Правоотношения между планирующими органами и исполнителями заданий на поставку

В соответствии с общераспространенным в юридической литературе взглядом коррелятивные (т.е. адресуемые двум или нескольким исполнителям и устанавливающие между ними юридическую связь) плановые задания на поставку порождают административные правоотношения между органом, издавшим плановый акт, и адресатами планового задания. Такое мнение, например, высказано О. С. Иоффе^[1][2]. Взгляд на планирование в целом как на вид деятельности по управлению народным хозяйством, как на административную функцию планово-регулирующих органов представляется бесспорным. В то же время нельзя согласиться с утверждением, что административные правоотношения между планирующими органами и адресатами заданий порождаются изданием актов планового распределения (нарядов, извещений о прикреплении покупателей к поставщикам), вытекают из этих актов. Принципиально неправильным представляется также вывод о том, что административное правоотношение между иланово-распределяющими органами и исполнителями плановых заданий на поставку в своем содержании определяется показателями заданий на поставку и осуществляется в результате исполнения этого задания.

Прежде всего отметим, что в сфере распределения материальных ресурсов планирующие органы и исполнители плановых заданий на поставку в большинстве случаев не находятся в положении ведомственной подчиненности, и органы, выдающие наряды или извещения о прикреплении, не являются вышестоящими для их исполнителей. Выполнение предписаний плановых заданий обеспечивается различными организационноправовыми средствами. Эти средства, применяемые органами управления, включают проверку фактического исполнения плановых заданий, а также правильности организации их выполнения. Такой контроль осуществляется путем проверки и анализа отчетных данных, поступающих от нижестоящих органов, проведением ревизий финансово-хозяйственной деятельности, заслушиванием отчетов и др.

Для исправления недостатков и ликвидации нарушений государственной плановой дисциплины, выявленных в ходе проверок, применяются различные хозяйственно-организационные меры, наказание должностных лиц, виновных в неисполнении заданий, и т. п. Однако эти меры контроля и воздействия в отношении нарушителей могут применяться лишь вышестоящими органами либо органами, наделенными специальными полномочиями. Изучение компетенции нланово-раснределяющих органов в сфере материально-технического снабжения и распределения товаров народного потребления показывает, что эти органы не имеют средств административного воздействия, позволяющих обеспечить исполнение каждого выдаваемого ими задания на поставку, и не несут ответственности за неисполнение плановых заданий предприятиями и организациями-адресатами. Административно-правовой характер отношений между планово-распределяющими органами и исполнителями плановых заданий на поставку продукции и товаров состоит прежде всего в правомочности органа принять плановый акт определенного содержания, изменить в случае необходимости отдельные его показатели или отменить полностью.

Исполнители могут получать от планирующих органов плановые акты, являющиеся основанием для установления договорных отношений, обращаться к этим органам по вопросам содержания таких актов. Данные отношения существуют между планирующими органами и соответствующими предприятиями и организациями до выдачи им плановых заданий и вне зависимости от каждого отдельного задания. Эти отношения не порождаются коррелятивными плановыми заданиями (нарядами, извещениями о прикреплении и др.), не основываются на них и не определяются ими в своем содержании.

Выдача нарядов или заменяющих их документов находится в связи с такими действиями, как представление иланово-распределяющему органу заявки или направление ему министерством (ведомством) плана распределения. Представление заявки или плана распределения органу, на который возложена выдача нарядов, является юридическим фактом, влекущим возникновение административного правоотношения между этим органом и вероятными адресатами плановых заданий — поставщиками и покупателями соответствующих видов продукции и товаров.

Таким образом, выдача наряда или извещения о прикреплении представляет собой не юридический факт, влекущий возникновение административного правоотношения, а лишь одно из действий в связи с наличествующим административным правоотношением. Выдача коррелятивного планового задания (наряда, извещения о прикреплении и др.) не порождает отношений «по вертикали», не приводит к их возникновению, но является деятельностью по реализации уже существующего административного правоотношения. С выдачей наряда или извещения о прикреплении административное правоотношение между планово-регулирующим органом и адресатами планового задания не возникает, а по большей части исчерпывается. Продолжение этих отношений обусловливается необходимостью изменений или отмены первоначально выданного задания и не связано с возможностью контроля со стороны планирующих органов за правильностью и своевременностью исполнения выдаваемых ими заданий на поставку.

Применение договоров поставки с участием дольщиков. В плановом задании называются поставщик и покупатель. Это предопределяет порядок поставки, обусловливает участников договора поставки, заключаемого на основании планового задания.

Предприятия и организации, которым выделена продукция производственно-технического назначения, вправе без приведения каких-либо мотивов отказаться полностью или частично от ее получения и от заключения договора на поставку данной продукции. Это право может быть использовано также в случае несогласия с вытекающей из наряда структурой договорных связей. Покупатели и поставщики товаров народного потребления лишены законодателем подобных возможностей и не вправе уклоняться от заключения договора, несмотря на невыгодность вступления в договорные отношения с определенной хозяйственной организацией.

Отказ от заключения договора является наименее удобным способом воздействия на структуру договорных связей, поскольку в этом случае поставщик или покупатель вынужден подыскивать себе другого контрагента. Предприятия и организации (поставщики и покупатели) вправе вращаться к планово-регулирующим органам с ходатайством об изменении структуры хозяйственных связей и выдаче для этого новых плановых заданий на поставку. Однако планирующие органы ограничены предписаниями нормативных актов, порядком планового распределения, ведомственными границами, и потому не всегда в состоянии удовлетворить требования хозяйственных организаций об обеспечении оптимальной структуры связей по поставкам.

Органы арбитража при разрешении споров о структуре договорных связей также могут выполнять ограниченные функции. Прежде всего, арбитражи проверяют соответствие структуры поставок, заложенной в плановом задании, требованиям нормативных актов. В зависимости от этого требования хозяйственных организаций о понуждении другой стороны заключить договор удовлетворяются или отклоняются. Арбитраж не может обязать ту или иную хозяйственную организацию заключить договор в более экономичной структуре при отсутствии нормативных или плановых предпосылок для такого решения. В то же время в случаях, когда существующая структура поставок серьезно нарушает интересы одной из сторон или не соответствует интересам народного хозяйства в целом, Госарбитраж в соответствии с предоставленными ему правами должен обращаться в высшие планово-регулирующие органы и органы управления, вплоть до Совета Министров СССР, и добиваться надлежащего решения. Хозяйственные организации праве усложнить структуру связей по поставкам путем привлечения к участию в договоре на стороне поставщика или покупателя других организаций и предприятий — дольщиков. Такая структура договорных связей наиболее распространена при поставках товаров торгующим организациям. В п. 12 Положения о поставках товаров установлено, что договоры поставки заключаются промышленными предприятиями с оптовыми торговыми предприятиями, а также союзами потребительских обществ, кроме райпотребсоюзов. Непосредственно с розничными торговыми предприятиями договоры заключаются лишь при условии, что они имеют большой объем товарооборота. В остальных случаях поставки им товаров производятся через оптовые организации. Между тем розничные торговые предприятия и райпотребсоюзы являются основным звеном в реализации товаров, в связи с чем они часто привлекаются в качестве дольщиков к участию в договорах, заключаемых вышестоящими организациями (в том числе оптовыми) с предприятиями-изготовителями.

В целях обеспечения хозяйственных интересов предприятий и организаций-долыциков Положения о поставках предусматривают, что они принимают непосредственное участие в разработке всех условий договоров, подписывают их и несут ответственность за выполнение обязательств каждый в пределах своей доли. На практике указание о необходимости непосредственного участия дольщиков в разработке условий договоров, подписании их текстов соблюдается далеко не всегда, что объясняется трудностью обеспечения явки представителей всех организаций-долыциков (порой расположенных на значительном удалении) в 10-дневный срок, отведенный для подписания договора покупателем. Эти трудности усугубляются значительностью числа договоров, заключаемых с различными поставщиками. Ввиду этого розничные предприятия и райпотребсоюзы выдают своим оптовым организациям или вышестоящим союзам доверенности на право заключения договоров. В договорах, заключаемых на основании таких доверенностей, указывается наименование дольщиков, объем и ассортимент поставки каждому из них.

Заключение

договоров в отсутствие дольщиков приводит к ущемлению их хозяйственных интересов, поскольку вышестоящие организации, не будучи детально знакомы с возможностями реализации тех или иных товаров, произвольно определяют количество и ассортимент поставки отдельным дольщикам, больше руководствуясь собственными интересами, чем потребностями организаций-долыциков. Не находят полного учета интересы дольщиков при определении и других условий договоров (о сроках и порядке поставки, формах расчетов, особенностях приемки и т. п.), которые должны разрабатываться на основе экономического анализа отдельно для каждого получателя. В результате этого затрудняется использование договоров для улучшения финансово-экономических показателей организаций-долыциков, в низовых звеньях торговли происходит оседание массы излишних и ненужных товаров.

Стремясь создать для себя дополнительные удобства в исполнении договорных обязательств, оптовые торговые организации нередко еще более ограничивают права и возможности подчиненных организаций-долыциков. Нельзя, например, признать приемлемой практику заключения договоров с нредприятиями-поставщиками Ленинградским городским управлением торговли и конторой снабжения Ленинградского городско управления общественного питания, которые привлекали свои подчиненные организации — райпищеторги и предприятия общественного питания — к участию в договорах в качестве дольщиков. При этом в договорах предусматривалось, что количество и ассортимент поставки каждому дольщику определяются разнарядками их вышестоящих организаций. Такое условие неправомерно ограничивало дольщиков в решении вопросов о количестве и ассортименте поставки, лишало возможности отказаться от покупки излишних или ненужных товаров¹.

В целях обеспечения договорных прав предприятий и организацийдольщиков Госарбитраж при Совете Министров РСФСР установил, что если дольщики в нарушение п. 18 Положения о поставках продукции и и. 12 Положения о поставках товаров не принимали непосредственного участия в разработке всех условий договора и договор заключен на основании полученных от дольщиков доверенностей, то такие договоры не признаются долевыми. Эти договоры порождают обязательство лишь для непосредственно подписавших его хозяйственных организаций, но не для дольщиков. Подобная позиция полностью соответствует нормам Положения о поставках.

Встречающийся в государственной и кооперативной торговле перенос административных методов на деятельность по заключению и исполнению договоров, невнимание к правам и хозяйственным интересам нижестоящих организаций находятся в противоречии с требованиями экономической реформы. В то же время пунктуальное соблюдение предусмотренной законодательством процедуры заключения договоров при жестких сроках выполнения и значительных объемах договорной работы наталкивается на трудности, связанные: а) с обеспечением явки для согласования условий подписания договоров представителей всех организаций-долыциков, в особенности при отдаленном нахождении или значительном их числе; б) учетом в договорах особенностей поставки каждому дольщику в соответствии с его интересами, что приводит к значительному увеличению условий в договорах и делает неудобной для сторон работу с такими договорами; в) оперативным внесением изменений в условия договора в случаях, когда у кого-либо из дольщиков возникает срочная хозяйственна необходимость в этом.

Длительная практика применения долевых договоров свидетельствует о жизненности этой формы организации связей по поставкам. Определенные перспективы для использования долевых договоров возникают в результате изменения структуры управления промышленностью в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О некоторых мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управления промышленностью» от 2 марта 1973 г.^[3][4] Создание производственных объединений, включающих в себя промышленные предприятия и организации, повлечет укрупнение единиц планирования, выдачу заданий на поставку не каждому отдельному предприятию, а объединению в целом. Представляется, что в случаях, когда входящие в состав объединения предприятия являются юридическими лицами, они могут заключать договоры поставки в качестве дольщиков.

Одним из путей улучшения практики заключения договоров с участием дольщиков представляется отказ от использования этой структуры хозяйственных связей в тех случаях, когда число дольщиков велико или когда они находятся на значительном расстоянии друг от друга, поскольку при таких условиях исключается эффективное использование возможностей хозяйственного договора в интересах каждого из дольщиков. По этим причинам объективно целесообразен повсеместный переход к заключению райпотребсоюзами договоров с оптовыми организациями или непосредственно с промышленными предприятиями, что будет способствовать усилению воздействия на промышленность в деле увеличения производства необходимых товаров и более полного учета интересов покупателей.

Представляется обязательным привлечение предприятий и организаций-дольщиков к участию в процедуре изменения условий или расторжения договора, когда это затрагивает их интересы. В настоящее время данное условие не соблюдается и дольщики зачастую даже не информируются об изменениях, вносимых в договоры по инициативе вышестоящих организаций.

• [1] См.: Экономическая газета. 1971. № 23. С. 15—16; № 34. С. 16; 1972. № 23. С. 17; 1973.№ 24. С. 17; № 33. С. 17.
• [2] См.: Иоффе О. С. План и договор в социалистическом хозяйстве. М., 1971. С. 66 и сл.
• [3] См. дела Госарбитража при исполкоме Ленинградского городского Совета № 115и № 176, 1972 г.
• [4] См.: СП СССР. 1973. № 7. Ст. 31.