Национальная платежная система Российской Федерации

В отличие от банковской системы национальная платежная система

на данный момент не стала предметом многочисленных исследований,.

даже несмотря на существование Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»^[1] (далее — Закон о НПС) с совпадающим названием. Вместе с тем национальная платежная система заслуживает отдельного анализа.

Формирование платежной системы начинается в любом банке, в котором открыты корреспондентские счета нескольких банков. Платежные системы, созданные отдельными банками, в которых открыты корреспондентские счета других банков, взаимодействуют с иными платежными системами. Такое взаимодействие позволяет не только осуществлять переводы денежных средств в интересах клиентов, но и управлять ликвидностью, которая находится в распоряжении отдельного банка. Для повышения эффективности управления ликвидности создаются также специальные клиринговые системы, позволяющие осуществлять переводы денежных средств, используя меньшие чем через прямые корреспондентские отношения суммы денежных средств.

Уровень взаимозависимости отдельных платежных систем друг от друга с течением времени повысился. Равным образом повысилось влияние платежных систем на функционирование экономики. Функционирование платежных систем становится все более технологически насыщенным, создается специальная инфраструктура, поддерживающая платежные системы: операционные центры, клиринговые центры и т. д. В самостоятельную систему вырастает система передачи финансовых сообщений, наиболее известным примером которой в мире является SWIFT^[2].

Интеграция платежных и расчетных систем как явление осмысленно и на международном уровне. Так, в документе под названием «Общее руководство, но развитию национальной платежной системы», подготовленном Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПPC), отмечается: «По мере развития инфраструктур розничных платежных систем, систем расчета по ценным бумагам и платежных систем для крупных сумм основные финансовые учреждения страны, как правило, становятся участниками всех этих систем. Следовательно, расчет в одной системе может влиять на надежность и эффективность расчета в других. Эффективная координация расчетных процессов в ключевых инфраструктурах может сократить издержки ликвидности и операционные затраты, а также снизить расчетные риски для участвующих финансовых учреждений. Например, индивидуальные розничные платежи, как правило, объединяются в пакеты, и расчет по ним обычно осуществляется в отсроченном режиме на нетто-основе в целях достижения рентабельности. Сумма межбанковских обязательств, возникающих по этим пакетным розничным платежам, может быть довольно крупной и критичной, но времени, и расчет, но ней между банками может быть осуществлен в платежной системе для крупных сумм. Аналогичным образом расчет по межбанковским платежным обязательствам, возникающим по сделкам с ценными бумагами и валютным операциям, может быть осуществлен эффективно и безопасно с использованием платежной системы для крупных сумм»^[3].

Растет взаимодействие платежных систем с расчетными системами, обеспечивающими функционирование рынка ценных бумаг. В Руководстве «Взаимозависимости платежных и расчетных систем», подготовленном КПРС в 2008 г., указывалось: «За последние 30 лет технологические инновации, глобализация и консолидация финансового сектора привели к образованию широкой сети взаимосвязей между значительным количеством платежных и расчетных систем. Эти взаимосвязи являются результатом поиска системами и учреждениями новых коммерческих возможностей и путей сокращения издержек, связанных с проведением клиринга и расчетов. Кроме того, они отражают усилия центральных банков и финансового сектора, направленные на обеспечение бюджетных и безопасных переводов денежных средств и финансовых инструментов. Возникновение многочисленных взаимосвязей способствовало усилению взаимозависимостей систем»^[4].

Так, постепенно, буквально из разрозненных кирпичиков, возникло новое единство, национальная платежная система (НПС), обеспечение успешного, надежного функционирования которой является уже публичной задачей, а она сама стала публично-правовой реальностью.

Легальное определение НПС дается в ст. 2 Закона о НПС: национальная платежная система — совокупность операторов, но переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (субъекты национальной платежной системы).

Указанное определение ориентируется только на институциональный аспект и не учитывает того обстоятельства, что НПС представляет собой более сложную систему, компонентами которой являются не только участники НПС, но и отношения, возникающие между ними; отношения по поводу наблюдения и надзора в НПС; правовые нормы, регулирующие указанные группы отношений; а также применяемые технологии.

В «Общем руководстве…» КПРС предложил такое видение НПС: «[понятие национальной платежной системы] включает всю существующую в стране матричную структуру институционального и инфраструктурного взаимодействия и процессов при инициировании и переводе денежных требований в форме обязательств центрального и коммерческих банков. Национальная платежная система включает в себя следующие основные элементы:

• • платежные инструменты, используемые для инициирования и направления перевода денежных средств со счетов плательщиков на счета получателей в финансовых учреждениях;
• • платежные инфраструктуры для использования и клиринга платежных инструментов, обработки и передачи платежной информации, а также перевода денежных средств между учреждениями плательщиками и получателями;
• • финансовые учреждения, предоставляющие счета для осуществления платежей, платежные инструменты и услуги потребителям, а также предприятия и организации, являющиеся операторами сетей операционных, клиринговых и расчетных услуг по платежам для этих финансовых учреждений;
• • рыночные соглашения, такие как договоренности, обязательные предписания и договоры по созданию различных платежных инструментов и услуг, формированию цен на них, а также их предоставлению и приобретению;
• • законы, стандарты, правила и процедуры, установленные законодательными, судебными и регулирующими органами, которые определяют и регулируют механизм перевода платежей и рынки платежных услуг"^[5].

С учетом того обстоятельства, что НГ1С представляет собой более сложную систему, не сводимую к перечню участников НПС, в НПС можно выделить следующие основные функциональные подсистемы:

• 1) институциональную (операторы по переводу денежных средств, организующие платежные системы, банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, организации федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг в соответствии с законодательством РФ, операторы платежных систем, операторы услуг платежной инфраструктуры). В рамках институциональной подсистемы также необходимо выделить технологический уровень, обеспечивающий эффективную работу платежной системы (расчетные центры, платежно-клиринговые центры, операционные центры, механизмы передачи финансовых сообщений);
• 2) продуктовую — совокупность финансовых инструментов, с помощью которых осуществляются переводы денежных средств (регулирование инструментов, с помощью которых осуществляются переводы, формируется на «стыке» гражданского права и публично-правового регулирования со стороны органа, выполняющего надзор за функционированием национальной платежной системы);
• 3) нормативно-правовую (международные стандарты в сфере платежных систем, законодательство о НПС, нормативные акты Банка России, а также правила платежных систем и внутренние документы по отдельным вопросам организации платежных систем, включая управление рисками);
• 4) регуляторно-надзорную (Банк России как орган регулирования, мониторинга, наблюдения и надзора в IIIIC).

Внутри ППС с определенного времени возникла некоторая специализация институтов по целям и методам деятельности и, как следствие, специализация регулирования. Сегодня в рамках НПС выделяются следующие «продуктовые» подсистемы:

• 1) подсистема крупных переводов, основанная на платежной системе Банка России, платежных системах, организуемых кредитными организациями через систему корреспондентских отношений между ними, систему финансовых сообщений. В этой подсистеме особенно выделяется платежная система Банка России, через которую осуществляется значительный объем переводов внутри страны;
• 2) подсистема розничных платежей, в которую включаются платежные системы, в рамках которых эмитируются платежные карты и другие электронные средства платежа, в том числе международные платежные системы; в систему розничных платежей также входят банковские платежные агенты и платежные агенты;
• 3) подсистема клиринговых переводов и расчетов по ценным бумагам;
• 4) подсистема передачи финансовых сообщений.

В национальную платежную систему в соответствии с Законом о НПС входят следующие субъекты (субъекты НПС):

• • операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств);
• • операторы услуг платежной инфраструктуры;
• • банковские платежные агенты (субагенты);
• • платежные агенты;
• • организации федеральной почтовой связи при оказанию ими платежных услуг в соответствии с законодательством РФ;
• • операторы платежных систем.

Оператор по переводу денежных средств — это организация, которая в соответствии с законодательством РФ вправе осуществлять перевод денежных средств. В соответствии с принятым Законом о НПС операторами по переводу денежных средств являются: Банк России; кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств; государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».

Оператор электронных денежных средств — это оператор по переводу денежных средств, осуществляющий перевод электронных денежных средств без открытия банковского счета. Оператором электронных денежных средств может быть только кредитная организация, в том числе небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций.

Под оператором услуг платежной инфраструктуры понимаются операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр.

В свою очередь, операционный центр — организация, обеспечивающая в рамках платежной системы для участников платежной системы и их клиентов доступ к услугам по переводу денежных средств, в том числе с использованием электронных средств платежа, а также обмен электронными сообщениями (операционные услуги).

Платежный клиринговый центр — организация, созданная в соответствии с законодательством РФ, обеспечивающая в рамках платежной системы прием к исполнению распоряжений участников платежной системы об осуществлении перевода денежных средств и выполнение иных действий, предусмотренных законом о национальной платежной системе.

Расчетный центр — организация, созданная в соответствии с законодательством РФ, обеспечивающая в рамках платежной системы исполнение распоряжений участников платежной системы посредством списания и зачисления денежных средств по банковским счетам участников платежной системы, а также направление подтверждений, касающихся исполнения распоряжений участников платежной системы (расчетные услуги).

Закон о НПС закрепляет понятие банковского платежного агента (под которым понимается юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются кредитной организацией в целях осуществления деятельности, предусмотренной Законом о НПС) и банковского платежного субагента (т.е. юридическое лицо, за исключением кредитной организации, или индивидуальный предприниматель, которые привлекаются банковским платежным агентом в целях осуществления деятельности, предусмотренной Законом о НПС).

Ключевым в платежной системе в соответствии с законом являются так называемые операторы платежной системы, т. е. организации, которые в соответствии с законодательством РФ вправе осуществлять перевод денежных средств. При этом под переводом денежных средств понимаются действия оператора по переводу денежных средств в рамках применяемых форм безналичных расчетов по предоставлению получателю средств денежных средств плательщика. При трансграничном переводе денежных средств плательщик либо получатель средств находится за пределами Российской Федерации, либо плательщика или получателя средств обслуживает иностранный центральный (национальный) банк или иностранный банк.

Закон о НПС определяет круг субъектов, которые могут выступать в качестве оператора платежной системы.

Оператором платежной системы может являться:

• • кредитная организация;
• • организация, не являющаяся кредитной организацией и созданная в соответствии с законодательством РФ;
• • Байк России;
• • Внешэкономбанк.

Оператор платежной системы, являющийся кредитной организацией, Банком России или Внешэкономбанком, может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора по переводу денежных средств, оператора услуг платежной инфраструктуры и с иной деятельностью, если это не противоречит законодательству РФ. Банк России осуществляет деятельность оператора платежной системы на основании Закона о НПС в соответствии с нормативными актами Банка России и заключаемыми договорами.

Оператор платежной системы, не являющийся кредитной организацией, может совмещать свою деятельность с деятельностью оператора услуг платежной инфраструктуры (за исключением расчетного центра) и с иной деятельностью, если это не противоречит законодательству РФ.

В отношении оператора платежной системы ст. 15 Закона о НПС предусмотрены:

• • основные обязанности оператора платежной системы (определение правил платежной системы, организация и контроль за их соблюдением, привлечение операторов услуг платежной инфраструктуры, организация системы управления рисками в платежной системе, обеспечение досудебного и (или) третейского рассмотрения споров в рамках платежной системы);
• • регистрация оператора платежной системы в реестре операторов платежных систем, ведущемся Банком России (организация, намеревающаяся стать оператором платежной системы, должна направить в Банк России регистрационное заявление);
• • правила платежной системы;
• • документы, подтверждающие соответствие требованиям, предусмотренным Законом о НПС (объем различается в отношении операторов платежных систем, являющихся и не являющихся кредитными организациями).

В целях обеспечения бесперебойности оказания платежных услуг Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 112-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О национальной платежной системе“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»^[6] были установлены дополнительные требования в отношении операторов платежных систем и привлекаемых ими операторов услуг платежной инфраструктуры, в частности:

• • запрет на приостановление (прекращение) в одностороннем порядке операторами услуг платежной инфраструктуры оказания соответствующих услуг участникам платежных систем и их клиентам;
• • запрет на включение в правила платежных систем условий, предусматривающих такое приостановление (прекращение).

В соответствии с международными стандартами в законе определяются значимые платежные системы, вводятся требования к управлению рисками в платежных системах, предусматриваются надзор и наблюдение Банком России в национальной платежной системе. В отношении значимых платежных систем предусматриваются полномочия Банка России по установлению дополнительных требований к функционированию значимых платежных систем, включая их платежную инфраструктуру. Значимые платежные системы также являются объектом наблюдения со стороны Байка России.

Значимые платежные системы разделяются на три типа:

• 1) системно значимые, в рамках которых обычно осуществляются переводы денежных средств на крупные суммы, в том числе по сделкам на финансовых рынках;
• 2) социально значимые, в рамках которых осуществляются переводы денежных средств по розничным платежам;
• 3) национально значимые, выделение которых произошло в Федеральном законе «О внесении изменений в Федеральный закон „О национальной платежной системе“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятом как реакция на действия международных платежных систем, приостановивших в одностороннем порядке обслуживание отдельных кредитных организаций-участников.

Согласно ст. 22 Закона о НПС платежная система является системно значимой в случае ее соответствия одному из критериев:

• • осуществления в рамках платежной системы переводов денежных средств с общим объемом на сумму в течение трех календарных месяцев подряд в размере 15 трлн руб. и сумм отдельных переводов денежных средств в размере 100 млн руб.^[7];
• • осуществления в рамках платежной системы Банком России переводов денежных средств при рефинансировании кредитных организаций, при осуществлении операций на открытом рынке;
• • осуществления в рамках платежной системы переводов денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах.

При этом платежная система Банка России признается системно значимой платежной системой в силу закона.

Критерии социальной значимости также связаны со значениями объемов и количества переводов денежных средств (установлены вышеуказанным нормативным актом Банка России), включая различные их виды (с использованием платежных карт, без открытия банковского счета, по банковским счетам клиентов — физических лиц).

Платежная система признается Банком России значимой на основании информации, подтверждающей соответствие платежной системы установленным критериям значимости:

• 1) при регистрации Банком России оператора платежной системы;
• 2) при осуществлении Банком России надзора и наблюдения в национальной платежной системе;
• 3) на основании письменного заявления оператора платежной системы с приложением документов, подтверждающих соответствие платежной системы установленным критериям значимости.

В случае признания Банком России платежной системы системно или социально значимой у оператора значимой платежной системы возникают дополнительные обязанности, предусмотренные п. 7 ст. 22 Закона о НПС и включающие обеспечение соблюдения требований, предъявляемых Банком России к значимым платежным системам (ст. 24 Закона о НПС), и внесение необходимых изменений в правила платежной системы в целях соблюдения данных требований.

Критерии признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой предусмотрены ч. 13 Закона о НПС. К ним относятся:

• • установление контроля в отношении оператора платежной системы и операторов услуг платежной инфраструктуры (за исключением расчетного центра платежной системы) со стороны Российской Федерации, Банка России, граждан Российской Федерации в порядке, определенном Банком России (Положение Банка России от 11 июня 2014 г. № 422-П «О порядке признания Банком России платежной системы национально значимой платежной системой»^[8]);
• • соответствие используемых операторами услуг платежной инфраструктуры информационных технологий требованиям, устанавливаемым Банком России по согласованию с Правительством РФ.

Платежная система Банка России и платежная система, в рамках которой осуществляются переводы денежных средств по сделкам, совершенным на организованных торгах, являются национально значимыми платежными системами в силу закона.

• [1] СЗ РФ. 4 июля 2011 г. № 27, ст. 3872.
• [2] SWIFT — международная межбанковская система передачи финансовых сообщенийи совершения переводов денежных средств. Разрабатывает стандарты передачи финансовых сообщений, позволяющие с меньшими затратами передавать информацию о платеже. О SWIFT — см.: URL: http://vww.sviit.com/index.page?lang=en (дата обращения: 13.07.2016).
• [3] General guidance for national payment system development CPSS BIS. January, 2006(пер.: Общее руководство по развитию национальной платежной системы) // Платежныеи расчетные системы. 2008. Вып. 3. С. 12. URL: http://www.cbr.ru/publ/?Prtid=prs (датаобращения: 13.07.2016).
• [4] Платежные и расчетные системы. Вып. 14: Взаимозависимости платежных и расчетных систем. С. 9.
• [5] Общее руководство по развитию национальной платежной системы. С. 8.
• [6] Первая публикация: СЗ РФ. 12 мая 2014 г. № 19, ст. 2317.
• [7] Конкретные значения определены в Указании Банка России от 2 мая 2012 г. № 2815-У"Об установлении значений критериев для признания платежной системы значимой" //Вестник Банка России. 15 июня 2012 г. № 30.
• [8] Вестник Банка России. 26 июня 2014 г. № 60.