с представлениями индивида о желаемом обществе. Приоритетным среди них является ценность свободы, понимаемая как нечто большее, чем запрет на государственное регулирование или иное вмешательство, поскольку частные лица и организации также способны вторгаться в частную жизнь и таким образом посягать на свободу. В этих случаях именно вмешательство государства оберегает ее. Так, в США был принят целый ряд законов, направленных против расовой сегрегации и дискриминации. Это Закон о гражданских правах 1957 г., согласно которому была создана Комиссия по рассмотрению заявлений о дискриминации по расовым, религиозным и иным мотивам. Кроме того, Закон о гражданских правах 1964 г., предоставивший афроамериканцам равные избирательные права и возможности при поступлении на работу. Закон о свободе информации 1967 г. предоставил право требовать от государственных органов собранную информацию о частной жизни лица. Свобода действовать, создавать организации, получать информацию, протестовать — это неотъемлемый элемент эффективного участия граждан в политической деятельности, равно как и важный фактор влияния на социальное, политическое и экономическое равноправие.

Продукт государственной политики в конкретной сфере складывается как результат воздействия объективных факторов и субъективной деятельности политиков. Хотя непросто порой бывает предсказать, какое воздействие окажут те или иные политические меры на жизнь граждан, поскольку в этот процесс вмешиваются непредвиденные, случайные факторы. Например, эффект от снижения налогов, призванного увеличить потребление и стимулировать роет экономики, сводится к нулю повышением цен на нефть. Для того чтобы оценить эффективность государственной политики, необходимо определить, насколько учитываются в ее проведении известные устойчивые зависимости и тенденции. Доказано, что существует связь между экономическим ростом и структурой потребления. Американский экономист С. Кузнец в своих работах, посвященных истории экономики в Европе, показал, что на ранних стадиях индустриализации распределение дохода происходит менее равномерно, а на поздних этапах оно вновь вплотную приближается к равномерному. «Кривая Кузнеца» объясняется общими тенденциями экономической и политической модернизации. На ее начальных этапах происходит рост промышленности и коммерческого сельского хозяйства, а крупный аграрный сектор отстает. На более высоких уровнях экономического развития он сокращается в размерах по сравнению с промышленностью и сферой услуг. Кроме того, когда в демократических странах профсоюзы и политические партии достигают определенной степени зрелости, они проводят законы, которые посредством налогов, заработной платы и дистрибутивной политики оказывают воздействие на распределение доходов.

Экономическое развитие страны влияет на бюджетное финансирование системы здравоохранения, на оборудование медицинских учреждений, улучшение санитарных условий, на возможность пользоваться пригодной для питья водой, на доступ к окружающему миру благодаря дорогам и связи. В конце XX в. на здравоохранение из бюджета экономически развитых стран приходилось в среднем 469 долл, на душу населения, тогда как в развивающихся странах — лишь 11 долл. В развитых странах один врач обслуживал в среднем 398 человек, в развивающихся — 2043. В развитых странах 97% населения имели доступ к безопасным источникам водоснабжения, в более отсталых их число сокращалось до 53%. Опережающий рост населения в бедных странах сводит на нет эффект роста экономики. Соотношение между уровнем экономического развития и здоровьем населения демонстрируют данные по Нигерии: лишь 39% населения пользуются питьевой водой. Кроме того, в этой стране высокий уровень рождаемости (5,4 на 1000 человек), а средняя продолжительность жизни лишь немного превышает 50 лет, тогда как в индустриально развитых государствах — 70—80 лет. Едва ли не каждый десятый ребенок не доживает до возраста одного года; один врач приходится в среднем на 20 000 жителей, и более трети нигерийских детей в возрасте до пяти лет не получают достаточного питания. Правда, проведение эффективной государственной политики, как показывают данные, но Китаю и Индии, может в известной мере нивелировать этот разрыв. Хотя обе страны имеют примерно одинаково низкий ВНП на душу населения, средняя продолжительность жизни в КНР — 69 лет, уровень детской смертности — 33 человека на тысячу новорожденных, а в Индии эти показатели равны соответственно 62 и 65. Однако в начале XXI в. в развитых странах из-за бюджетного дефицита, увеличения социальной нагрузки на государство произошло свертывание многих социальных программ. Стало очевидным то, в чем западные политики не желали признаваться: модель «государства всеобщего благоденствия» пришла в упадок.