Основы правового положения представительного органа муниципального образования

Исходя из единства публично-правовой природы государственной и местной (муниципальной) власти, обусловливающего единство подходов в определении структуры правового положения государственного органа и органа местного самоуправления, представляется правильным выделить и рассмотреть следующие основные признаки (черты) правового положения представительного органа местного самоуправления:

• 1) функции или основные направления деятельности;
• 2) полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения;
• 3) порядок формирования и реформирования и состав;
• 4) основные организационно-правовые формы осуществляемой деятельности.
• 1. Функции или основные направления деятельности. Функциональное предназначение (предметы ведения) представительного органа муниципального образования вытекает из его названия — он призван прежде всего представлять интересы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы, в отличие от представительного органа муниципального образования, являются парламентами с характерными для данного органа государственной власти признаками: постоянный характер деятельности парламента и депутатов; оплачиваемость депутатской работы как высокопрофессионального труда, а также неприкосновенность депутата и социальные гарантии его деятельности; отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой; свободный депутатский мандат и т. д.

Народное представительство на местном уровне обеспечивается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспособный житель муниципального образования вправе выразить свое волю посредством голосования по приемлемым кандидатурам. Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования.

Представительная роль указанного органа местного самоуправления заключается не только в порядке его формирования, но и в характере его деятельности. Последнее выражается в том, что депутат обязан поддерживать связь со своими избирателями, принимать меры по обеспечению их нрав, свобод и законных интересов, вести прием граждан и информировать избирателей о своей деятельности и т. д.

Более того, императивный мандат депутата представительного органа муниципального образования предполагает в том числе возможность его отзыва избирателями в случае невыполнения своих обязательств перед избравшим его населением.

• 2. Полномочия, необходимые для решения вопросов местного значения. Для реализации функции народного представительства Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 10 ст. 35) наделяет данный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, которые не могут исполняться другими органами власти:
  • — принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
  • — утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
  • — установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ;
  • — принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
  • — определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
  • — определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на оказываемые ими услуги;
  • — определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
  • — определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
  • — контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
  • — принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Согласно требованиям ч. 11 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возможно также наделение представительного органа муниципального образования иными полномочиями, которые определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Следует отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляя исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, устанавливает при этом ряд изъятий из его компетенции. Так, в ч. 15 ст. 35 этого закона содержатся положения, запрещающие представительному органу или отдельным депутатам (группам депутатов) управлять и (или) распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение их деятельности.

В ч. 12 той же статьи установлены ограничения на самостоятельную деятельность представительного органа муниципального образования, но реализации своих исключительных полномочий, связанную с принятием нормативного правового акта, предусматривающего установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, поскольку такие акты могут быть внесены на рассмотрение только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

3. Порядок формирования и состав представительного органа муниципального образования определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами и призваны отразить демократический характер организации и деятельности указанного органа местного самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия только в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа является обязательным, за исключением поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Указанный закон (ст. 35) закрепляет различный порядок формирования и состав представительных органов отдельных видов муниципальных образований.

Представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах (ч. 2)1.

Представительный орган муниципального района в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 35 указанного закона может формироваться одним из следующих способов:

1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений,^[1][2]

избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Представительный орган городского округа с внутригородским делением согласно требованиям ч. 5 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления может формироваться одним из следующих способов, предусмотренных законом субъекта РФ и уставом соответствующего муниципального образования:

• 1) путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства;
• 2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании^[3].

Законодатель, подчеркивая исключительно важную роль, которую играют указанные органы в деятельности по выражению интересов населения, связанных с решением вопросов местного значения, определяет минимальный численный состав представительных органов различных видов муниципальных образований.

В ч. 6 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления состав представительного органа поселения, в том числе городского округа, ставится в зависимость от численности жителей в следующих пропорциях:

• 7 человек — при численности населения менее 1000 человек;
• 10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
• 15 человек — при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
• 20 человек — при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
• 25 человек — при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
• 35 человек — при численности населения свыше 500 000 человек.

Из таких же зависимости и пропорций исходит законодатель, закрепляя правило о том, что численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ и уставами соответствующих муниципальных образований (ч. 7.1 ст. 35 указанного закона).

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек (ч. 7 ст. 35 того же закона), а внутригородской территории города федерального значения — 10 человек.

Согласно ст. 35.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в составе представительного органа муниципального образования образуются депутатские объединения (фракции). В их состав входят все депутаты, избранные в составе списка кандидатов политической партии (ее регионального отделения или иного структурного подразделения), а также депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

В соответствии с требованиями ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно по следующим основаниям:

• 1) при наступлении ответственности представительного органа муниципального образования перед государством в случаях, установленных ч. 1 и 2.1 ст. 73 указанного закона^[4];
• 2) в предусмотренных ч. 16 ст. 35 случаях:
  • — принятия представительным органом муниципального образования решения о самороспуске (п. I)^[5];
  • — вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий (п. 2);
  • — преобразования или упразднения муниципального образования (п. 3);
  • — утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (п. 4);
  • — увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (п. 5).
• 4. Основной организационно-правовой формой работы представительного органа муниципального образования являются заседания.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит правовых норм, регламентирующих порядок проведения таких заседаний, указывая в ч. 14 ст. 35 только на то, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Порядок, правила и процедуры работы представительного органа устанавливаются прежде всего уставом муниципального образования и регламентом данного органа местного самоуправления в соответствии с основными требованиями, содержащимися в законах субъектов РФ.

В качестве примера можно привести положения ст. 12 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», в которых установлены следующие основные требования, предъявляемые к организации работы представительного органа местного самоуправления (Совета депутатов муниципального округа, Совета депутатов городского округа, Совета депутатов поселения):

• — заседание такого органа местного самоуправления правомочно, если на нем присутствуют более половины от установленного числа депутатов;
• — решения принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено данным законом и уставом муниципального образования;
• — на заседаниях вправе присутствовать депутаты Московской городской Думы, должностные лица органов государственной власти г. Москвы, представители органов территориального общественного самоуправления, представители общественных объединений, жители муниципального образования, представители средств массовой информации.

В процедуре (порядке) проведения заседаний представительного органа муниципального образования можно выделить следующие основные стадии:

• — определение правомочности заседания (определение кворума);
• — утверждение повестки дня;
• — обсуждение вопросов (доклады, содоклады, прения);
• — голосование, но обсуждаемому вопросу и принятие решений, но итогам проведенного голосования.

В качестве примера можно привести регламент муниципалитета г. Ярославля^[6], являющегося представительным органом городского самоуправления. В указанном регламенте, в частности, определяются:

• — сроки и порядок проведения первого после избрания заседания представительного органа;
• — должностные лица, которые могут принимать участие в открытых и закрытых заседаниях муниципалитета, а также порядок их освещения средствами массовой информации;
• — порядок созыва очередных заседаний муниципалитета в соответствии с утвержденным планом его работы, а также день недели и время, в которые, как правило, проходят такие заседания;
• — основания и порядок созыва внеочередных заседаний муниципалитета;
• — порядок объявления о созыве заседания муниципалитета, времени и месте, вопросах, выносимых на его обсуждение, а также вручения депутатам извещений и необходимых материалов;
• — права и обязанности депутата на заседании муниципалитета;
• — права и обязанности председательствующего;
• — продолжительность выступлений с докладами и содокладами, в прениях, в пункте повестки дня «Разное», со справками, вопросами, формулировками предложений, по порядку ведения, мотивам голосования и т. д.;
• — кворумы для открытия заседаний и принятия решений;
• — порядок образования из числа депутатов счетной комиссии и иных рабочих органов;
• — порядок включения вопросов, проектов решений и поправок к ним в повестку дня заседаний муниципалитета;
• — основные элементы процедуры рассмотрения вопроса на заседаниях муниципалитета:
• — порядок подготовки и содержание проекта решения;
• — порядок проведения прений, но обсуждаемому вопросу;
• — порядок голосования и принятия решений муниципалитета;
• — порядок вступления решения в силу;
• — порядок осуществления контроля за исполнением решений муниципалитета;
• — порядок ведения протокола заседания и др.

К числу иных форм работы представительного органа муниципального образования могут быть отнесены:

• а) депутатские слушания, на которых могут обсуждаться муниципальные правовые акты, требующие публичного обсуждения, проект бюджета и отчет о его исполнении, другие вопросы, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления;
• б) участие в формах, предусмотренных уставом муниципального образования, в юридических процедурах назначения должностных лиц)
• в) деятельность постоянных комиссий (комитетов), образуемых из числа депутатов и осуществляющих, как правило, деятельность по подготовке и предварительному рассмотрению проектов решений, осуществлению функции контроля за их реализацией, даче заключений и предложений по соответствующим разделам проекта бюджета и т. д.

В соответствии с ч. 3 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления важнейшей организационно-правовой формой работы представительного органа муниципального образования является принятие им решений по вопросам:

• а) установления правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования^[7];
• б) удаления главы муниципального образования в отставку;
• в) организации деятельности представительного органа муниципального образования;
• г) иным вопросам, отнесенным к компетенции данного органа местного самоуправления федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

• [1] 1 Из этого общего правила имеются исключения. В частности, согласно ч. 3 ст. 35 Закона
• [2] общих принципах организации местного самоуправления представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательнымправом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительногооргана осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Кроме того, согласно ч. 3.1 ст. 35 указанного закона, если в поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избираетсяпредставительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов такого представительного органа определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатовпредставительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ.
• [3] В случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок формирования илиизбрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, положения ч. 5.1 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления обязывают органы местного самоуправления привести устав такогомуниципального образования в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течениетрех месяцев со дня вступления его в силу.
• [4] Основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности представительного органа муниципального образования перед государством рассматриваютсяв гл. 12 учебника.
• [5] В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированнойв Постановлении от 26 июня 2014 г. № 19−11 «Но делу о проверке конституционности положений части 18 статьи 35 Федерального закона „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“, пункта 4 статьи 10 и пункта 2 статьи 77 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и пункта 3 статьи 7 Закона Ивановской области „О муниципальных выборах“ в связи с жалобой граждан А. В. Ерина и П. В. Лебедева»,"отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм, непосредственно регулирующих порядок самороспуска представительного органа муниципального образования, не ставит под сомнение необходимость обеспечения депутатам этого органа, чьи полномочиявследствие его самороспуска были прекращены досрочно, гарантий своевременной и эффективной судебной защиты их прав" (п. 3.1).
• [6] Утвержден решением муниципалитета г. Ярославля от 7 июля 2000 г. № 20 «О Регламенте муниципалитета города Ярославля третьего созыва».
• [7] По этим вопросам решения принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае еслиглава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительногооргана муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.