Современные источники законодательства о принудительном исполнении

После краткого экскурса в историю, настало время охарактеризовать актуальный правовой механизм регулирования принудительного исполнения.

С точки зрения внешней формы соответствующих источников, видов актов, они повторяют общую иерархию источников законодательства в Российской Федерации и включают в себя Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Однако, к сожалению, пока говорить о полноценной единой системе источников законодательства о принудительном исполнении нельзя. Совокупность нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы принудительного исполнения, обладает определенной спецификой с точки зрения проблем соотношения нормативных правовых актов друг с другом, разграничения их сфер регулирования. Именно на таких проблемах мы предлагаем сконцентрироваться.

С учетом ст. 3 Закона об исполнительном производстве законодательство об исполнительном производстве является федеральным, соответственно субъекты РФ не могут осуществлять правовое регулирование в указанной сфере^[1]. Несмотря на то, что ст. 71 Конституции РФ, определяющая исчерпывающим образом предмет ведения Российской Федерации, не содержит прямого указания на исполнительное производство, п. «о» данной статьи относит к ведению Российской Федерации процессуальное законодательство, которое, очевидно, для целей применения и толкования Конституции РФ включает в себя и исполнительное производство^[2]. Таким образом, устанавливая условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц, иные федеральные законы должны содержать исчерпывающее регулирование.

Теоретически, иные федеральные законы, устанавливающие условия и порядок принудительного исполнения, могут предусматривать применение к отношениям, ими регулируемым, норм Закона об исполнительном производстве посредством общей к нему отсылки. Однако, имея в виду формальную систему процессуального законодательства, основывающуюся на принципе «разрешено только то, что прямо предписано», определить в конкретной ситуации, имеем ли мы дело с пробелом или сознательным умолчанием законодателя, весьма сложно, что делает затруднительным, а часто и вообще невозможным субсидиарное применение тех или иных процессуальных норм в условиях неопределенности правового регулирования.

Обратим внимание на то, что Закон об исполнительном производстве не предусматривает возможность применения аналогии закона или аналогии права. В процессуальной сфере аналогия права и аналогия закона допускается ч. 4 ст. 1 ГПК РФ^[3], однако, даже если предположить, что законодательство об исполнительном производстве соотносится с гражданским процессуальным законодательством как частное и общее, исходя из буквального толкования соответствующих норм ГПК РФ, во-первых, аналогия может применяться исключительно для регулирования отношений по исполнению судебных актов, вынесенных в порядке гражданского судопроизводства, и к иным исполнительным документам применяться не может, во-вторых, она может применяться только судами, а не судебными приставами или иными должностными лицами. Вместе с тем в судебной практике существует позиция о том, что нормы законодательства об исполнительном производстве могут и даже должны применяться по аналогии закона при наличии пробела и самими судебными приставами-исполнителями.

Позиция высших судов.

^[4]

Часть 2 ст. 46 Закона (Федерального закона «Об исполнительном производстве» 1997 г.) допускает обращение в первую очередь на денежные средства должника в рублях и иностранной валюте. Однако нормы Закона не содержат положения о порядке обращения взыскания на денежные средства должника в рублях при исчислении долга в иностранной валюте. Между тем, ст. 47 Закона содержит механизм обращения взыскания на денежные средства должника в иностранной валюте при исчислении долга в рублях. Запрета на совершение обратного механизма в данной статье не установлено, следовательно, данные положения могли быть применены Службой судебных приставов по аналогии закона" (определение ВАС РФ от 27.11.2008 № 15 088/08 по делу Міг А40−64 365/07−146−447)^[5].

Отсутствуют в Законе об исполнительном производстве и общие нормы о действии законодательства об исполнительном производстве во времени и в пространстве. В случае с территориальным действием, исходя из толкования ст. 1 и 3 Закона об исполнительном производстве, следует признать, что Закон об исполнительном производстве, как и любой федеральный закон, по общему правилу применяется на всей территории РФ^[6]. Соответствующие вопросы должны быть урегулированы федеральным законом, который был упомянут выше, при этом судебные приставы-исполнители не обладают полномочиями по осуществлению принудительного исполнения на территории иностранного государства, если иное не будет установлено международным договором.

Непростым является вопрос о действии законодательства об исполнительном производстве во времени. Часть 3 ст. 1 ГПК РФ предусматривает, что гражданское судопроизводство ведется в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела, совершения отдельных процессуальных действий или исполнения судебных постановлений (судебных приказов, решений суда, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции), постановлений других органов. Таким образом, ГПК РФ установил для исполнительного производства правило о применении соответствующих норм законодательства во времени как для исполнения судебных, так и для исполнения несудебных исполнительных документов. Однако, как и в приведенном выше случае с применением аналогии права и аналогии закона на основе норм ГПК РФ и АПК РФ, соответствующее правило распространяется только на судебные процедуры в исполнительном производстве, но не на действия судебного пристава-исполнителя и других субъектов исполнительного производства не в связи с действиями суда. Очевидно, в последнем случае нормы ч. 3 ст. 1 ГПК РФ могут применяться по аналогии закона к отношениям, регулируемым Законом об исполнительном производстве.

Не всегда можно четко разграничить процедуры собственно исполнительного производства и процедуры принудительного исполнения, не входящие в сферу действия Закона об исполнительном производстве. Приведем пример. В соответствии с ч. 1 ст. 32.4 КоАП РФ постановление судьи о конфискации оружия и боевых припасов подлежит исполнению не судебным приставом-исполнителем, а органами внутренних дел. При этом КоАП РФ не устанавливает порядок принудительного исполнения соответствующего судебного акта (лишь указывает в ч. 2 ст. 32.4. КоАП РФ на то, что конечный этап исполнения — реализация осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ)^[7]. Фактически осуществление указанных полномочий органов внутренних дел по изъятию для уничтожения или передачи на реализацию конфискованных вещей осуществляется на основании разд. XIV Правил оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории РФ^[8]. Однако указанное постановление Правительства РФ принято на основании Федерального закона от 13.12.1996 № 150-ФЗ «Об оружии», на что указано в его преамбуле. Соответствующий федеральный закон, исходя из его собственной преамбулы, вопросы принудительного исполнения не регулирует. Кроме того, ч. 2 ст. 32.4 КоАП РФ предусматривает, что в порядке, установленном Правительством РФ, для целей соответствующей статьи осуществляется лишь реализация конфискованной вещи, но не передача ее на реализацию. Таким образом, налицо пробел в законодательстве в части порядка передачи изъятого имущества на реализацию в целях исполнения судебного акта, который не может быть преодолен ни субсидиарным применением норм иного закона, например Закона об исполнительном производстве, ни применением аналогии права или аналогии закона. Вместе с тем, например, ст. 104 Закона об исполнительном производстве подробно регулирует порядок исполнения акта о конфискации любого имущества. Однако применить соответствующие нормы в рассматриваемой ситуации нельзя, поскольку исполнение судебных актов органами внутренних дел в соответствии с КоАП РФ согласно ст. 1, 3 и 5 Закона об исполнительном производстве не относится к сфере действия указанного Закона.

Еще один пример установления иным, чем Закон об исполнительном производстве, федеральным законом порядка и условий принудительного исполнения судебного акта — ст. 6 Федерального закона от 26.03.2003 № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» «. Здесь идет речь об исполнении судебного решения, вынесенного в порядке гражданского судопроизводства, т. е. попадающего по общему правилу в сферу действия Закона об исполнительном производстве. В соответствии с указанным законом антимонопольный орган обладает правом обратиться в суд с заявлением о принудительной продаже при определенных условиях имущества юридического лица, используемого в электроэнергетике. Одновременно устанавливается и механизм исполнения соответствующего решения, который заключается в проведении открытого аукциона по продаже прав на имущество уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.10.2013 № 938 «О проведении аукциона по продаже прав на имущество, подлежащее принудительной продаже, и определении уполномоченного федерального органа исполнительной власти по проведению указанного аукциона» таким органом является Росимущество. Вместе с тем п. 8 утвержденных указанным постановлением Правительства РФ Правил проведения аукциона по продаже прав на имущество, подлежащее принудительной продаже, предусмотрено, что начальная цена имущества, выставляемого на аукцион, определяется организатором аукциона или специализированной организацией в порядке, установленном ст. 85 Закона об исполнительном производстве. Соответствующая статья предусматривает механизм проведения оценки имущества в исполнительном производстве судебным приставом-исполнителем и лаже технологически не может применяться иным органом. Кроме того, подп. «о» п. 25 Правил установлено, что документация об аукционе должна содержать копии документов, переданных организатору аукциона судебным приставом-исполнителем в целях реализации имущества. Очевидно, что таких документов не может быть в наличии, поскольку судебный пристав-исполнитель вообще не участвует в процессе исполнения соответствующего судебного акта на основании ст. 6 Федерального закона от 26.03.2003 № 36-ФЗ, предусматривающей особые порядок и условия исполнения судебного акта вне сферы действия Закона об исполнительном производстве.

Следовательно, любой иной по смыслу ст. 1 и 3 Закона об исполнительном производстве федеральный закон должен исчерпывающим образом регулировать условия и порядок принудительного исполнения исполнительных документов либо содержать прямую ссылку на нормативный правовой акт (постановление Правительства РФ, акт федерального органа исполнительной власти), которым такие условия и порядок установлены, во избежание возникновения непреодолимых пробелов в законодательном регулировании.

Часть 1 ст. 3 Закона об исполнительном производстве к числу источников законодательства об исполнительном производстве относит также Закон о судебных приставах. В данном случае необходимо четко понимать разграничение сфер действия Закона об исполнительном производстве и Закона о судебных приставах. Первый закон является прежде всего процессуальным (процедурным) актом, определяет последовательность действий судебного пристава-исполнителя и иных лиц по принудительному исполнению исполнительного документа, таким образом, определяя процессуальный статус судебного пристава-исполнителя, а второй закон касается организационного статуса судебного пристава, устанавливая требования к лицам, назначаемым на должность судебного пристава, их должностные права и обязанности как государственных служащих, основы организации самой службы судебных приставов, полномочия руководителей соответствующей службы, условия и пределы применения судебными приставами физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, гарантии правовой и социальной защиты судебных приставов, финансирования и материально-технического обеспечения службы судебных приставов. Закон о судебных приставах и Закон об исполнительном производстве соотносятся друг с другом, как, например, Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации* и УПК РФ либо как Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и ГПК РФ.

Несмотря на указание в ст. 3 Закона об исполнительном производстве, Закон о судебных приставах к источникам законодательства об исполнительном производстве отнести нельзя. Указанный закон определяет не порядок исполнительного производства, а организацию службы судебных приставов не только как органа принудительного исполнения, но и, например, как органа, обеспечивающего установленный порядок деятельности судов (ст. 1 Закона о судебных пристава). Кроме того, правовым основанием для участия судебных приставов-исполнителей как должностных лиц ФССП России в исполнительном производстве является не Закон о судебных приставах, а ст. 5 Закона об исполнительном производстве, содержащая отсылку к указанному закону и устанавливающая компетенцию ФССП России и ее должностных лиц в сфере исполнительного производства.

Помимо собственно Закона об исполнительном производстве к основным источникам законодательства о принудительном исполнении уровня федерального закона следует отнести ГПК РФ и АПК РФ.

Разделы VII ГПК РФ и АПК РФ регулируют вопросы судопроизводства, связанного с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов (ст. 428—446 ГПК РФ, ст. 318—332 АПК РФ). Несмотря на то что в значительной степени соответствующие разделы регулируют именно вопросы судопроизводства в стадии принудительного исполнения судебного постановления, начиная с процедуры выдачи судом исполнительного листа (процедуры, предшествующей исполнительному производству), в них закреплены механизмы судебной защиты прав сторон исполнительного производства и иных лиц, независимо от вида исполняемого исполнительного документа (судебного или несудебного). Например, ст. 441—442 ГПК РФ установлен порядок подачи и рассмотрения заявления об оспаривании постановления должностных лиц службы судебных приставов, защиты прав иных, чем стороны исполнительного производства, лиц при исполнении исполнительного документа (аналогичные нормы предусмотрены ст. 329 АПК РФ), ст. 446 ГПК устанавливает перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по любому исполнительному документу.

Поскольку основным видом исполнительного документа является исполнительный лист, выданный на основе судебного решения, важное значение в системе источников законодательства о принудительном исполнении имеют положения ГПК РФ и АПК РФ о решении суда. В частности, ст. 202 ГПК РФ предусматривает порядок разъяснения решения суда, в том числе по заявлению судебного пристава-исполнителя, ст. 203 ГПК РФ — отсрочки, рассрочки исполнения решения суда, изменения способа и порядка его исполнения, ст. 204 ГПК РФ — установление порядка и срока исполнения решения суда, обеспечения его исполнения, ст. 208 ГПК РФ регулирует вопрос индексации присужденных в судебном решении денежных сумм, ст. 209 ГПК РФ, определяя порядок вступления в законную силу решений суда, фактически устанавливает условие для выдачи исполнительного листа в соответствии с ч. 1 ст. 428 ГПК РФ. Необходимо обратить внимание на ст. 205 и 206 ГПК РФ, они имеют особое значение для принудительного исполнения, обеспечивая исполнимость судебных решений. Статья 205 ГПК РФ предусматривает обязанность суда указать в решении суда стоимость присужденного имущества, которая должна быть взыскана с ответчика в случае, если при исполнении решения суда присужденное имущество не окажется в наличии. Статья 206 ГПК РФ устанавливает содержание решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, не связанные с передачей имущества или денежных средств. Именно такие решения суда, особенно в том случае, если указанные действия могут быть совершены только ответчиком (например, по иску об исполнении обязанностей автора из договора авторского заказа) наиболее сложны для принудительного исполнения.

Аналогичные указанным выше нормы содержатся в гл. 20 АПК РФ " Решение арбитражного суда". Например, ст. 182 регулирует общие вопросы исполнения решения суда, ст. 179 — разъяснения решения, ст. 183 — индексации присужденных денежных сумм. Статья 171 предусматривает требования к содержанию решения суда о взыскании денежных средств и присуждении имущества, ст. 173 — решения суда о заключении или изменении договора.

ГПК РФ и АПК РФ указывают на то, что решения суда приводятся в исполнение в порядке, установленном федеральным законом (ст. 210 ГПК РФ), АПК РФ и иными федеральными законами, регулирующими вопросы исполнительного производства (ч. 1 ст. 182 АПК РФ), таким образом, устанавливая правовую основу для применения к отношениям по исполнению судебных решений, наряду с процессуальными кодексами. Закона об исполнительном производстве и иных федеральных законов. Исходя из буквального толкования соответствующих норм гражданского процессуального законодательства, порядок принудительного исполнения судебных решений не может устанавливаться подзаконными актами, кроме случаев, когда прямая ссылка на принятие такого подзаконного акта содержится в федеральном законе.

Не исключены ситуации, когда положения Закона об исполнительном производстве противоречат положениям ГПК РФ и АПК РФ. Как необходимо разрешать такую коллизию? Например, ч. 1 ст. 327 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд прекращает исполнительное производство, только если оно возбуждено на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом. Одновременно п. 1 ч. 2 ст. 45 Закона об исполнительном производстве предусмотрено прекращение исполнительного производства арбитражным судом в случаях исполнения исполнительных документов, указанных в п. 5,6 и 8 ч. 1 ст. 12, а также постановления судебного пристава-исполнителя в соответствии с ч. 16 ст. 30 Закона об исполнительном производстве, в отношении организации или гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, т. е. не только по исполнительным листам, выданным арбитражным судом, как указано в ч. 1 ст. 327 АПК РФ. Судебная практика арбитражных судов предлагает в данном случае для разрешения коллизии между двумя актами использовать доктринальное правило о приоритете позднего закона над ранним и специального над общим (т.е. Закона об исполнительном производстве над АПК РФ).

Судебная практика0104/2000).

^[9].

" В силу ч. 2 ст. 3 Закона [об исполнительном производстве] нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать Закону [об исполнительном производстве). Закон [об исполнительном производстве) принят позднее АПК РФ, является специальным законом, в связи, с чем применению подлежат его положения… Неприменение подлежащих применению содержащих нормы процессуального права положений ч. 1 ст. 45 Закона повлекло незаконность обжалуемых судебных актов, которые подлежат отмене по данному основанию" (постановление ФАС Северо-Западного округа от 13.01.2009 по делу № Л05−10 104/2000).

С такой позицией согласиться нельзя. Во-первых, применение правил о приоритете позднего закона над ранним (lex posterior derogate priori) и специального над общим (lex specialis derogate generally), несмотря на долгую историю существования в правовой доктрине и использования в практике высших судов^[10], пока нормативно не закреплено. Во-вторых, что более важно, в соответствии с ч. 2 ст. 3 АПК РФ порядок судопроизводства в арбитражных судах (в том числе по прекращению исполнительного производства согласно ст. 327 АПК РФ) определяется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», АПК РФ и принимаемыми в соответствии с ними другими федеральными законами. Статья 1 АПК РФ устанавливает, что правосудие осуществляется арбитражными судами по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах. Следует согласиться с тем, что соответствующие нормы предполагают приоритет АПК РФ перед иными актами, содержащими нормы, регулирующие порядок судопроизводства, в том числе на стадии исполнения судебного акта^[11]. АПК РФ в данной сфере имеет приоритет перед Законом об исполнительном производстве (ситуация может быть иной, если речь идет о деятельности не суда, а судебного пристава-исполнителя). В-третьих, Закон об исполнительном производстве при определении своей сферы действия, не включает в нее деятельность суда по осуществлению судопроизводства, относя согласно ст. 5 к органам принудительного исполнения ФССП России, ее территориальные органы и судебных приставов. Наконец, в-четвертых, сам суд в приведенном выше постановлении признал, что ч. 1 ст. 45 Закона об исполнительном производстве является именно нормой гражданского процессуального права, а не законодательства об исполнительном производстве, что позволило ему отменить обжалуемое определение на основании ч. 3 ст. 288 АПК РФ. Таким образом, по нашему мнению, в рассматриваемой ситуации ч. 1 ст. 45 Закона об исполнительном производстве должна применяться с учетом ч. 1 ст. 327 АПК РФ, т. е. только в отношении исполнительных листов, выданных арбитражным судом.

Завершая рассмотрение федеральных законов как источников законодательства о принудительном исполнении, остановимся еще раз (после параграфа 1.1) нач. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве, которая предусматривает, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством РФ.

Соответствующие отношения не регулируются Законом об исполнительном производстве, однако представляют собой отношения по принудительному исполнению исполнительного документа без участия судебного пристава-исполнителя. Необходимо иметь в виду, что, исходя из буквального толкования нормы ч. 2 ст. 1, соответствующее исключение касается лишь случаев денежных взысканий. В отношении иных обязательств, предусмотренных исполнительным документом, в том числе по передаче публично-правовым субъектом иного имущества или совершению определенных действий, применяется Закон об исполнительном производстве^[12].

Оригинальное толкование ч. 2 ст. 1 Закона об исполнительном производстве предложено ВАС РФ.

Позиция высших судов.

" …Исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение… трехмесячного срока [установленного п. 6 ст. 242.2 БК РФ)" (п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 4О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации")^[13].

Соответствующая позиция в настоящее время, по нашему мнению, не основана на законе. Согласно ст. 1 Закона об исполнительном производстве отношения по исполнению судебных актов в отношении бюджета вообще выведены из сферы действия Закона об исполнительном производстве и не могут им регулироваться даже в том случае, если судебный акт не исполнен в соответствии с бюджетным законодательством^[14]. Статья 242.1 БК РФ содержит специальные отсылки к процедурам, предусмотренным Законом об исполнительном производстве, при исполнении исполнительного документа финансовыми органами (например, абз. 3,5 п. 3 и п. 4), что может создать иллюзию применения Закона об исполнительном производстве в полном объеме к соответствующим отношениям. Однако процедура исполнительного производства с участием судебного пристава-исполнителя технологически не может применяться к взысканию средств из казны, о чем подробно будет сказано в гл. 3.

Часть 3 ст. 3 Закона об исполнительном производстве относит к источникам законодательства об исполнительном производстве помимо федеральных законов также нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, принятые на основании и во исполнение Закона об исполнительном производстве по вопросам обеспечения исполнительного производства. Заметим, что, если по смыслу Закона об исполнительном производстве порядок и условия принудительного исполнения могут регулироваться исключительно законом, то регулирование вопросов обеспечения исполнительного производства может осуществляться и на подзаконном уровне. Изначальная идея законодателя, по всей видимости, заключалась в том, чтобы процессуальные нормы содержались исключительно в законе, а «технические» положения, регулирующие организационное, финансовое, информационное, материально-техническое, кадровое и иное обеспечение деятельности органов принудительного исполнения, — в подзаконных актах. В практической нормотворческой работе, да и в специальных нормах самого Закона об исполнительном производстве соответствующее положение ч. 3 ст. 3 не соблюдается, в том числе с учетом затруднительности во многих случаях разграничить собственно исполнительное производство и его обеспечение. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 75 Закона об исполнительном производстве Правительством РФ могут быть установлены особенности обращения взыскания на отдельные виды имущественных прав. Безусловно, в данном случае речь идет не об обеспечении исполнительного производства, а о самой процедуре принудительного исполнения.

Важно отметить, что соответствующие нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ, безусловно, не только не могут противоречить Закону об исполнительном производстве, но и должны регулировать только те вопросы, которые Закон об исполнительном производстве прямо и недвусмысленно передал на уровень нормативного акта Президента или Правительства. Без такой ссылки Президент и Правительство РФ соответствующих полномочий не имеют^[15]. «Делегированное» правовое регулирование Правительством РФ предусмотрено, например, ч. 3 ст. 60, ч. 3 ст. 75, ч. 1 ст. 87, ч. 11 ст. 112 Закона об исполнительном производстве. Законом об исполнительном производстве пока конкретных полномочий Президента РФ по регулированию вопросов исполнительного производства не предусмотрено. Однако нормативные акты Президента РФ устанавливают правовые основы организации деятельности ФССП России, т. е. не процессуальные вопросы исполнительного производства, попадающие в сферу действия Закона об исполнительном производстве, а вопросы организации деятельности органов принудительного исполнения в соответствии с вытекающей из Конституции РФ компетенцией Президента РФ^[16]. В отношении ФССП России соответствующие полномочия Президента РФ специально предусмотрены также ч. 1 ст. 5 Закона о судебных приставах.

Следует отметить значение актов Правительства РФ в регулировании процедур обращения взыскания на имущество, применяемых в исполнительном производстве, и регулируемых не только Законом об исполнительном производстве, но и иными федеральными законами. Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 57 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» постановлением Правительства РФ от 30.01.2013 № 66 утверждены Правила направления информации о торгах по продаже заложенного недвижимого и движимого имущества в ходе исполнительного производства, а также о торгах по продаже заложенного движимого имущества во внесудебном порядке для размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» .

Статья 3 Закона об исполнительном производстве не относит к законодательству об исполнительном производстве нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти^[17]. Однако сам Закон об исполнительном производстве соответствующее общее правило игнорирует, предусмотрев в ч. 2 ст. 6.1 полномочия главного судебного пристава РФ определять порядок формирования и ведения банка данных, содержащих сведения, необходимые для осуществления задач по принудительному исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц. Соответствующий порядок установлен нормативным правовым актом ФССП России^[18].

В этой связи следует отметить, что в результате административной реформы 2004 г. на основании Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», которым в том числе и была создана ФССП России как федеральная служба, предполагалось разграничение функций между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. При этом федеральная служба была не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ. Федеральные службы по общему правилу являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также отдельные специальные функции, наделялись полномочием по изданию лишь индивидуальных правовых актов. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности возлагались на федеральные министерства.

Согласно Указу Президента РФ от 13.10.2004 № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов (о полномочиях Минюста России в соответствующей сфере подробнее см. гл. 3).

С 2004 г. фактически полномочия министерств и федеральных служб смешались, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ федеральные службы стали наделяться полномочиями по нормативно-правовому регулированию. Не стала исключением и ФССП России (вспомним упомянутую выше ст. 6.1 Закона об исполнительном производстве). Зачастую квалифицировать тот или иной акт ФССП России как нормативный бывает непросто. Многие акты ФССП России, формально не содержащие нормативные предписания, имеющие организационно-распорядительный, рекомендательный, методический или разъясняющий характер, оказывают значительное влияние на практику принудительного исполнения, фактически содержат нормы права. К таким актам можно отнести, например:

• — приказ ФССП России от 11.07.2012 № 318 «Об утверждении примерных форм процессуальных документов, применяемых должностными лицами Федеральной службы судебных приставов в процессе исполнительного производства» ;
• — приказ ФССП России от 26.07.2013 № 249 «Об утверждении положения об организации розыска в рамках исполнительного производства» ;
• — Методические рекомендации по организации работы по оценке арестованного имущества, утвержденные ФССП России 24.07.2013 № 01−9;
• — Методические рекомендации по порядку исполнения требований исполнительных документов о взыскании алиментов, утвержденные ФССП России 19.06.2012 № 01−16;
• — письмо ФССП России от 07.03.2013 № 12/01−6008-ТИ «О соблюдении принципа неприкосновенности минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи» и т. д.

В качестве характерного примера «нормативного» акта ФССП России можно отметить приказ ФССП России № 100, ФСБ России № 157 от 10.04.2009 «Об организации взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федеральной службы безопасности Российской Федерации при установлении (отмене) временного ограничения на выезд должников из Российской Федерации». Несмотря на то что соответствующий приказ имеет формально организационно-распорядительный характер, он устанавливает сроки и порядок внесения изменений в ведомственные учеты информации об установленіїи/прекращении наложенного судебным приставом-исполнителем ограничения на выезд должника из Российской Федерации для целей осуществления пограничного контроля. При этом ч. 3 ст. 67 Закона об исполнительном производстве не предусматривает полномочий ФССП России и какого-либо иного органа государственной власти на установление таких сроков и порядка, ограничиваясь лишь указанием на то, что постановление о временном ограничении на выезд должника из Российской Федерации после утверждения направляется должнику, в органы миграции и в пограничные органы.

Независимо от отношения к продолжающейся в юридической науке дискуссии о судебном решении как источнике права («прецеденте»)^[19], следует признать, что целый ряд судебных актов высших судебных инстанций, особенно КС РФ, оказал значительное влияние на развитие законодательства о принудительном исполнении и правоприменительную практику в соответствующей сфере^[20].

Более 15 лет с момента принятия в 1997 г. Закона об исполнительном производстве юридическая общественность ждала подробного постановления пленума одного из высших судов либо совместного постановления пленумов ВС РФ и ВАС РФ, разъясняющего применение норм законодательства об исполнительном производстве^[21]. Наконец, 16 мая 2014 г. было принято постановление Пленума ВАС РФ № 27 «О некоторых вопросах применения законодательства об исполнительном производстве^[22], которое, однако, касается лишь узкого круга вопросов исполнительного производства. Остается выразить надежду на то, что вновь образованный ВС РФ обратит свое внимание на проблемы применения судами законодательства об исполнительном производстве, подготовив единые для всей судебной системы разъяснения по широкому кругу вопросов принудительного исполнения.

• [1] Вместе с тем законодательным органом власти Республики Крым в условиях переходного периода, связанного с присоединением Крыма и Севастополя к Российской Федерации, было принято постановление об особенностях исполнения на территории Республики Крым решений, вынесенных судами, входившими в систему судов Украины, до 21 марта 2014 г. (признание и исполнение соответствующих решений как иностранных). См.: URL: crimea.gov.iu/ news/03₀₉_14_l. Указанный акт должен быть заменен специальным федеральным законом. См.: URL: minjust.ru/ru/press/news/minyustom-rossiirazrabatyvaetsya-zakonoproekt-o-poryadke-primeneniya-zakonodatelstva-ob
• [2] К такому же выводу пришел и В. В. Ярков, высказывающийся в пользу самостоятельного и внепроцессуального характера исполнительного производства. По его мнению, но результатам толкования Конституции РФ 4преимущественно и в основном исполнительное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации… вполне правомерно рассматривать исполнительное производство как часть гражданского и арбитражного процессов". См.: Ярков В. В. Комментарий… С. 13—16}. В части организации государственной службы судебных приставов необходимость регулирования соответствующих вопросов на федеральном уровне следует из п. «г» ст. 71 Конституции РФ.

  .

  В случае признания исполнительного производства (исполнительного права) отдельной, самостоятельной от гражданского процесса отраслью законодательства неизбежно возникнет практический вопрос о ее месте в системе ст. 71—73 Конституции РФ, устанавливающих предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Буквально толкуя Конституцию РФ, в указанном случае можно прийти к парадоксальному выводу о том, что поскольку законодательство об исполнительном производстве (в отличие от уголовно-исполнительного законодательства) прямо не указано в ст. 71 Конституции РФ, то оно попадает даже не в совместное ведение согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (административное, административно-процессуальное законодательство), а «по остаточному принципу» в ведение субъектов РФ согласно ст. 73 Конституции РФ.

  Теперь от Конституции РФ спустимся на уровень федеральных законов, регулирующих вопросы принудительного исполнения. Основным таким законом, естественно, является Закон об исполнительном производстве.

  В ч. 1 ст. 3 Закона об исполнительном производстве указано, что законодательство РФ об исполнительном производстве основано на Конституции РФ и состоит из настоящего Федерального закона, Федерального закона от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» и иных федеральных законов, регулирующих условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц. Таким образом, Закон об исполнительном производстве использует понятия «законодательство об исполнительном производстве» и «нормы, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения» как синонимы.

  Согласно ч. 2 той же статьи нормы федеральных законов, регулирующие условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, должны соответствовать Закону об исполнительном производстве. Одновременно ч. З ст. 1 Закона об исполнительном производстве, введенная Федеральным законом от 05.04.2013 № ЗЗ-ФЗ. предусматривает, что условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц могут устанавливаться иными федеральными законами (чем Закон об исполнительном производстве).

  При толковании соответствующих норм законодательства об исполнительном производстве следует помнить о его предмете, определенном ч. 1 ст. 1 Закона об исполнительном производстве. Возвращаясь к параграфу 1.1 учебника, напомним, что предмет регулирования законодательства об исполнительном производстве ограничен отношениями по принудительному исполнению обязанностей должника, которые указаны в исполнительных документах, предусмотренных ст. 12 Закона об исполнительном производстве, с участием судебного пристава-исполнителя либо без его участия уполномоченными законодательством об исполнительном производстве лицами. Следовательно, иные отношения по исполнению юрисдикционных актов, например, по самостоятельной реализации кредитором субъективных прав по отношению к должнику до обращения в установленном законом порядке к формальной процедуре исполнительного производства, могут регулироваться законодательством в ином порядке, чем Законом об исполнительном производстве. Таким образом, например, законодательство о коллекторской деятельности (при появлении такового) формально может не соответствовать Закону об исполнительном производстве.

  Следует обратить внимание на коллизию ч. 3 ст. 1 и ч. 2 ст. 3 Закона об исполнительном производстве. Из соответствующих норм неясно, одно ли и то же имел законодатель в виду, говоря об «иных федеральных законах» в ч. 3 ст. 1 и «нормах федеральных законов» в ч. 2 ст. 3. Исходя из системного толкования Закона об исполнительном производстве (расположение соответствующей нормы ч. З ст. 1 в ст. 1, а не в ст. 3), иные федеральные законы, устанавливающие условия и порядок исполнения отдельных судебных актов (ч. З ст. 1), не должны соответствовать Закону об исполнительном производстве, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона об исполнительном производстве их исполнение вообще не охватывается сферой действия Закона об исполнительном производстве. В части императивных процессуальных норм тяжело себе представить, что один нормативный акт будет соответствовать другому, иначе как дословно повторив его положения. Если иной федеральный закон ставит условия и порядок принудительного исполнения, не предусмотренные Законом об исполнительном производстве, он, очевидно, объективно не может соответствовать последнему. Следовательно, ч. 3 ст. 1 нивелирует ч. 2 ст. 3 Закона об исполнительном производстве.

  Введение

  в 2013 г. ч. З ст. 1 Закона об исполнительном производстве, вступающей в противоречие с ч. 1 и 2 ст. 3, устранило предпосылки для создания единой системы законодательства об исполнительном производстве, позволив устанавливать условия и порядок исполнения отдельных судебных актов, актов других органов и должностных лиц иными федеральными законами, не соответствующими Закону об исполнительном производстве.

  Федеральным законом от 05.04.2013 № ЗЗ-ФЗ была дополнена и ч. 1 ст. 5 Закона об исполнительном производстве. Согласно ч. 1 ст. 5 в действующей редакции принудительное исполнение судебных актов, актов других органов и должностных лиц в порядке, установленном Законом об исполнительном производстве, возлагается на ФССП России и ее территориальные органы. Сопоставив указанную норму с положениями ч. 1 и 3 ст. 1 можно сделать вывод о том, что принудительное исполнение возможно и без участия судебного пристава-исполнителя, и вне рамок процедур, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, в соответствии с иными законами. Указанное подтверждает выдвинутый выше тезис о том, что законодательство о принудительном исполнении шире понятия законодательства об исполнительном производстве, охватывает последнее, несмотря на то, что Закон об исполнительном производстве (ч. 1 ст. 3) использует эти два понятия как синонимы.

  Так, ГК РФ устанавливает порядок исполнения некоторых исполнительных документов, например исполнение внешним управляющим решения суда о принудительной реорганизации юридического лица (п. 2 ст. 57), решения суда и исполнительной надписи нотариуса об обращении взыскания на предмет залога (ст. 349) и т. д. В некоторых случаях (п. 2 ст. 57) исполнение осуществляется без участия судебного пристава-исполнителя, в других (п. 6 ст. 349) — с участием судебного пристава-исполнителя в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Таким образом, например, п. 2 ст. 57 ГК РФ представляет собой норму федерального закона, регулирующего условия и порядок принудительного исполнения, но не является нормой законодательства об исполнительном производстве, никак не связан с Законом об исполнительном производстве.

  Уже упомянутый Федеральный закон от 05.04.2013 № ЗЗ-ФЗ дополняет ст. 32.4 КоАП РФ ч. 1.1, которая предусматривает, что исполнение постановления судьи о конфискации вещи, явившейся орудием совершения или предметом административного правонарушения в области таможенного дела, исполняется таможенным органом путем ее передачи органу (организации), уполномоченному (уполномоченной) Правительством РФ на распоряжение товарами, обращенными в федеральную собственность, в порядке, установленном Правительством РФ. При этом по общему правилу постановление о конфискации соответствующей вещи исполняется судебным приставом-исполнителем в порядке, предусмотренном федеральным законодательством, т. е. Законом об исполнительном производстве (ч. 1 ст. 32.4 КоАП РФ и ст. 104 Закона об исполнительном производстве).

  Как мы видим, в другом федеральном законе (КоАП РФ) предусмотрен иной орган принудительного исполнения судебного акта — таможенный орган, а не судебный пристав, а также иной порядок исполнения — предусмотренный на основании КоАП РФ Правительством РФ {{См.: постановление Правительства РФ от 29.05.2003 № 311 «О порядке учета, оценки и распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства» }, а не Законом об исполнительном производстве.

  Следует иметь в виду, что сам Закон об исполнительном производстве не предусматривает возможность применения его положений к механизмам принудительного исполнения, предусмотренным иными федеральными законами {{Например, ст. 4 СК РФ предусматривает применение гражданского законодательства к имущественным и личным неимущественным отношениям между членами семьи, входящим в сферу регулирования семейного законодательства, поскольку это не противоречит существу семенных отношении и такие отношения прямо не урегулированы семейным законодательством.

• [3] Часть 6 ст. 13 АПК РФ предусматривает возможность применения судом аналогии закона н аналогии права, однако, исходя из буквального толкования соответствующих норм, они применяются при преодолении судом пробелов не в процессуальном, а в материальном праве. См., например: Носенко М. С. Применение процессуальной аналогии арбитражными судами // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 8. С. 46−48. В. А. Мусин полагает возможным применять ч. 6 ст. 13 АПК РФ и при разрешении вопросов применения норм процессуального права. См.: Мусин В. Л. О некоторых вопросах, связанных с признанием и исполнением в Российской Федерации решении иностранных государственных и третейских судов // Арбитражные споры. 2011. № 2. С. 135—142. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ находится на рассмотрении проект федерального закона, предусматривающего введение в ст. 3 АПК РФ норм об аналогии процессуального закона и процессуального права. См.: URL asozd2.duraa.gov.ru/raain.nsf/(Spravka)? OpenAgent&RN-430 110— 6&02
• [4] Согласно Закону РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» ВС РФ является высшим судебным органом по гражданским делам, по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам, образованным в соответствии с федеральным конституционным законом, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Статья 127 из текста Конституции РФ исключена. Таким образом, с 1 сентября 2014 г. ВАС РФ упразднен, его функции переданы ВС РФ
• [5] В настоящее время порядок совершения действий по взысканию с должника денежных средств при исчислении долга в иностранной валюте регламентирован в ст. 72 Закона об исполнительном производстве, таким образом, существовавший пробел был устранен
• [6] Вопрос о действии законодательства об исполнительном производстве во времени и пространстве стал особенно актуальным после присоединения к Российской Федерации Крыма и Севастополя. Несмотря на то что согласно ч. 21 ст. 9 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» исполнение судебных решений после присоединения осуществляется в соответствии с законодательством РФ, возникают проблемы с определением статуса исполнительных документов, выданных украинскими органами ранее, и т. д. См., например: URL: rkproc.ru/content/osobennostiispolneniya-sudebnyhresheniy-na-territorii-respubliki-kiym
• [7] Общий порядок реализации обращенного в собственность государства имущества установлен Положением об учете, оценке и распоряжении имуществом, обращенным в собственность государства, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29.05.2003 № 311
• [8] Утверждены постановлением Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»
• [9] При анализе примеров судебной практики, приведенных в учебнике, необходимо обращать внимание на даты составления приводимых документов, поскольку они могут содержать ссылки на законодательные и нормативные акты (в том числе кодексы) и отдельные их нормы, в которые могли быть внесены изменения и дополнения, а некоторые акты в целом или в части могли утратить силу
• [10] См., например: Определение КС РФ от 01.12.1999 № 211−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Барковского Константина Олеговича на нарушение его конституционных прав часто четвертой статьи 127 УПК РСФСР, пункта I части первой статьи 6 и пункта 3 части первой статьи 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» «; Постановление КС РФ от 29.06.2004 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7. 15. 107,234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы
• [11] Соответствующий тезис также выдвинула, например, Л. А. Грось. См.: Грось Л. А. Оспаривание постановлений, действий, бездействия судебных приставов-исполнителей по нормам ГПК и АПК РФ // Исполнительное право. 2011. № 2. С. 24−26
• [12] См., например: постановление ВС РФ от 15.07.2013 № 36-АД13−3
• [13] С учетом положений ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» «разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ
• [14] Вместе с тем согласно п. 11 ч. 20 ст. 30 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» после отзыва у публичного финансового органа находившегося у него на исполнении исполнительного документа, предусматривающего взыскание денежных средств с лицевого счета должника — бюджетного учреждения, взыскатель может направить его на исполнение в общем порядке, предусмотренном Законом об исполнительном производстве
• [15] В отношении Правительства РФ указанное следует также из ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», которая устанавливает, что Правительство РФ издает нормативные постановления исключительно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Иная ситуация с компетенцией Президента РФ, который по смыслу ст. 90 Конституции РФ может издавать нормативные указы и без прямого на то указания в федеральном конституционном или федеральном законе. Такие акты Президента РФ не должны противоречить соответствующим законам, однако могут регулировать вопросы, законами прямо не урегулированные.
• [16] См., например: Указ Президента РФ № 1316
• [17] В рассматриваемом контексте в связи с отсутствием соответствующего определения в законе, под нормативным правовым актом предлагается понимать письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной законодательством форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. См.: ст. 1 проекта федерального закона № 96 700 088−2 «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (принят в первом чтении 11 ноября 1996 г.)
• [18] См.: приказ ФССП России от 12.05.2012 № 248 «Об утверждении Порядка создания и ведения банка данных в исполнительном производстве Федеральной службы судебных приставов в электронном виде»
• [19] См., например: Гаджиев Г. А. Методологические проблемы «прецедентной революции» в России // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 4. С. 5—8; Белых В. С. Судебный прецедент как источник правового регулирования: спорные вопросы теории и практики // Закон. 2012. № 5. С. 185−191
• [20] См., например: Постановления КС РФ от 30.07.2001 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального закона «Об исполнительном производстве» в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, Арбитражного суда Саратовской области и жалобой открытого акционерного общества «Разрез «Изыхский» «; от 20.07.2010 № 17-П «По делу о проверке конституционности подпункта «з» пункта 2 Перечня видов заработной платы и иного дохода, из которых производится удержание алиментов на несовершеннолетних детей, в связи с жалобой гражданина Л. Р. Амаякяна» и т. д.
• [21] Ярков В. В. Комментарий… С. 17
• [22] Разъяснения по вопросам судебной практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами, данные Пленумом ВАС РФ, сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом ВС РФ (ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ)