Б бюджетный дефицит и методы его финансирования

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание дефицита и профицита бюджета;
• • роль нефтегазового дефицита бюджета Российской Федерации при формировании проекта;
• • принцип сбалансированности бюджета и методы его достижения;

уметь

• • оценивать уровень дефицита бюджета относительно ВВП в рамках общепринятых международных стандартов бюджетной дисциплины;
• • оценивать уровень дефицита федерального бюджета без учета нефтегазового трансферта;
• • определять бюджетную обеспеченность территории без учета межбюджетных трансфертов;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, необходимой в процессе принятия решений о покрытии дефицита бюджета.

Дефицит бюджета и причины его возникновения

Сбалансированность бюджета является основным принципом организации бюджетной системы Российской Федерации. Однако при планировании или в ходе исполнения бюджета может возникнуть ситуация превышения расходов над доходами.

Бюджетный дефицит — это система экономических отношений, связанных с привлечением дополнительных доходов, сверх уже имеющихся у государства, и их использованием с целью финансирования расходов, не обеспеченных собственными доходами. Бюджетный дефицит — эго сумма, на которую в данном финансовом году расходы бюджета превышают доходы.

Дискуссии о бюджетном дефиците идут уже давно и не теряют своей актуальности. Кейнсианская трактовка предлагает относиться к дефициту как к естественному состоянию бюджетной системы государства, которое способствует росту экономики и стимулирует снижение безработицы. Такой подход, безусловно, не одобряет пассивный дефицит, который возникает скорее от бессилия правительства. Здесь речь идет о циклическом дефиците, который осознанно программируется в составе бюджета с привлечением его финансирования и носит циклический характер. То есть зависит от периода экономического цикла. Предполагалось, что сбалансирование бюджета должно происходить не каждый год, а на протяжении экономического цикла, когда избыток поступлений в казну в период подъема мог компенсировать недостаток бюджетных средств, возникший в условиях кризиса.

Подход дефицитного финансирования государственных расходов за счет эмиссии денег и государственных займов также достаточно популярен в условиях экономической нестабильности. Такой подход наблюдается сейчас в странах Европы и США. Государство, будучи гарантом своих обязательств, перед хозяйством и населением, вынуждено покрывать разницу между доходами и расходами бюджета расширением своих заимствований и эмиссией не обеспеченных товарными ресурсами денег. Теория дефицитного финансирования требует сосредоточения дефицита в бюджете развития. В этом случае рост дефицитного финансирования способен привести к инвестиционному и инновационному росту.

Правительства стран с развитой экономикой активнее прибегают не только к инструментам долгосрочного регулирования дефицита бюджетной системы. В России краткосрочные инструменты кредитно-денежного регулирования поддерживают бюджетную политику, что означает смещение приоритетов в работе ЦБ РФ — главного регулятора.

Можно сказать, что любые модели управления дефицитом, которые предполагают эмиссию денежных средств, долговых обязательств на фоне роста бюджетных расходов, можно назвать агрессивными. Поэтому тезисы Кейнсианской теории во многом оказываются таковыми, поскольку с этой позиции бюджетный дефицит или профицит являются обычными последствиями проведения фискальной политики (формирование централизованных финансовых ресурсов). Обоснованность дефицита зависит от необходимости регулирования величины государственных вливаний в величину валовых расходов экономики. А сбалансированный бюджет имеет место тогда, когда экономика находится в равновесии, в состоянии полной занятости, что в условиях рыночной экономики практически невозможно.

Концепция сбалансированности бюджета в ходе экономического цикла предполагает возможность одновременно достичь соответствия между доходами и расходами бюджета (на протяжении экономического цикла) и осуществлять антициклическое воздействие на рыночный процесс. Логическое обоснование этой концепции сводится к следующему. Для противостояния спаду государство снижает налоги и увеличивает государственные расходы. В ходе последующего экономического подъема ему следует увеличить налоги и снизить правительственные расходы. Возникновение положительного сальдо бюджета можно использовать на покрытие государственного дога, возникшего в период спада. Основной проблемой, возникшей в ходе практической реализации данной концепции, заключалась в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности.

В начале 1810 г. М. М. Сперанский на заседании Государственного Совета выступил с «Планом финансов». Он рассмотрел положительные и отрицательные стороны возможных способов восстановления равновесия между расходами и доходами пришел к выводу, что продолжение эмиссии грозит государственным банкротством. Внешние займы, по его мнению, нельзя было употреблять на погашение обыкновенных ежегодных дефицитов, а внутренние займы у частных лиц русское правительство никогда еще не практиковало. Заимствования у казенных банков он считал фикцией, так как государство занимало само у себя. Сразу увеличить подати на сумму 45 млн руб. в условиях упадка торговли и промышленности было маловероятно. Вместе с тем сохранение «несоразмерности расходов с приходом» могло, по мнению М. М. Сперанского, привести к окончательному расстройству всей финансовой системы. Чтобы спасти Россию от банкротства, он потребовал проводить «правильную» финансовую политику и предложил пойти на такие непопулярные меры, как повышение податей, введение новых сборов, резкое сокращение расходов государства и прекращение выпуска ассигнаций. Только после их осуществления можно добиться равновесия расходной и доходной частей бюджета, упорядочения государственных долгов. Таким образом, впервые была сформулирована программа финансовой политики Российской Империи.

В современном мире нет государств, которые в те или иные периоды своей истории не сталкивались бы с бюджетным дефицитом. Нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами ЦБ РФ. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2—3% ВНП.

В мировой практике немаловажное значение играет такой аспект бюджетного дефицита, как его качество, которое зависит от причин возникновения дефицита. Бюджетный дефицит может возникать в связи с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства. Тогда такой дефицит получил название антикризисного бюджетного дефицита.

В исключительных случаях превышение расходов над доходами становится результатом чрезвычайных обстоятельств (войн, стихийных бедствий), когда средств и резервов бюджетного фонда недостаточно и приходится изыскивать дополнительные источники финансирования расходов. Это чрезвычайный дефицит.

Бюджетный дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране и другие аспекты. В этом случае дефицит бюджета является чрезвычайно тревожным явлением, требующим принятия не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений. В этом случае имеет место кризисный дефицит.

При исполнении бюджетов возникает межбюджетный дефицит — это отрицательное сальдо региональных и местных бюджетов, возникающее в результате несоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшение их доходов или увеличение расходов вследствие решений, принятых органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использования различных форм межбюджетных отношений.

Для страны с динамично развивающейся экономикой, с устойчивыми, а главное эффективными международными связями бюджетный дефицит, который возникает в связи с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, не опасен. Однако при этом размер бюджетного дефицита не должен переходить в отрицательное качество, т. е. сумма полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ.

В зависимости от экономического содержания и направления возникновения различают активный и пассивный бюджетный дефицит.

В условиях кризиса в экономике и социальной сфере правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму.

Если же для его финансирования будут привлечены инфляционные источники, значит, возрастают расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то дефицит принимает пассивную форму, и начнет усугубляться финансово-экономический и социальный кризис.

В зависимости от степени корреляции (зависимости) дефицита бюджета с уровнем безработицы различают структурный и циклический дефицит.

Структурный дефицит государственного бюджета — это разность между доходами и расходами бюджета в условиях полной занятости. Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства.

Циклический дефицит государственного бюджета является результатом действия встроенных (автоматических стабилизаторов), которые представляют собой экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости населения и выпуска продукции, не прибегая к частым изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов в развитых странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. Циклический бюджетный дефицит нередко оценивают как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.

По характеру возникновения можно выделить случайный (кассовый) и действительный дефицит.

Случайный (кассовый) дефицит бюджета возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств (по причине задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего графика производства расходов). Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника доходов или в котором источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступления от земельного налога, на имущество физических лиц и др.). К таким бюджетам относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит возникает в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от их доходов. Он обычно закладывается в закон о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины.

По отношению к финансовому плану государства различают плановый и внеплановый бюджетные дефициты. Плановый дефицит изначально закладывается в проекте закона о бюджете с определенной целью, к примеру, для увеличения финансирования отдельных экономических направлений. Внеплановый бюджетный дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и др.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т. д.) в отчетном году.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты.

Резкие колебания дефицита бюджета за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетной, налоговой, финансовокредитной политики в стране.

По продолжительности дефицит бюджета может подразделяться на хронический (систематический) и временный.

Хронический дефицит возникает из года в год, и основной причиной его существования служит длительный цикл экономического кризиса, влияют также долгие войны, чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, долгосрочные государственные программы.

В основе временного дефицита (затрагивает преимущественно местные бюджеты) лежат не глубокие кризисные явления в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия) и субъективных (ошибки в планировании, колебание цен на мировых товарных и фондовых рынках) причин. Таким образом, дефицит рассматривается как временный, если имеются перспективы его преодоления и он составляет не более 3% от ВВП.

Существует еще одна классификация, в которую заложен принцип определения дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга. Так в теории и практике бюджетирования различаются два вида дефицита.

• 1. Первичный дефицит — это разница между всей суммой доходов бюджета и непроцентными расходами, т. е. всеми расходами без выплаты и обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга.
• 2. Конечный дефицит — это разница между всей суммой доходов бюджета и всех расходов, включая оплату и обслуживание долга, суммой расходов.

Если бюджетный дефицит составляет до 10% суммарного дохода — эго допустимый дефицит, если более 20% — критический.

Существует множество причин, которые в разной степени влияют на состояние показателей бюджета.

Во-первых, увеличение расходов государства на следующие мероприятия:

• — социальное обеспечение и здравоохранение (например, в странах, где превышена доля населения пенсионного возраста в структуре населения, или в связи с неблагоприятной экологической остановкой);
• — образование и создание новых рабочих мест, в военное время или в связи с социальными конфликтами;

увеличение расходов, связанных с развитием рыночной инфраструктуры в условиях переходной экономики;

— приоритетное развитие отраслей народного хозяйства, реструктуризацию экономики.

Во-вторых, сокращение ставок налога в целях стимулирования экономического развития. Это является показателем лояльности правительства к бизнесу и может стимулировать рост доверия со стороны предпринимателей. Однако, главное в налоговом законодательстве — это стабильность.

В-третьих, уменьшение доходов бюджета в связи с ухудшением показателей финансово-хозяйственной деятельности субъектов экономики, низкой собираемости налогов. Это связано как с ростом теневой экономики, так и с кризисом в отраслях народного хозяйства.

В-четвертых, возможность мобилизации доходов в бюджет находится в прямой зависимости от степени развития налоговой системы страны и ее стабильности.

В-пятых, нерациональное расходование средств на выполнение государственных целевых программ, а также неадекватное целям бюджетной политики повышение налоговых ставок.

Так как основным источником дохода бюджета являются налоги, следует признать тот факт, что состояние доходной части бюджета определяется состоянием субъектов хозяйствования в частности и экономики в целом. Любой рост государственных расходов, не подкрепленный увеличением доходов, нарушает бюджетное равновесие. Рассмотрим подходы в финансировании дефицита бюджета в табл. 6.1.

Таблица 6.1

Положительные и отрицательные стороны покрытия дефицита бюджета.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что в случае возникновения дисбаланса на этапе проектирования доходов и расходов бюджета в законе о бюджете необходимо предусмотреть источники его финансирования. К ним относятся различные виды заемных средств, которые привлекаются государством с денежного, кредитного и финансового рынков. Для покрытия дефицита государственного бюджета используют в основном два способа.

Считается, что первый способ приводит к существенному развитию инфляционных процессов, поэтому законодательство многих стран накладывает жесткие ограничения на его использование. В ряде стран кредитование правительства центральным банком запрещено.

По этой причине для разрешения проблемы финансирования дефицита бюджета государство обычно использует второй способ — долговое финансирование.

Заемное финансирование осуществляется путем эмиссии государственных обязательств, которые размещаются на фондовом рынке, где свободно покупаются и продаются, а по истечении определенного срока погашаются государством. Средства, полученные от размещения займов, идут на покрытие бюджетного дефицита. Поскольку деньги занимаются не у ЦБ РФ, а на рынке, прироста денежной массы не происходит. В этом состоит преимущество долгового финансирования. Однако снижается инвестиционная активность, что негативно сказывается на перспективах экономического роста в будущем.

Постоянное наращивание долговой нагрузки на бюджетную систему эффективно только при условии роста экономики, а с учетом глобализации, еще и мировой экономики в целом. Иначе получается постоянный перенос нагрузки на бюджет следующих поколений. Кроме того, в условиях экономического кризиса финансовый рынок не способен полностью удовлетворить заемщиков-эмитентов долговых обязательств свободными «длинными» деньгами. Поэтому остается кредитование в международных финансово-кредитных организациях.

Что касается эмиссии денежных средств, то ее можно по-разному использовать для покрытия дефицита бюджета. Развитие инфраструктурных проектов нередко стимулирует выведение экономики из кризиса и не влечет рост инфляции, поэтому покрытие инвестиционных статей бюджета, т. е. капитальных затрат, не приведет к резкому росту инфляции.

Это очевидно и на примере современной российской экономики. Центральный банк Российской Федерации проводит сдержанную политику эмиссии, а Минфин России использует инструменты долгового рынка для покрытия дефицита. Однако мы наблюдаем рост инфляции и замедление развития экономики. Очевидно, что любой из представленных способов покрытия дефицита не является совершенным и требует системного подхода.

Согласно Б К РФ уровень дефицита бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15% утвержденного общего годового объема его доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а для местных бюджетов не более 10%. Что касается федерального бюджета, то существует международная практика соблюдения бюджетной дисциплины.

Для российской бюджетной системы важнейшим параметром федерального бюджета является нефтегазовый дефицит, т. е. разница между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Первоначально фонды были сформированы для обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы. Это консервативный подход достижения сбалансированности бюджета, в котором резервы обеспечивают потенциальную возможность покрытия кризисного дефицита бюджета.

Согласно БК РФ уровень дефицита не должен превышать 4,7% прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Дефицит федерального бюджета финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Нефтегазовый трансферт — это сумма средств бюджета федерации, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Его объем утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7% прогнозируемого на соответствующий год размера ВВП.

Нормативная величина отчислений в Резервный фонд нс превышает 10% от планируемого ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В случае недостаточности нефтегазовых доходов для формирования нефтегазового трансферта в соответствующем размере утверждается предельный объем использования средств Резервного фонда для финансового обеспечения указанного трансферта.

Средства Резервного фонда могут направляться на досрочное погашение государственного внешнего долга Российской Федерации. При исполнении бюджета может возникнуть ситуация недофинансирования отдельных направлений из-за сокращения доходов. Тогда Минфин России разрешает финансовое обеспечение нефтегазового трансферта в случае недостаточности для его осуществления фактически поступивших в отчетном периоде текущего финансового года нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Второй стабилизационный фонд, обеспечивающий устойчивость бюджетной системы, — это Фонд национального благосостояния. Он формируется в форме части средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета ПФ РФ.

Таким образом, Правительство РФ предпочитает умеренный подход в достижении сбалансированности бюджета, не рискуя «распечатать» резервы и направить их в экономику. Поэтому при возникновении внеплановых доходов бюджета часть средств идет на пополнение данных резервов.