Процедура отзыва. 
Ответственность органов публичной власти, правовое регулирование и правоприменительная практика

Обычно процедура отзыва включает определенные этапы, по своему наименованию похожие на наименование этапов проведения референдума.

Следует обратить внимание на ситуации, когда даже при наличии основания отзыва не все этапы присутствуют; вся процедура заканчивается значительно раньше, лицо остается не привлеченным к ответственности. Это возможно в случае, если, например, происходит аннулирование обращения инициатором отзыва в соответствующей комиссии об отзыве, а также при добровольном сложении полномочий выборного лица в установленном порядке^[1]. Так, например, в Хабаровском крае краевым судом неоднократно акты мэра Хабаровска признавались несоответствующими федеральному законодательству, что позволило Законодательной думе края обратиться в краевой суд за заключением о признании несоответствия деятельности мэра федеральным и краевым законам. Не дожидаясь неблагоприятного для себя решения суда, мэр подал в отставку^[2].

Инициатива проведения отзыва. В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрено, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения (ст. 24). Ранее это право дополнительно предоставляли депутатам представительного органа местного самоуправления, избирательным объединениям, выдвинувшим данного депутата.

Для инициирования отзыва непосредственно населением необходимо создать и зарегистрировать в соответствующей избирательной комиссии инициативную группу. Именно эта группа и осуществляет дальнейшие действия (сбор подписей, ведение агитации и т. п.).

Практически всегда инициатива об отзыве выборного лица местного самоуправления должна подтверждаться сбором подписей в поддержку такой инициативы.

Из судебной практики

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 г. и от 24 декабря 1996 г., облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т. е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства^[3].

Пример

Согласно ст. 9 Закона Архангельской области от 21 июня 2006 г. № 194−11−03 «О порядке голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Архангельской области» количество подписей, необходимое для назначения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица, устанавливается уставом муниципального образования. Если уставом муниципального образования данная норма не предусмотрена, то для назначения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица должно быть собрано 2% подписей от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, но не менее 25 подписей. Количество подписей, которое необходимо собрать для назначения голосования по отзыву депутата в многомандатном избирательном округе, составляет 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не менее 25 подписей.

Согласно ст. 24 и 81 устава города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 г. № 211 для инициирования отзыва необходимо собрать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. В ст. 23 Областного закона Ростовской области от 19 мая 2006 г. 483−3C «О местном референдуме в Ростовской области» предусматривается, что количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, но не более чем на 10%.

По данным избирательной комиссии Ростовской области на 1 января 2012 г. в Ростове-на-Дону 779 792 избирателя. Следовательно, инициативной группе необходимо собрать от 38 990 до 42 889 подписей избирателей. Проверке подлежат 20% от необходимого количества подписей. Проверку проводит муниципальная избирательная комиссия с привлечением экспертов-почерковедов^[4].

При соблюдении установленных сроков и сбора необходимого количества подписей в поддержку предложения об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления решение о проведении голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления принимается представительным органом местного самоуправления.

Пример

В Алтайском крае при инициировании отзыва главы Калманского района возникла весьма любопытная ситуация. При определении количества действительных подписей возник конфликт между районной и краевой избирательными комиссиями. По мнению крайизбиркома «в подписных листах не указаны конкретные правонарушения П., что не соответствует действующему законодательству и уставу района». Однако, по мнению райизбиркома, конкретика в листах есть; в каждом из них написано, что основанием д ля отзыва являются «систематические нарушения прав и свобод граждан Российской Федерации, подтвержденные в судебном порядке»^[5].

Назначение и подготовка к голосованию. Как правило, голосование по отзыву назначается представительным органом, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок — избирательной комиссией, судом.

Формирование избирательных комиссий, списков избирателей, участков для голосования осуществляется в том же порядке, что и для организации и проведения выборов, референдума. Инициативная группа формирует соответствующий финансовый фонд.

Пример

" Предельный размер фонда составляет 10 000 000 руб., из которых:

• — 30 000 руб. — собственные средства инициативной группы;
• — 20 000 руб. — пожертвование юридического лица;
• — 3000 руб. — пожертвование гражданина.

В течение кампании представляются два финотчета. Первый — вместе с подписными листами; итоговый — в течение 30 дней после опубликования итогов отзыва"^[6].

Агитация. Инициативная группа имеет право на свободное ведение агитации за участие в голосовании по отзыву, за голосование за отзыв выборного лица. Выборное лицо имеет право на свободное ведение агитации за участие в голосовании или против участия в голосовании по отзыву, за голосование против своего отзыва. Граждане, общественные объединения имеют право свободного ведения агитации за участие в голосовании или против участия в голосовании по отзыву, за или против отзыва выборного лица.

Из судебной практики

" Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке"^[7].

В некоторых муниципальных образованиях, субъектах РФ отдельно регулируются особенности предоставления отчета отзываемого лица по существу вменяемых ему обвинений, предусматриваются гарантии соблюдения прав отзываемого лица.

Пример

Решением Думы Великого Новгорода от 26 октября 2006 г. № 383 утверждено Положение о порядке дачи объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва депутата Думы Великого Новгорода. Согласно данного Положения депутат Думы Великого Новгорода, в отношении которого инициируется процедура отзыва, имеет право:

• 1) разместить свои объяснения по существу обстоятельств, послуживших основанием к отзыву, в средствах массовой информации, в том числе осуществляющих официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода, и (или) на официальном сайте Думы Великого Новгорода в сети Интернет;
• 2) организовать и провести встречи с избирателями своего округа, иные публичные выступления, в том числе в средствах массовой информации;
• 3) выступить с инициативой о принятии Думой Великого Новгорода решения о назначении собрания или конференции граждан для дачи объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва;
• 4) вести агитацию в целях опровержения обстоятельств, являющихся основанием для его отзыва, в допускаемых законом формах и законными методами.

Депутат Думы Великого Новгорода несет расходы, возникающие в связи с проведением мероприятий по даче избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва, за исключением расходов, связанных с реализацией п. 1. Однократное размещение объяснения в средствах массовой информации, осуществляющих официальное опубликование нормативных правовых актов органов местного самоуправления Великого Новгорода, и (или) на официальном сайте Думы Великого Новгорода в сети Интернет осуществляется за счет средств бюджета Великого Новгорода.

Голосование и определение результатов. Голосование осуществляется примерно в том же порядке, что и при проведении выборов, референдума. В соответствии со ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ выборное должностное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Вместе с тем продолжает действовать позиция Конституционного Суда РФ, высказанная в 2002 г.

Из судебной практики

" За отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем-то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти"^[3].

Таким образом, за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе); эта цифра в абсолютной величине должна быть больше числа голосов, которым отзываемое лицо было избрано.

Пример

Ранее уже приводились данные о количестве голосов, необходимых для отзыва мэра города Ростова-на-Дону. 14 марта 2010 г. за мэра проголосовало 296 660 избирателей, что составило 74,17% от принявших участие 373 791 участие в выборах, или 48,19% от числа избирателей, включенных в списки.

Таким образом, для отзыва необходимо не только собрать более 40 000 подписей, но и сагитировать не менее 389 897 избирателей (50% от числа избирателей, включенных в списки)^[9].

Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Из судебной практики

Если решение об отзыве не принято, то возможно принятие решения о защите прав, нарушенных в результате незаконного отзыва. Формы защиты в каждом конкретном случае определяются судом. Защита может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда — в случае, если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью"^[10].

" …Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва^[3].

В. Н. Руденко отмечает, что, как правило, большинство инициатив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенные голосования часто выливаются в необоснованную трату средств^[12]. Это дает основание высказывать вполне закономерное предложение о компенсации затраченных денежных средств. Однако есть и оборотная сторона этой проблемы. Допустим, выборное лицо, в отношении которого инициирована процедура отзыва, действительно совершало действия (бездействия), которые грубо нарушали интерес населения. И в случае не отозвания такого лица по причине неявки необходимого количества граждан на голосование такому выборному лицу муниципальное образование должно еще и компенсировать расходы за «оправдания» своих действий (бездействия) перед населением, за агитацию «не отзывать»^[13].

Пример

В ст. 125 действовавшего ранее Избирательного кодекса Воронежской области от 18 июля 1995 г. № 19-з предусматривалось, что инициаторы проведения голосования не позднее десяти дней с момента назначения голосования об отзыве вносят на счет соответствующей окружной избирательной комиссии в качестве залога денежную сумму из расчета пяти минимальных месячных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день внесения залога на 1000 избирателей. Не допускается перечисление на указанные цели средств со счетов государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также безналичных средств. При нарушении инициаторами установленных сроков внесения залога представительный орган принимает решение об отмене голосования.

В случае, если в результате голосования выборное лицо не будет отозвано, залоговая денежная сумма расходуется на покрытие расходов окружной избирательной комиссии, связанных с проведением голосования. В случае отзыва выборного лица залоговая денежная сумма возвращается инициаторам проведения голосования после официального опубликования результатов голосования.

• [1] Петрова Н. А. Процедура отзыва в Российской Федерации: проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.
• [2] Нарушаю С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 227.
• [3] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П.
• [4] По данным Открытого общественного правительства Ростовской области // URL: oopro.ru/content/otzyv-izbiratelyami-mera-chernysheva-ma.
• [5] Местное самоуправление. 2007. № 2 (161).
• [6] По данным Открытого общественного правительства Ростовской области oopro.ru/content/otzyv-izbiratelyami-raera-chernysheva-ma.
• [7] Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [8] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П.
• [9] По данным Открытого общественного правительства Ростовской области.
• [10] Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ и статьи 92 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина А. М. Траспова» .
• [11] Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П.
• [12] Руденко В. Н. Прямая демократия: модели правления, конституционноправовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 396.
• [13] Петрова Н. А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: автореф, дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 25.