Принудительные меры с использованием вооруженных сил

Принудительные меры с использованием вооруженных сил представляют собой операции по поддержанию мира, т. е. меры миротворческого характера с привлечением военного персонала. Они могут проводиться миссией военных наблюдателей или вводом ограниченного контингента войск. Обязательные требования к операциям по поддержанию мира:

• — решение СБ ООН о проведении операции; наличие целевого мандата СБ; осуществление общего руководства со стороны СБ ООН; согласие конфликтующих сторон;
• — добровольное предоставление воинских контингентов государствами-членами; национальность (гражданство) воинских контингентов должно быть приемлемо для конфликтующих сторон;
• — операции должны финансироваться международным сообществом;
• — общее командование возлагается по мандату СБ ООН па Генерального секретаря ООН;
• — беспристрастность вооруженных сил, их нейтральность, применение оружия только для самообороны.

Типы операций по поддержанию мира:

• — миссии военных наблюдателей из невооруженных офицеров («голубые береты»): первая миссия наблюдателей — Орган ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия в Палестине;
• — вооруженные силы, но поддержанию мира из состава национальных воинских контингентов, вооружены легким стрелковым оружием («голубые каски»): создание Чрезвычайных вооруженных сил ООН для содействия в разрешении вооруженного конфликта между Францией, Великобританией и Израилем, с одной стороны, и Египтом — с другой (1956 г.).

К 2011 г. было проведено около 60 операций по поддержанию мира обоих типов (до 1987 г. — всего 13). В 1988 г. Вооруженные силы ООН получили Нобелевскую премию мира. При ООН создан Ситуационный центр для организации операций по поддержанию мира. В 1994 г. была принята Конвенция о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала. Государства-участники обязаны предоставлять защиту персоналу ООН, участвующему в миротворческих операциях. Конвенция предписывает сотрудникам ООН воздерживаться от любых действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером их обязанностей. Положения Конвенции не применяются к персоналу, участвующему в принудительных военных операциях.

В документах ООН (резолюция СБ ООН № 1590 2005 г.) подчеркивается необходимость разработать стратегию предупреждения и реагирования на все виды недостойного поведения членов воинского контингента ООН. Обязанность Генерального секретаря ООН — обеспечить полное соблюдение Кодекса личного поведения миротворцев ООН всеми сотрудниками ООН, находящимися на территории различных государств в составе специальных миссий или воинских подразделений.

С 1988 г. ОПМ проводятся не только в межгосударственных, но и во внутригосударственных конфликтах. Межгосударственные конфликты — операции имеют главным образом только военный характер. Внутригосударственные конфликты — многофункциональный характер операций: политический, военно-организационный, проведение выборов, защита прав человека, разоружение незаконных формирований.

Опыт ООН в области применения вооруженных сил в соответствии в Уставом чрезвычайно незначителен (1960- 1964 гг. — операции ООН в Конго). Уже в 50-е гг. XX в. начала складываться практика передачи СБ ООН его полномочий по проведению военных операций национальным или многонациональным вооруженным силам отдельных государств. Первый прецедент: 1950 г. — решение СБ ООН (представитель СССР не присутствовал на заседаниях, хотя для его присутствия не было никаких препятствий) обязать членов ООН оказать помощь Южной Корее (ставшей жертвой агрессии со стороны КНДР), предоставив вооруженный контингент в распоряжение Объединенного командования под руководством США. Многонациональные силы 16 государств, участвовавшие в урегулировании конфликта между Южной и Северной Кореей, получили название Вооруженных сил ООН, финансировались ООН и действовали под флагом ООН, хотя в основном состояли из американских военных. В настоящее время такая практика приобрела обычный характер.

В 1990 г. для пресечения агрессии Ирака против Кувейта СБ ООН последовательно принял несколько резолюций: № 660 о нарушении Ираком международного мира с требованием немедленного вывода иракских войск с территории Кувейта; № 661 о применении экономических санкций к Ираку; № 665 и 670 об установлении морской и воздушной блокады Ирака; № 678 — требование освободить все захваченные территории и выполнить все ранее принятые резолюции. Все государства — члены ООН были уполномочены сотрудничать с Кувейтом и оказывать ему всестороннюю помощь. В случае невыполнения Ираком требований СБ ООН многонациональным вооруженным силам (Великобритании, США, Франции с использованием военных баз Турции и Саудовской Аравии) было препоручено «использовать все необходимые средства для выполнения резолюции № 660 для восстановления мира в этом районе» .

Впервые в международной практике СБ ООН предоставил Ираку «Паузу мира» (29 ноября 1990 г. — 15 января 1991 г.) для выполнения всех резолюций. Поскольку Ирак не выполнил требований СБ ООН, объединенные войска антииракской коалиции разгромили вооруженные силы Ирака и освободили Кувейт (операция «Буря в пустыне»). Силы антииракской коалиции действовали без финансирования со стороны ООН и не под ее флагом. Успех «Бури в пустыне», тем не менее, свидетельствовал о способности международного сообщества противостоять актам агрессии. Заседание СБ ООН на уровне глав государств и правительств в 1992 г. признало тот факт, что в мире сложилась благоприятная обстановка для более эффективного выполнения СБ ООН его функций по поддержанию мира. Члены СБ ООН заявили о своей приверженности системе коллективной безопасности, предусмотренной в Уставе.

На практике СБ ООН не играет существенной роли в борьбе с актами агрессии, передав свои полномочия многонациональным или национальным вооруженным силам. Мандат СБ ООН получили миротворческие операции на территории бывшей Югославии. В 1993 г. была принята резолюция № 836, уполномочившая государства — члены ООН действовать индивидуально или через региональные организации и предпринять все меры для выполнения мандата ООН по урегулированию конфликта на территории Боснии и Герцеговины. В 1995 г. при посредничестве США в Дейтоне было парафировано Общее рамочное соглашение о мире в Боснии и Герцеговине и Приложение к нему (Мирный договор). Контроль за выполнением Общего соглашения был возложен на Сводные вооруженные силы (многонациональные вооруженные силы, созданные в рамках НАТО). В декабре 1995 г. СБ ООП post factum принял резолюцию, разрешающую государствам-членам и региональным организациям создавать такие силы, т. е. санкционировал создание Сводных вооруженных сил. В декабре 2004 г. в Сараево состоялась церемония, посвященная завершению возглавляемой НАТО миссии по стабилизации в Боснии и Герцеговине (СФОР) и началу миссии ЕС — ЕУФОР.

Иракская война (20 марта 2003 г. — 1 сентября 2010 г.) — военный конфликт, начавшийся с вторжения сил Многонациональной коалиции (участвовало 49 стран при решающей роли США) в Ирак. Формальным поводом к войне послужила информация Центрального разведывательного управления США (ЦРУ) о наличии в Ираке запасов оружия массового поражения. Кроме того, российская разведка установила, что в период между 11 сентября 2001 г. и началом Иракской войны государственные органы Ирака готовили теракты, направленные против США; эта информация передавалась американским коллегам.

После завершения войны в Персидском заливе в 1991 г. в Ирак прибыла Специальная комиссия ООН для надзора за ликвидацией иракского оружия массового поражения и прекращением программ по разработке химического, ядерного, бактериологического оружия. Комиссия успешно выполняла свои функции до 1998 г., но была вынуждена покинуть Ирак из-за отказа иракской стороны в дальнейшем сотрудничестве. После этого в декабре 1998 г. США и Великобритания провели против Ирака военную операцию «Лиса пустыни». Операция успеха не имела.

Под давлением со стороны США и после принятия СБ ООН резолюции № 1441 2002 г. С. Хусейн дал согласие на возвращение международных инспекторов в страну. Комиссия МАГАТЭ проводила поиск оружия массового поражения вплоть до начала Иракской войны, однако не обнаружила никаких следов его производства. Тем не менее в 2002—2003 гг. Ирак обвинялся в возобновлении разработки оружия массового поражения и в сотрудничестве с международными террористическими организациями. В октябре 2002 г. Конгресс США принял резолюцию, разрешавшую ведение боевых действий против Ирака. Военная операция началась 20 марта 2003 г. и носила название «Иракская свобода». В августе 2003 г. СБ ООН принял резолюцию № 1500, в соответствии с которой в Ирак был направлен воинский контингент ООН.

Страна была оккупирована и разделена на несколько оккупационных зон. Для управления в конце апреля 2003 г. была создана Временная коалиционная администрация. Сразу же начала работу Группа исследования Ирака, занимавшаяся поиском оружия массового поражения. В 2004 г. Группа закончила свою работу, отметив, что к началу военной операции коалиционных сил Ирак не располагал оружием массового поражения. 28 июня 2004 г. Временная коалиционная администрация передала свои полномочия Переходному правительству Ирака. Войска международной коалиции остались в стране по просьбе нового правительства и в соответствии с мандатом ООН (резолюция СБ ООП № 1546 2004 г.). В ноябре 2006 г. С. Хусейн был приговорен к смертной казни и 30 декабря повешен.

В связи с истечением срока действия мандата ООН в конце 2008 г. Ирак покинули воинские контингенты большинства стран, участвовавших в Многонациональных силах. В 2008 г. состоялось подписание двустороннего Соглашения о статусе американских войск в Ираке. Это Соглашение определило условия нахождения войск США в Ираке после 31 декабря 2008 г. Соглашение предусматривает вывод американских войск к июлю 2009 г., а полный их вывод — к концу 2011 г. Летом 2010 г. в стране осталось около 50 тыс. военнослужащих из США для обучения и поддержки местных сил охраны правопорядка. 1 сентября 2010 г. вице-президент США объявил об официальном окончании операции «Иракская свобода» .

В 2009 г. на проходящих в Великобритании слушаниях об обстоятельствах начала войны в Ираке глава британской внешней разведки (МИ-6) заявил, среди прочего, что мирное решение иракского конфликта стало невозможным вследствие позиции России, делегация которой заблокировала в СБ предложение ввести «разумные санкции» против режима С. Хусейна по причине «беспокойства за свои коммерческие интересы в Ираке» .

Российско-грузинский конфликт — в ночь на 8 августа 2008 г. регулярная армия Грузии и вооруженные формирования Южной Осетии вступили в открытый вооруженный конфликт. Россия ввела свои бронетанковые подразделения в зону конфликта. Грузия обвинила Россию во вторжении на ее территорию и заявила, что Россия ведет против Грузии агрессивную войну. Администрация СШЛ заявила, что со стороны России имеет место «непропорциональное применение силы». Российские власти называли действия российских войск в Грузии «операцией по принуждению Грузии к миру», хотя на проведение ОПМ у России не было никакого мандата — ни от ООН, ни хотя бы от СНГ или ОДКБ (Организации Договора о коллективной безопасности).

Председатель ОБСЕ призвал Грузию, Южную Осетию и Россию прекратить боевые действия. СБ ООН по итогам экстренного заседания выразил обеспокоенность в связи с ухудшением ситуации в Южной Осетии, но не мог принять никакой резолюции. В результате Южная Осетия является государством, не имеющим возможности реализовать свою международную правосубъектность; между Россией и Грузией прерваны дипломатические отношения; международное сообщество расценивает российско-грузинский конфликт как нарушение территориальной целостности Грузии, но не принимает никаких мер для его разрешения.

Правомерность проведения ОПМ без мандата ООН национальными или многонациональными силами отдельных государств является серьезной проблемой современного международного права. Такие силы создаются с разрешения СБ ООН, но в Уставе нет нормы, позволяющей Совету делегировать свои полномочия по поддержанию мира и безопасности какому-либо государству или группе государств.

В отечественной литературе высказывается точка зрения, что международная организация является производным субъектом международного права; ее правосубъектность имеет договорный характер; ни одна из международных организаций или ее органов не может передать свои функции другой организации, государству или группе государств, если это прямо не предусмотрено в учредительных документах данной организации. Исходя из этого, решение СБ ООН о передаче его полномочий по применению вооруженных сил без сохранения общего руководства со стороны СБ ООН является нелегитимным и противоречит Уставу ООН.

Данная точка зрения основана на концепции уставной компетенции международных организаций. Если принять во внимание господствующую в настоящее время концепцию имманентной компетенции, то организация многонациональных вооруженных сил и их действия по поддержанию мира не противоречат целям и принципам Устава ООН. Большинство операций по поддержанию мира, проведенных без мандата ООН силами отдельных государств, имели успех и приводили к позитивным результатам.

Международно-правовая регламентация ОПМ (даже по мандату ООН) также представляет собой серьезную проблему. В Уставе ООН отсутствует понятие «операции по поддержанию мира». Международная практика выработала довольно много определений, касающихся поддержания или восстановления мира, но их большая часть не имеет четкого правового содержания (принуждение к миру, миротворчество, миростроительство). Отсутствие понятийного аппарата, связанного с ОПМ, порождает споры относительно их правовой природы. Практика проведения ОПМ свидетельствует, что они выходят за пределы, установленные гл. VI Устава ООН. В мандатах ООН, как правило, отсутствует указание на возможность применения военной силы, что не позволяет рассматривать ОПМ как средство восстановления мира в соответствии с гл. VII Устава.

Резолюции СБ ООН, санкционирующие проведение ОПМ и формулирующие их мандат, содержат юридически обязательные нормы, имеющие сугубо целевое назначение. Но эти резолюции не могут ликвидировать пробел, существующий в Уставе ООН. Как это ни парадоксально, большее правовое обоснование имеют операции, проводимые без мандата ООН, поскольку их осуществление основано на согласованном решении государств.

В марте 2011 г. ЛАГ обратилась в СБ ООН с просьбой ввести над Ливией бесполетную зону и провести в Ливии ОПМ для прекращения внутреннего вооруженного конфликта и защиты гражданского населения Ливии. По инициативе Франции, Великобритании и Ливана была принята резолюция СБ ООН № 1973, санкционирующая создание международной коалиции (возможность участия вооруженных сил всех государств-членов ООН) с правом проведения военных операций в воздушном пространстве Ливии. При этом резолюция не предоставила право проводить наземные военные операции. В ходе выполнения резолюции командование силами коалиции было передано НАТО.

Использование многонациональных сил и проведение ОПМ силами региональных организаций безопасности дает наиболее эффективный результат в деле поддержания мира и безопасности. Представляется, что будущая система универсальной коллективной безопасности — это согласованное противостояние агрессии (настоящей и потенциальной) региональными организациями и многонациональными вооруженными силами.