Нормотворческий процесс в муниципальном образовании

В федеральном Регистре муниципальных нормативных правовых актов находится свыше 4 млн муниципальных нормативных правовых актов^[1], которые являются результатом муниципального нормотворческого процесса. Концептуальные правовые основания муниципального нормотворческого процесса регламентированы ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Нормотворчество в муниципальных образованиях — это самостоятельный, наряду с законотворчеством, подзаконным правотворчеством и договорным и локальным нормотворчеством, вид правотворчества, осуществляемый населением городских, сельских поселений и других территорий и их органами местного самоуправления^[2].

Результатом муниципального (местного) нормотворчества является нормативный правовой акт, принятый муниципальным органом либо непосредственно на референдуме, содержащий нормы права, изданный в соответствии с процессуальными предписаниями, а также обеспечиваемый принудительной силой государства, имеющий социальную направленность, определенную сферу действия. Цель нормативного правового акта заключается в установлении нормы права, т. е. первичном урегулировании общественного отношения, определении прав и обязанностей его участников^[3]. При помощи нормативного правового акта воля местного сообщества выступает вовне, в качестве волеизъявления, направленного на достижение строго определенных последствий. Муниципальное (местное) нормотворчество как вид правотворчества — это деятельность по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения, но предметам местного значения, осуществляемая в определенном, установленном уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов и должностных лиц местного самоуправления процессуальном порядке^[4]. Важно подчеркнуть, что качественный муниципальный нормотворческий процесс должен строиться на основе государственной программы и поддерживаться государством, а система муниципальных правовых актов должна быть встроена в качестве подсистемы (блока) в систему региональных актов^[5].

Рассматриваемый вид правотворчества реализуется субъектами нормотворческой деятельности. В качестве субъектов муниципальной нормотворческой деятельности выступают население муниципального образования, представительный и исполнительный органы, глава муниципального образования, глава администрации, иные должностные лица и органы местного самоуправления. Субъекты муниципальной нормотворческой деятельности соответственно реализуют муниципальное нормотворчество посредством технологии нормотворческого процесса, так называемой парламентской процедуры рассмотрения проектов актов местного самоуправления. Однако «парламентской» процедурой считается весь процесс принятия муниципальных правовых актов, от инициирования до обнародования (опубликования). Поэтому в юридической литературе предлагается выделять различные стадии нормотворческого процесса. К примеру, Т. С. Масловская рассматривает следующие стадии^[6]: прогнозирование нормотворчества; планирование нормотворчества; подготовка проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления; научная экспертиза проектов нормативных правовых актов; рассмотрение и принятие нормативных правовых актов компетентным нормотворческим органом муниципального образования; опубликование нормативных правовых актов местного самоуправления; толкование нормативных правовых актов;

оценка эффективности действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Научная дискуссия

М. Л. Васильев называет в качестве стадий нормотворчества в муниципальных образованиях^[7]: изучение, анализ общественных явлений в муниципальном образовании, выявление потребности их правовой регламентации; определение местных органов — субъектов права, правомочных принять правовое решение, определение вида правового акта; принятие решения о подготовке правового акта; разработку концепции будущего акта; подготовку проекта правового акта; предварительное рассмотрение проекта акта; общественное обсуждение проекта; официальное рассмотрение проекта акта соответствующим органом с соблюдением необходимых, заранее установленных и обнародованных (опубликованных) процедур; принятие правового акта, его окончательное оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.

Е. С. Шугрина рассматривает следующие стадии правотворческой деятельности: разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления или должностному лицу на рассмотрение; обсуждение и принятие муниципальных правовых актов; опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов; контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия^[8].

В. И. Фадеев фактически выделял такие стадии, как подготовка муниципального правового акта, его принятие, вступление в силу^[9].

И. Н. Баранов предлагает рассматривать процесс создания муниципальных нормативных правовых актов в узком смысле, ссылаясь па нормы Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ, и широком смысле, выделяя семь стадий, среди которых особый интерес вызывает стадия проведения экспертиз, организация обсуждения проекта правового акта^[10].

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закреплены лишь некоторые стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Это подготовка муниципальных правовых актов (ст. 46); вступление в силу муниципальных правовых актов (ст. 47); отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия (ст. 48).

Детальная регламентация муниципального нормотворческого процесса должна содержаться в отсутствующем ныне федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». Действительно, без законодательно установленной государственной законотворческой деятельности невозможно в полной мере осуществить муниципальную нормотворческую деятельность, поскольку муниципальная нормотворческая деятельность: во-первых, устанавливается государством; во-вторых, осуществляется по аналогии с государственной нормотворческой деятельностью; в-третьих, гарантируется государством; в-четвертых, контролируется государством.

То есть, несмотря на самостоятельность местного самоуправления как вида публичной власти, а следовательно, и муниципального нормотворчества, оно не только определяется государством, но и реализуется в пределах, установленных государством. Вместе с тем федеральный законодатель, видимо, возлагая надежды на самостоятельность муниципального нормотворца, не представил в Законе полного перечня стадий нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Это, безусловно, отрицательно сказывается на муниципальном нормотворческом процессе, тем более что с 1 января 2006 г. федеральный законодатель существенно урезал и возможности регионального нормативного регулирования местного самоуправления, в том числе и в сфере муниципального нормотворчества. Поэтому необходимо восполнение пробелов действующего законодательства. В связи с этим думается, что нормотворческий процесс в муниципальном образовании можно осуществлять в соответствии с общими теоретическими положениями о нормотворческом процессе, реализуемыми законодателем субъекта РФ. Например, Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности» в ст. 3 установил, что правотворчество включает прогнозирование, планирование правотворчества, подготовку проектов законов и иных нормативных правовых актов Алтайского края, научную и иную экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Алтайского края, принятие законов и иных нормативных правовых актов Алтайского края, официальное опубликование, толкование законов иных нормативных правовых актов, оценку эффективности принятых законов, иных нормативных правовых актов. Но это правотворчество субъекта, а не муниципального образования. Соответственно с учетом положений, установленных законодателем субъекта РФ, в муниципальном образовании можно закрепить свой перечень стадий нормотворческого процесса. И это целесообразно осуществить в положении о нормотворческом процессе, которое должно быть принято в каждом муниципальном образовании. Безусловно, любое муниципальное образование, осуществляя нормотворческую деятельность, обязано основываться на законодательно установленном перечне стадий на федеральном уровне и ориентироваться на модельные варианты правотворчества своего субъекта.

Таким образом, изучение теоретических источников и действующего законодательства позволяет выделить следующие основные стадии нормотворческого процесса в муниципальном образовании:

• 1) прогнозирование и планирование муниципального правового акта;
• 2) инициирование муниципального правового акта;
• 3) подготовка проекта муниципального правового акта;
• 4) рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие;
• 5) подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта;
• 6) контроль исполнения и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия.

Стадии инициирования муниципального правового акта предшествует прогнозирование и планирование нормотворческой деятельности. Под прогнозированием в нормотворческой деятельности муниципального образования понимается деятельность, но получению прогностической информации об основных тенденциях и направлениях дальнейшего развития, основанная на применении научных методов и средств: а) муниципального образования; б) системы нормотворческих правовых актов муниципального образования и будущем ее состоянии^[11]. Прогнозирование позволяет создавать объективное планирование нормотворческой деятельности в муниципальном образовании. Планирование дает возможность предусмотреть разработку проектов наиболее важных актов. Представительный орган с помощью своего аппарата составляет план разработки проектов нормативных правовых актов и утверждает его. Как правило, существует несколько вариантов разработки проекта нормативного правового акта. Это может быть подготовка нового нормативного правового акта, изменение и дополнение действующего акта либо новая редакция действующего нормативного правового акта.

Инициирование муниципального нормативного правового акта регулируется ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней определен перечень субъектов, которые могут предлагать проекты муниципальных правовых актов. Прежде всего, в качестве инициаторов закон называет депутатов представительного органа муниципального образования. Это объясняется тем, что в соответствии с природой представительного органа он является ведущим органом нормотворческого процесса в муниципальном образовании. Именно представительный орган принимает основополагающие акты, обеспечивающие жизнедеятельность населения муниципального образования. Кроме этого, на представительный орган в первую очередь возлагается обязанность принять устав муниципального образования. Естественно, что члены такого органа — депутаты — должны, представляя интересы населения муниципального образования и защищая его права, быть субъектами нормотворческой инициативы.

Закон определил в качестве субъекта нормотворческой инициативы главу муниципального образования. Глава муниципального образования по своей природе является также выразителем интересов населения муниципального образования не только тогда, когда он избран всем населением муниципального образования, но и когда опосредованно, опираясь на депутатский корпус, избравший его, защищает права, свободы, интересы населения муниципального образования. Являясь координатором местного самоуправления, он действительно знает нужды и потребности населения муниципального образования.

В качестве субъекта нормотворческой инициативы Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет и иные выборные органы местного самоуправления, например контрольный орган муниципального образования.

Органы территориального общественного самоуправления более других органов приближены к населению муниципального образования. Эти органы по своей природе не только могут, но и должны оказать реальную поддержку населению муниципального образования в решении самых насущных и повседневных проблем жизнедеятельности. Поэтому им предоставляется право на нормотворческую инициативу.

К субъектам нормотворческой инициативы Закон причислил инициативные группы граждан, которые по своей природе также могут выражать интересы населения. Закон предоставил возможность определения иных субъектов правотворческой инициативы в уставе муниципального образования (ст. 46).

Важной стадией нормотворческого процесса принято считать стадию подготовки проекта муниципального правового акта. В рамках этой стадии на предварительном ее этапе М. А. Васильев предлагает выяснить вопросы о том, какие именно меры нуждаются в юридическом оформлении; насколько эти меры в действительности пригодны для юридического оформления; должно ли отдаваться предпочтение менее «идеальной» мере; возможна ли частичная реализация в свободном от правовых предписаний пространстве наиболее приемлемой и экономичной альтернативы^[12].

Субъект нормотворческой инициативы муниципального образования, разрабатывающий проект муниципального правового акта, вправе создать рабочую группу или комиссию по подготовке проекта. В нее наряду со специалистами-практиками входят ученые, депутаты, представители заинтересованных организаций и общественных объединений. Значительная роль в подготовке проекта муниципального правового акта принадлежит юридическим службам.

Подготовленный проект муниципального правового акта вносится в нормотворческий орган. Порядок внесения проекта муниципального правового акта, перечень и форма прилагаемых к нему документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

В юридической литературе рассматриваются различные правила подготовки проектов нормативных правовых актов. Наиболее значимыми среди правил можно назвать: конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования; логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой; отсутствие противоречий, пробелов, коллизий в нормативном акте; простота применения и понимания терминов; краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.

С учетом указанных правил подготовки проекта муниципального правового акта субъект права нормотворческой инициативы вносит проект акта в представительный орган. К проекту прилагается пояснительная записка с указанием целевого назначения акта и изложением его концепции;

финансовое и экономическое обоснование; наименование муниципальных правовых актов, которые в последующем утратят силу либо подлежат изменению, дополнению, а также появятся впервые^[13].

Важнейшая стадия муниципального нормотворческого процесса — рассмотрение проекта и принятие муниципального правового акта. Наиболее полно эта стадия проявляется в представительном органе муниципального образования. Регулирование вопросов рассмотрения и принятия муниципального правового акта предусматривается в регламенте представительного органа. На первом месте, пишет М. А. Васильев, роль постоянных комиссий в подготовке, предварительном рассмотрении проектов, их доработке, вопросы организации и координации нормотворческого процесса, в совокупности создающие определенные правовые гарантии качественного и квалифицированного обсуждения и рассмотрения проекта^[14].

В качестве основных гарантий, направленных в конечном счете на принятие муниципального правового акта, в юридической литературе называют обеспечение участия представителей общественности в обсуждении проектов актов местного самоуправления; образование временных комиссий (рабочих групп); проведение юридической и другой специализированной экспертизы проекта; организацию и проведение публичных «депутатских слушаний» по наиболее важным проектам актов местного самоуправления; рассмотрение проекта не менее чем в два этапа (в двух чтениях).

Среди перечисленных гарантий, необходимых для разработки надлежащего муниципального правового акта, необходимо выделить рассмотрение проекта в двух чтениях. Как правило, два чтения обязательны при рассмотрении проектов решений нормативного характера, но вопросам исключительного ведения представительного органа. Иные проекты решений рассматриваются в двух чтениях по решению представительного органа^[15]. При этом в первом чтении обсуждается концепция, т. е. основные положения проекта, заключение постоянной комиссии, а также мнение экспертов и руководителей подразделений администрации. В первом чтении представительный орган заслушивает доклад и содоклад, обсуждает основные положения проекта и высказывает предложения и замечания.

Обсуждение проекта может проводиться в целом, по разделам, главам и постатейно. При необходимости возможно возвращение отдельных статей или проекта в целом на доработку авторам проекта, постоянному комитету или рабочей группе. Представительный орган может принять решение о голосовании сразу по проекту в целом. В ином случае на голосование ставится каждый раздел, глава проекта правового акта. Если раздел, глава проекта правового акта в целом не были приняты, то проводится постатейное голосование, а также голосование по каждой внесенной поправке.

При постатейном обсуждении проекта акта голосование, но разделу в целом нс проводится. При внесении альтернативных проектов по одному и тому же вопросу представительный орган одновременно обсуждает их в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению.

Если в ходе первого чтения представительный орган признает предложенный проект акта достаточным по всем параметрам нормотворческого процесса, то акт может быть принят без второго чтения. Решение по проекту, рассматриваемому в первом чтении, считается принятым окончательно, без второго чтения, если за него проголосовало необходимое количество от численного состава депутатов, установленное регламентом для принятия решения по данному вопросу.

Поправки к обсуждаемому проекту вносятся в письменном виде депутатами представительного органа, авторами проекта в постоянный комитет, рабочую группу, т. е. те структуры, которым представительный орган поручил доработать проект. Они должны быть переданы не позднее чем за 10 дней до начала второго чтения. Поправки, отклоненные в ходе доработки проекта, прилагаются к тексту проекта для рассмотрения их в ходе второго чтения.

При рассмотрении проекта решения во втором чтении с докладом выступает представитель соответствующего постоянного депутатского комитета, который докладывает о результатах его обсуждения. Процесс обсуждения проекта акта во втором чтении аналогичен процессу обсуждения проекта акта в первом чтении. Устные поправки при втором чтении проекта не рассматриваются. Слово для обоснования устной поправки предоставляется в том случае, если депутат настаивает на внесении поправки, отклоненной постоянным депутатским комитетом, рабочей группой. В обязательном порядке рассматриваются предложения главы муниципального образования — главы администрации муниципального образования. В результате второго чтения представительный орган принимает решение об отклонении проекта либо возвращении его на доработку.

Рассмотрение проекта муниципального правового акта завершается его принятием либо отклонением. Принятие решений представительным органом муниципального образования регулируется в его регламенте. Регламент в обязательном порядке закрепляет положение о процедуре принятия акта либо квалифицированным большинством голосов депутатов, либо простым большинством голосов депутатов представительного органа. Как правило, квалифицированное большинство голосов депутатов требуется для принятия решений, утверждающих устав муниципального образования, решений о внесении в него изменений и дополнений.

Рассмотренные стадии муниципального нормотворческого процесса дополняются не менее важной стадией — подписания и обнародования. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае, гласит п. 13 ст. 35 Федерального закона от б октября 2003 г. № 131-ФЗ, указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, последний вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Вопросы обнародования (опубликования) регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Порядок обнародования (опубликования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено указанным законом (ст. 47 Закона).

В соответствии с п. 2 ст. 47 Закона муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального обнародования (опубликования).

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением норм правовых актов представительных органов муниципального образования о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ.

Официальным опубликованием муниципальных правовых актов признается опубликование в муниципальном периодическом издании. Это может быть местная газета либо сборники муниципальных правовых актов. Например, Барнаульская городская Дума наиболее важные решения публикует в сборниках муниципальных правовых актов. За последние несколько лет составлено семь сборников. Представительный орган муниципального образования либо его председатель могут принять решение о немедленном обнародовании муниципального правового акта. В этом случае акт доводится до всеобщего сведения через СМИ.

После обнародования (опубликования) муниципальный правовой акт вступает в силу и подлежит соблюдению на территории муниципального образования государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями.

Органами местного самоуправления 729 муниципальных образований Алтайского края ежегодно принимается около 50 тыс. муниципальных правовых актов. Безусловно, существует механизм государственного контроля за законностью муниципального правотворчества. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются десятки тысяч актов, противоречащих действующему законодательству. В Алтайском крае в соответствии с Соглашением о взаимодействии Администрации Алтайского края и прокуратуры Алтайского края, но формированию и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края^[16] с 25 июня по 25 декабря 2015 г. Правовым департаментом Администрации края внесено в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края 5075 муниципальных нормативных правовых актов. Правовая экспертиза этих актов показала, что 1310 из них не соответствуют Конституции РФ, федеральному законодательству и законодательству Алтайского края, уставам муниципальных образований.

Как видим, прокурорский надзор является наиболее эффективной формой обеспечения законности действующих нормативных правовых актов местного самоуправления. Но прокурор не может отменить незаконный акт. Прокурорами городов и районов Алтайского края во втором полугодии 2015 г. было оспорено 2902 муниципальных правовых акта. Но не все оспоренные акты были приведены в соответствие с действующим законодательством. Так, в Алтайском крае в связи с письмом прокуратуры Алтайского края от 10 июня 2015 г. № 07−15−2015 о нарушении в правовых актах органов местного самоуправления законодательства о предоставлении муниципальных услуг был проведен правовой анализ 2820 муниципальных актов. В 980 актах были выявлены нарушения, регламентирующие предоставление муниципальных услуг, которые не были устранены в сельских поселениях^[17].

Сложившаяся практика потребовала поиска дополнительных правовых механизмов контроля за законностью решений органов местного самоуправления, обеспечивающих оперативные правовосстановительные меры, результативную защиту публичных интересов и прав конкретного гражданина. Соответственно, в качестве действенного правового механизма контроля выступает деятельность, но организации и ведению регистров, в которые должны быть включены муниципальные нормативные правовые акты, не противоречащие действующему законодательству. Ведение федерального и региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов обеспечивается в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов» и законами субъектов. Важно подчеркнуть, что включение в регистры муниципальных нормативных правовых актов предполагает предварительное проведение правовой и антикоррупционной экспертиз, способствующих приведению в соответствие с действующим законодательством муниципальных нормативных правовых актов.

Статья 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает возможность отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Специальное законодательное закрепление нормы о возможности отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов позволяет выделить и эту стадию нормотворческого процесса. Следует согласиться с позицией Е. С. Шугриной, которая дополняет стадию отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия контролем исполнения муниципальных правовых актов^[18]. Думается, что контроль необходим не только с целью повышения эффективности принятых муниципальных правовых актов, но и для защиты нрав и свобод населения муниципального сообщества, и для реального обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Действующее законодательство (и. 3 ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) предусматривает, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальное нормотворчество, являясь самостоятельным видом нормотворчества, осуществляется населением, органами и должностными лицами местного самоуправления в определенных пределах, очерченных конституционным законодательством. Основными стадиями нормотворческого процесса в муниципальном образовании являются прогнозирование и планирование муниципального правового акта; инициирование муниципального правового акта; подготовка проекта муниципального правового акта; рассмотрение проекта муниципального правового акта и его принятие; подписание и обнародование (опубликование) муниципального правового акта; контроль исполнения и отмена муниципального правового акта или приостановление их действия.

В настоящее время муниципальная нормотворческая деятельность развивается фрагментарно по аналогии с федеральным и региональным нормотворчеством. Муниципальное образование в силу многих причин еще не в состоянии осуществлять достаточный уровень муниципального нормотворчества. Наиболее характерными являются следующие причины.

• 1. Прежде всего, в муниципальном образовании, как правило, нс разработана стратегия нормотворчества. Например, Барнаульская городская Дума приняла Стратегию развития города Барнаула до 2020 года. Но в планах Думы не значится принятие стратегии нормотворчества в муниципальном образовании городской округ — г. Барнаул. Планируется чаще всего принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих организацию и деятельность муниципального образования, но не собственно нормотворческая деятельность. Не запланированы положения о главе муниципального образования, депутатских фракциях и др. Вместе с тем планируется принятие значительного числа нормативных правовых актов, дополняющих или изменяющих ранее принятые акты. Но положения о нормотворчестве в муниципальном образовании и правила о разработке и принятии нормативных правовых актов в перспективные планы работы муниципальных образований не включаются.
• 2. Субъекты муниципальной нормотворческой деятельности (депутаты, депутатские комитеты) недостаточно занимаются вопросами нормотворчества. В основном эту деятельность осуществляют (как и в советский период) работники аппарата представительного органа или администрации муниципального образования.
• 3. Низкий уровень муниципальных правовых актов с точки зрения их соответствия требованиям (правилам) нормотворчества выражается в том, что происходит смешение норм материального и процессуального характера (например, регламент Барнаульской городской Думы содержит значительное число норм материального характера).
• 4. Важной является и причина малочисленности (отсутствие) штата юристов в муниципальном образовании. Например, лишь в 75 муниципальных образованиях Алтайского края из 729 есть юридические службы (1—2 человека в муниципальных районах, 3—5 в городских округах).
• 5. Отсутствие опыта по разработке пакета муниципальных правовых актов, необходимого для нормального, эффективного функционирования муниципального образования, безусловно, отрицательно сказывается на муниципальной нормотворческой деятельности.
• 6. Сокращенный период (несколько месяцев) разработки и принятия муниципальных правовых актов, в первую очередь — актов, дополняющих и изменяющих устав муниципального образования (США до 12 лет), не позволяет даже при применении такой формы непосредственной демократии, как публичные слушания, создать полноценный акт.

Некоторый анализ соотношения законотворческой и муниципальной нормотворческой деятельности позволяет сделать вывод о том, что муниципальное нормотворчество находится на этапе становления, ибо наличие уставов и ряда отдельных видов муниципальных нормативных актов — это лишь начало муниципального нормотворчества.

Перспективы муниципального нормотворчества видятся в разработке стратегии муниципального нормотворчества; усилении методической поддержки со стороны законодателя субъекта РФ и Совета муниципальных образований субъекта; самостоятельной разработке положений, регламентов на базе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ; активном привлечении депутатского корпуса, депутатских комитетов к муниципальной нормотворческой деятельности; обязательном включении в аппарат представительного органа, администрации муниципального образования юристов, выполняющих основную деятельность по разработке муниципальных правовых актов; распространении положительного опыта муниципального нормотворчества посредством его изучения, например, в рамках деятельности совета муниципального образования субъекта РФ, дополнительного образования муниципальных служащих.

• [1] Основные итоги деятельности за 2014 год. Министерство юстиции Российской Федерации. Краткий статистический сборник. М., 2015. С. 69.
• [2] Васильев М. Л. Нормотворческий процесс в муниципальном образовании: организацияи технология. Обнинск, 2002. С. 4.
• [3] Муниципальное право России: учебник для бакалавров / отв. ред. С. А. Авакьян. М.:Проспект. 2013. С. 381.
• [4] Нарутто С. В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. Хабаровск, 2003.С. 12.
• [5] Малько А. В., Гайворонская Я. В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право. 2012. № 2. С. 23.
• [6] Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 28.
• [7] Васильев М. Л. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 28.
• [8] Шугрина Е. С. Муниципальное право: учебник. М.: Норма, 2014. С. 87—90.
• [9] Кутафин О. ?.,<�Фадеев О. И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник.3-е изд. М.: Проспект, 2010. С. 385.
• [10] Баранов И. II. Муниципальный правотворческий процесс: понятие и стадии//Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 906—912.
• [11] Васильев М. А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 30.
• [12] Васильев М. Л. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 52.
• [13] Об утверждении положения о порядке внесения проектов муниципальных правовыхактов в Славгородское городское Собрание депутатов: утверждено решением Славгород-ского городского Собрания депутатов от 20 октября 2015 г.
• [14] Васильев М. Л. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. С. 56.
• [15] Регламент Барнаульской городской Думы: утвержден решением Барнаульской городской Думы от 26 ноября 2010 г. № 397.
• [16] См.: О реализации закона Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ЗС «О регистремуниципальных нормативных правовых актов Алтайского края». Докладная записка Прокурору Алтайского края //Текущий архив Правового Департамента Администрации Алтайского края за 2015 год.
• [17] См.: Обзор практики нормотворчества при принятии муниципальных нормативных правовых актов и исполнении Закона Алтайского края от 3 декабря 2008 г. № 122-ЗС"О регистре муниципальных нормативных правовых актов в Алтайском крае" за 2 полугодие 2015 года // Текущий архив Правового Департамента Администрации Алтайского краяза 2015 год.
• [18] Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2004. С. 93.