Эпизодическая миграция. 
Международно-правовое регулирование миграции

В качестве международно-правовых мер регулирования эпизодической миграции (туризма) чаще всего выступают поддержание или облегчение визового режима допуска лиц на территорию государства или установление безвизового режима.

Понятие и значение виз

Визы считаются центральным элементом предварительного контроля государства за въездом иностранцев. В определениях понятия «виза» существенными являются два элемента: во-первых, виза — это решение компетентного государственного органа, во-вторых, виза — это решение относительно, как минимум, проезда к территории государства. Третьим элементом, который также чаще всего выделяется, является рекомендательный характер визы как решения о допуске на территорию.

Виза выражает признание государством лица, ходатайствующего о въезде, благонадежным. Моменты завершения проверки благонадежности, выдачи визы и въезда в страну зачастую не совпадают. В этой связи, представляется целесообразным условно выделить одно- и двухступенчатую системы допуска лиц на территорию государства в зависимости от того, когда проверка завершается^[1][2]. Это позволяет конкретизировать роль виз и уяснить особенности их правовых определений, которые можно найти в законодательстве многих государств, а также в международных договорах.

Одноступенчатая система предполагает завершение проверок на стадии принятия решения о выдаче визы, и в этом случае обладание визой дает именно право на въезд. Это редкая система существует, например, в Австралии. Согласно Закону о миграции этой страны 1958 г., виза дает право предстать на границе, въехать и оставаться на территории Австралии определенный или неопределенный срок, указанный в визе (пп. а и b ч. 1 ст. 29 Закона)^[3]. Таким образом, виза — это единственный документ, используемый как разрешение на въезд и пребывание в Австралии^[4].

Наиболее распространенной является двухступенчатая система, при которой проверка оканчивается на границе решением миграционного служащего. Такая система имеет две разновидности. При первой виза является одним из условий въезда. При второй виза является одним из условий выдачи разрешения на въезд. Критерием разделения является форма итогового решения о допуске: устного в первом случае и письменного во втором. В любом случае, виза является лишь рекомендацией о допуске лица на территорию государства.

Первая разновидность действует, например, в России, где ст. 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 г.^[5] устанавливает, что иностранные граждане (ч. 1 ст. 24) и лица без гражданства (ч. 2 ст. 24) могут въезжать в РФ по действительным документам, удостоверяющим личность, при наличии визы, однако въезд им может быть не разрешен по основаниям, предусмотренным ФЗ о порядке въезда 1996 г. (п. 5 ст. 24). Такие основания перечислены в ст. 26 и 27 данного закона.

В таких государствах, как Япония, Новая Зеландия действует иная система. Виза является лишь одним из условий выдачи разрешения на въезд. В Новой Зеландии виза дает право своему обладателю предстать на границе, где в паспорт проставляется отдельное разрешение на въезд (entry permit)^[6]. В Японии, в соответствии с Законом об иммиграционном контроле и признании беженцев 1951 г. (в ред. 2006 г.)^[7], наличие визы является одним из условий выдачи «разрешения на высадку» (landing permission), которое представляет собой штамп-вклейку в паспорт. Только разрешение на высадку дает право въезда в страну.

Количество классификаций виз в разных государствах различно^[8]. Общие представления о группировке виз являются полезными, поскольку в отношении разных видов виз действуют разные уровни международного сотрудничества, введение определенных видов виз может стать следствием высокой или, наоборот, низкой эффективности взаимодействия между странами по более широкому кругу миграционных проблем.

Наиболее распространенным является подразделение виз на визы для краткосрочного и долгосрочного пребывания^[9]. Критерий данного деления de jure — срок пребывания на территории, de facto же — степень ожидаемой оседлости и наличие цели трудоустройства. Это деление обусловлено тем, что краткосрочные и долгосрочные перемещения населения связаны зачастую с поиском работы с более высоким уровнем дохода, чем в стране происхождения. Поэтому, как верно отмечает профессор М. Л. Энтин, разделение виз по длительности пребывания позволяет отделить туристов от рабочих^[10], в том числе потенциальных (ибо разрешения на работу учитываются самостоятельно). Показательна в этом отношении практика США, где по этому признаку визы объединены в группы, именуемые иммигрантские или неиммигрантские. Визы для долгосрочного пребывания часто именуются видом на жительство (или временным видом на жительство, как, например, в Швеции).

В России, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» 2002 г. (далее ФЗ об иностранцах)^[11][12] в зависимости от длительности пребывания действуют три документа: виза (для временного пребывания, не превышающего 90 суток, ст. 5 ФЗ), разрешение на временное проживание (выдаваемое на 3 года, ст. 6 ФЗ об иностранцах) и вид на жительство (выдаваемый на 5 лет, ст. 8 ФЗ об иностранцах). При этом для въезда действительны виза и вид на жительство. Лицо, обладающее разрешение на временное проживание, должно по;

лучить для въезда визу временно проживающего лица .

Отметим иные критерии классификации.

По продолжительности предполагаемого нахождения лиц на территории государства выделяются транзитные аэропортовые, транзитные, краткосрочные и долгосрочные визы.

Транзитные аэропортовые визы дают право находиться в транзитной зоне аэропорта в случае совершения непрямого перелета из одной страны в другую с посадкой в третьей. Срок пребывания в таком случае ограничен временным промежутком между рейсами, но может быть установлен и максимальный срок. В российском законодательстве транзитных аэропортовых виз не предусмотрено.

Транзитные визы дают право на проезд через территорию государства при аналогичных обстоятельствах, но охватывают больший срок, который он не должен превышать, например, пяти дней. В России транзитные визы^[13] могут выдаваться на срок не более трех суток (при следовании воздушным транспортом)^[14], не более десяти суток (в целях транзитного проезда или эвакуации)^[15], на срок, необходимый для транзитного проезда по кратчайшему маршруту (при следовании легковым автомобильным транспортом)^[16] .

Краткосрочные визы выдаются обычно для пребывания, не превышающего трех месяцев в течение полугода^[17]. Долгосрочные визы — свыше трех месяцев .

По месту и процедуре выдачи различают обычные визы и выдаваемые на границе. Обычные визы представляют собой общее правило. Их выдача относится чаще всего к компетенции дипломатических и консульских представительств, но может затрагивать также полномочия миграционных ведомств. В России визы управомочены выдавать дипломатические представительства или консульские учреждения Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, представительства Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации, в том числе в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальный орган^[18][19]. В государствах-участниках Европейского Союза обычные визы выдаются, как общее правило, консульскими учреждениями или визовыми отделами посольств.

На границе визы выдаются в исключительных случаях при разрешительной системе^[20] или в качестве общего правила, тем самым представляя собой облегчение визового ре;

жима .

Также визы могут классифицироваться по цели пребывания (туристические, учебные, лечебные, рабочие и т. д.), по направлению пересечения границы: визы на въезд и визы на выезд, по количеству разрешаемых въездов: одно-, двуи многократные, по количеству охватываемых лиц: индивидуальные, групповые.

Указанные классификации обычно комбинируются.

Таким образом, виза представляет собой предварительное суждение компетентного должностного лица о том, что ходатайствующее лицо может быть допущено на территорию государства. По законодательству некоторых государств виза отражает дополнительные правомочия, предоставленные ее обладателю. В зависимости от необходимости учета различных критериев государства вводят различные виды виз.

• [1] См.: Основы управления миграцией: пособие для руководящихдолжностных лиц и практиков. В 3 т. Международная организация помиграции, 2006. Т. З. Раздел 3.1. С. 24; A guide to Japanese visas. URL: http://www.mofa.go.jp/j_info/visit/visa/01.html (дата обращения 21 августа2006 г.).
• [2] См.: Киселева Е. В. Понятие и назначение виз // Киселева Е.В.Международно-правовые предпосылки установления безвизовогорежима между Российской Федерацией и Европейским Союзом. Дисс. …канд. юрид. наук. М., 2007. С. 70−73.
• [3] Migration Act, 1958. URL: http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/mal958118/ (дата обращения 1 июня 2007 г.).
• [4] См.: International comparative study of migration legislation and practice. International Organization for Migration, Ireland, April 2002. P. 20.
• [5] СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029; 1998, № 30, ст. 3606; 2003, № 2, ст. 159.
• [6] См.: International comparative study of migration legislation and practice. International Organization for Migration, Ireland, April 2002. P. 21.
• [7] Immigration Control and Refugee Recognition Act, 1951 // Cabinet orderNo. 319, 1951 (as amended by the Law No. 43, 2006). URL: http://www.moj.go.jp/ENGLISE/information/icrr-01.htral (дата обращения21 августа 2006 г.).
• [8] Например, в США действуют 62 вида неиммигрантских виз. См.: Bureau of Consular Affairs, U.S. Department of State. Report of the Visa Office. Tables XV, XVI (A) and (В). P. 102−110. Цит. no: Christian B.P. Op. cit.P.216.
• [9] См., например: Butler W.E. Soviet visa legislation // Review of SocialistLaw. 1984. № 10. P. 303.
• [10] Энтин М. Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейскийсоюз в 2004;2005 годах. СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006. С. 250.
• [11] СЗ РФ 29.07.2002, № 30, ст. 3032; 30.08.2004, № 35, ст. 360; 08.11.2004,№ 45, ст. 4377.
• [12] См.: Ст. 25.8 ФЗ о порядке въезда в РФ 1996 г.; п. 43 Положения обустановлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также
• [13] Предусмотрены главой VI ФЗ о порядке въезда в РФ 1996 г.
• [14] Пункт 39 Положения о визах 2003 г.
• [15] Пункт 38 Положения о визах 2003 г.
• [16] Пункт 40 Положения о визах 2003 г. При этом срок рассчитываетсяисходя из суточного пробега транспортного средства, равного 500 км.
• [17] Пункт 28 Положения о визах 2003 г., ст. 10−11 Конвенции оприменении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. междуправительствами государств Экономического союза Бенилюкс,
• [18] Например, виза временно проживающего лица в РФ — на срок4 месяца. П. 1 ст. 25.8 ФЗ о порядке въезда в РФ 1996 г., п. 43 Положенияо визах 2003 г. В Европейском Союзе долгосрочные визы относятся ккомпетенции государств-членов на основании ст. 18 Конвенции оприменении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г.
• [19] 2Л Пункт 4 ст. 25.1 ФЗ о въезде в РФ 1996 г., п. 7 Положения о визах2003 г.
• [20] См.: ч. 2 ст. 25 ФЗ в въезде в РФ 1996 г.; Part II, point 5 Common Manual on external borders // OJ C 313, 16.12.2002; Council Regulation (EC) No415/2003 of 27 February 2003 on the issue of visas at the border, including theissue of such visas to seamen in transit // OJ L 64, 7.3.2003. P. 1. P. 97. Cm. также: Cholewinski R. No right of entry: The legal regime on crossing the EUexternal border // In search of Europe’s borders / ed. by K. Groenendijk, E. Guild and P.Minderhoud. The Hague: Kluwer Law International, 2003.P. 127−128.