Европейский союз. 
Международное право

История европейской интеграции

Сегодня государства ЕС превратились в основного экономического партнера России. На долю стран ЕС в 2009 г. приходилось более 50% российского внешнего товарооборота, а также свыше 50% инвестиций. В свою очередь, страны ЕС являются крупнейшим рынком сбыта товаров российского экспорта. Кроме того, располагая мощным политическим, промышленным, финансовым и торговым потенциалом, ЕС играет важную роль в поддержании стабильности в мире и регионе.

Европейская интеграция прошла в своем развитии несколько этапов.

Первым было создано Европейское объединение угля и стали (ЕОУС). Обнаружившаяся после Второй мировой войны тенденция стран Европы сообща восстанавливать разрушенное хозяйство и привела к созданию интеграционной межгосударственной организации. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали был подписан 18 апреля 1951 г. представителями ФРГ, Бельгии, Франции, Италии, Люксембурга и Нидерландов.

Договором ЕОУС были признаны подлежащими отмене: импортные и экспортные пошлины, а также количественные ограничения на движение товаров в государствах-членах; дискриминационные меры по отношению к производителям, покупателям и потребителям; адресные субсидии или помощь, предоставляемые государствами ЕОУС; практика по разделу рынка. Создавались четыре главных органа, координирующих интеграцию в рамках ЕОУС: Совет (представляющий государства-члены); Комиссия (наднациональный исполнительный орган); Ассамблея и Суд.

В конце 50-х гг., обобщив опыт ЕОУС, государства-участники решили расширить сферу своего взаимодействия и совершенствовать форму интеграции. В этих целях 25 марта 1957 г. в Риме был подписан Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

Договором ЕЭС предусматривались следующие меры: устранение между странами-участницами таможенных сборов и количественных ограничений па импорт и экспорт товаров; введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам; устранение препятствий свободному движению лиц, услуг и капиталов; ведение общей политики в области сельского хозяйства и транспорта; сближение национального законодательства.

Для функционирования ЕЭС были созданы отдельные Совет и Комиссия. Ассамблея и Суд стали едиными для ЕЭС и ЕОУС.

25 марта 1957 г. указанные шесть государств подписали также Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).

Задачами Евратома были объявлены следующие: создание условий для возникновения и быстрого роста атомной промышленности, содействие подъему жизненного уровня в государствах и развитию взаимных обменов с другими странами; разработка норм безопасности для защиты здоровья населения и контроль за их исполнением; обеспечение создания установок для фундаментальных исследований в области атомной энергетики; наблюдение за регулярным и справедливым снабжением потребителей в Сообществе ядерным топливом; гарантия невозможности использования ядерных материалов на другие цели, кроме тех, для которых они предназначены; обеспечение широкого сбыта и доступа к техническим средствам путем создания общего рынка специального оборудования и материально-технического обеспечения, свободного движения капиталов для инвестиций в атомные отрасли, а также путем свободного выбора места работы специалистами внутри Сообщества. Договором устанавливались нормы санитарной охраны здоровья населения от угрозы радиации.

Решение задач, возложенных на Евратом, обеспечивалось его институтами — Европейским Парламентом, Советом, Комиссией, Судом, Палатой аудиторов.

В соответствии с Договором создавался Объединенный центр ядерных исследований, обеспечивающий проведение исследований и разработку единообразной ядерной терминологии, а также единой системы стандартизации. Для обеспечения на равных условиях снабжения рудой, сырьем и специальными расщепляющимися материалами был создан специальный орган — Агентство, котором}' предоставляется право выбора руд, сырья и специальных расщепляющихся материалов, а также исключительное право заключать контракты на их поставку. Расщепляющиеся материалы объявлялись собственностью Сообщества.

За нарушение отдельными лицами положений Договора предусматривалась возможность применения санкций в виде: предупреждения; лишения финансовой или технической помощи; передачи управления предприятием лицу или коллегии, назначаемым с общего согласия Комиссией и государством, в юрисдикции которого находится данное предприятие; полного или частичного изъятия сырья или специальных расщепляющихся материалов.

Таким образом, в 1957 г. были созданы еще два Сообщества, регламентирующие сотрудничество государств по широкому спектру вопросов. Однако поскольку во всех трех Сообществах участвовали одни и те же государства, и у каждого Сообщества имелись идентичные органы со сходными полномочиями, еще до вступления в силу Договоров о ЕЭС и Евратоме было решено сделать Ассамблею и Суд едиными для всех трех объединений. Комиссия и Совет у каждого Сообщества временно остались разными. Указанные положения нашли закрепление в Конвенции об общих институтах (1957 г.).

Дублирование полномочий главных органов Сообщества не облегчало их работы, поэтому 8 апреля 1965 г. в Брюсселе государства-члены подписали Договор, учреждающий единый Совет н единую Комиссию Европейских сообществ. Это соглашение известно также как «Договор о слиянии». Договор о слиянии объединил три Комиссии в одну и три Совета в один. Возникшие в результате органы, получили название «Комиссии Европейских сообществ» и «Совет Европейских сообществ» .

Следующим шагом в направлении интеграции стало расширение состава Европейских сообществ. 22 января 1972 г. был подписан Заключительный документ, предусматривающий вступление в Сообщества Великобритании, Ирландии, Дании и Норвегии. Однако по итогам референдума Норвегия отказалась от вступления в Сообщество. Таким образом, 1 января 1973 г. три новых государства стали членами Сообществ.

В 1981 г. в Сообщества вступила Греция, а в 1985 г. Гренландия по результатам референдума вышла из Сообществ (Гренландия формально не являлась членом Сообществ, но будучи ассоциированной с Данией, была частью Сообществ).

В 1985 г. страны ЕЭС приняли Соглашение о постепенной отмене проверок на общих границах, которое в 1990 г. было дополнено Конвенцией о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах (Шенген, 19 июня 1990 г.). Указанные договоры регулировали вопросы беспрепятственного перемещения через границы товаров, рабочей силы и капиталов. Они получили название «Шенгенских соглашений» (в них не участвуют Великобритания и Ирландия). Формально Шенгенские соглашения в европейское право были включены Амстердамским договором 1997 г. (см. ниже).

В 1986 г. в Сообщества вступили Испания и Португалия.

Вступление в Сообщества новых государств потребовало серьезного совершенствования их институтов. Поэтому был принят договор, получивший название «Единый европейский акт» (ЕЕА) (Люксембург, 17 февраля 1986 г. — Гаага, 28 февраля 1986 г.). В новой редакции ЕЕА изложил положения учредительных договоров сообществ, при этом Сообществам были переданы полномочия в области охраны окружающей среды, культуры и образования, охраны здоровья, технологической и социальной политики, единого таможенного пространства. Акт расширил полномочия Европарламента в сфере нормотворчества и ввел процедуру «сотрудничества» (с Комиссией). Сообществам были дополнительно переданы полномочия в области охраны окружающей среды, культуры и образования, охраны здоровья, технологической и социальной политики, единого таможенного пространства. Кроме того, получил статус института Сообществ существующий с 1974 г. Совет глав государств и правительств европейских государств (Европейский Совет).

До конца 80-х гг. XX в. Сообщества бурно развивались и пользовались широкой международной правоспособностью. Они самостоятельно участвовали в международных отношениях, заключали международные договоры, обменивались дипломатическими представительствами с государствами и т. д. Право Сообществ было обязательным для государств — членов ЕС и во многих случаях для их граждан и юридических лиц. Нормы европейского права непосредственно применялись национальными органами стран-участниц. Европейская комиссия наделялась правом применять штрафные санкции в отношении предприятий и граждан в случае нарушения права Сообществ.

Европейское право получило прямое действие на территории стран-участниц и в сфере переданных полномочий — приоритет перед национальным правом стран ЕС, что выходило за рамки «традиционной» компетенции международных организаций.

Указанные обстоятельства породили некоторую в среде европейских политиков и подвигли их на дальнейшую реформу Сообществ.

7 февраля 1992 г. в Маастрихте был подписан Договор о Европейском Союзе. Он вступил в силу 1 января 1993 г. Маастрихтский договор закрепил важные изменения, которые рассматривались многими как «движение к федеративной Европе». Европейское Экономическое Сообщество было переименовано в Европейское Сообщество. Учреждалась новая организационная структура — Европейский Союз. Создание Союза предполагало не ликвидацию Сообществ, а их совершенствование и означало новый этап европейской интеграции.

ЕС основывался на трех «опорах»: три Сообщества; Общая внешняя политика и политика безопасности; Сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел. Вторая и третья опора не были международными организациями; они являлись «сотрудничеством» — решения принимались самими государствами коллективно, а не органами Сообществ.

Перед ЕС были поставлены следующие цели: содействие устойчивому экономическому и социальному прогрессу путем создания пространства без внутренних границ, экономического и социального сплочения и создания экономического и валютного союза, включая введение единой валюты; осуществление общей внешней политики и общей политики безопасности с перспективой создания общих сил обороны; усиление защиты прав и интересов граждан государств ЕС посредством введения гражданства Союза; развитие сотрудничества в области правосудия и внутренних дел.

Целями общей внешней политики и политики безопасности Союза были объявлены: защита основных интересов и независимости Союза; укрепление безопасности Союза и его государств-членов; сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, Заключительного акта СБСЕ и Парижской хартии для новой Европы 1990 г.; содействие международному сотрудничеству; развитие и консолидация демократии и законности и уважение прав человека и основных свобод.

Целями ЕС были объявлены не только создание политического и торгово-экономического союза, обеспечение свободного движения товаров и услуг, а также миграции рабочей силы в рамках ЕС, но и функционирование единой валюты, совместная внешняя политика и политика в области международной безопасности и др.

Сразу после вступления в силу Маастрихтского договора о юридической природе ЕС высказывалось несколько точек зрения. Согласно одной из них ЕС представляет собой федеративное государство-подобное образование объединившихся стран. В соответствии с другой точкой зрения ЕС — это международная организация с элементами конфедерации. Третьи считали ЕС особой международной организацией. Вторая точка зрения представляется более обоснованной. Наряду с существованием ЕС формально сохранялись три Сообщества с едиными органами. Объем полномочий Сообществ зависел от договора, в соответствии с которым они функционировали. В этом смысле ЕС представляет собой особую форму межгосударственного сотрудничества и основан на принципе «ни одно из государств Союза не может быть принуждено к каким-либо действиям без его согласия». Кроме того, страны ЕС и не утратили своего суверенитета, в том числе в области национального правотворчества. Правовая природа ЕС осталась прежней: это — международная организация.

В 1995 г. членами ЕС стали Швеция, Австрия и Финляндия.

В 1996 году была созвана конференция государств — членов ЕС для рассмотрения положений Договора, «которые подлежат пересмотру». Процесс пересмотра Маастрихтского договора завершился 17 июня 1997 г. подписанием Договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе, Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся к ним акты (известен как Амстердамский договор). Амстердамский договор вступил в силу в 1999 г.

В 2000 г. в Ницце был подписан Договор, который изменил и дополнил положения учредительных документов ЕС. (Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 г.).

• 7 декабря 2000 г. Европейский парламент, Совет и Комиссия торжественно провозгласили Хартию основных прав Европейского Союза, которая закрепила некоторые права человека в ЕС (в дополнение к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).
• 8 результате после ряда частичных реформ государства — члены ЕС пришли к выводу о необходимости коренным образом реформировать правовые устои данной организации. К подобному шагу подталкивает также предстоящее расширение ЕС, которое требует серьезных корректив в интеграционные механизмы.

Согласно одобренной в конце 2001 г. Декларации «Будущее Европейского Союза» в целях подготовки и обсуждения пакета реформ был образован временный представительный орган — «Конвент о будущем Европейского Союза». В состав Конвента вошли представители всех государств-членов (по три человека от государства: два парламентария и представитель правительства) и ЕС в целом (16 депутатов Европарламента и два представителя Еврокомиссии). Перед Конвентом была поставлена задача — разработать проект будущего учредительного документа ЕС. Конвент сделал выбор в пользу замены действующих учредительных договоров единым документом под названием «Договор, учреждающий Конституцию для Европы» (далее — Евроконституция).

В 2002 г. прекратил свое действие Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали. Было решено не возобновлять его, поскольку соответствующие вопросы фактически вошли в предмет Европейского Сообщества1. Таким образом, с этого времени действуют только два Сообщества.

В апреле 2003 г. был подписан Договор о вступлении в ЕС десяти новых государств и условиях такого вступления. Таким образом, ЕС пополнился 10 новыми членами. В ЕС стало 25 государств.

29 октября 2004 г. в Риме главы государств и правительств стран — членов ЕС подписали, наконец, Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Однако на прошедших референдумах «против» высказались пароды Франции и Нидерландов, в результате чего судьба Евро-конституции была определена. Стало очевидным, что документ в таком виде принят не будет.

В 2005 г. был подписан договор о вступлении в ЕС Болгарии и Румынии. С 1 января 2007 г. в составе Евросоюза уже 27 государств.

После замешательства, вызванного провалом Евроконституции, в 2007 г. Европейским Советом было принято решение о разработке нового документа. Проект этого документа был предложен членам ЕС 23 июня 2007 г. на специально созванной международной конференции. После серьезной доработки был подготовлен окончательный текст Договора, изменяющего Договор о Европейском Союзе, и Договора, учреждающего Европейское Сообщество. Этот договор в итоге и был принят в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. (далее Лиссабонский договор).

Лиссабонский договор прошел сложный процесс ратификации в государствах-членах. Отличилась Ирландия, население которой проголосовало «пролив» на референдуме, не на шутку встревожив европейскую бюрократию. Лишь повторный референдум в Ирландии в октябре 2009 года позволил ввести Лиссабонский договор в действие с 1 декабря 2009 г.