Инструменты аграрной политики

Инструменты аграрной политики — это различные способы поддержки государством сельхозпроизводителей, потребителей или сельских территорий. Широко используются налоги, субсидии, зерновые интервенции и административные ограничения или разрешения.

1. Налоги. Налоговые льготы оставляют доход у крестьянских (фермерских) хозяйств, что равносильно субсидии из госбюджета. Например, до 2013 г. действовала нулевая ставка налога па прибыль, правда и прибыли долгие годы не было. В сентябре 2012 г. Государственная дума РФ приняла в третьем чтении закон, согласно которому льгота по налогу на прибыль для сельхозпроизводителей становится бессрочной нормой Налогового кодекса РФ, что позволит направить дополнительные средства па рост производства продовольствия. С ростом рентабельности размер этих средств будет больше.

Другой пример — пониженная 10%-ная ставка НДС на продукты питания и при ввозе на территорию РФ семенного материала и эмбрионов отдельных видов племенного скота для сельхозпроизводителей.

• 2. Субсидирование страхования. В России субсидируются страховые взносы (из федерального бюджета — 50% страховой премии). Правительство поначалу связывало предоставление субсидии с наличием юридической регистрации в форме организации, ИП или КФХ, исключая из числа претендентов граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, несмотря на то что они в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» признаны сельскохозяйственными товаропроизводителями. Страхование урожая сельскохозяйственных культур и (или) посадок многолетних насаждений не получило ожидаемого распространения. Сельхозпроизводители отказываются от этого инструмента, поскольку трудно доказать непосредственно страховщику и в суде возникновение страхового случая и размер потерь нс по вине самого производителя, а по вине природы. Например, площадь погибших сельскохозяйственных культур по результатам экспертизы Минсельхоза составила в 2012 г. 5,5 млн га, а не 7,6 млн га, которые были заявлены. Здесь ключевой вопрос — страхование посевов. Кто определит ущерб при страховом случае? Министерство решило уменьшить размер ущерба. Оно платит компенсацию без предварительного договора, и никто не спорит. Но когда платит частный страховщик, он будет оспаривать завышение потерь. Эта неопределенность ведет к отказу в выплатах со стороны страховщиков и отказу от заключения договоров страхования сельхозпроизводителей, что указывает на недоработку процедуры.
• 3. Зерновые интервенции. Следует различать закупочные и товарные интервенции. Закупочные интервенции проводятся с целью повышения суммарного спроса на зерно при угрозе падения цен. Рост спроса ведет к росту цен, что повышает доход поставщиков зерна. Закупочные интервенции эффективны при одном важном условии — дополнительный спрос государства не должен вызывать притока дополнительного предложения с других рынков. Например, в 2013 г. закупка государством зерна в Сибири для поддержания цен происходила с одновременным ростом предложения зерна Казахстаном. Рамки таможенного союза не позволяют ограничить этот приток квотами или тарифом. Получается, что государство покупало зерно из Казахстана, но цене выше рынка, что делало использование инструмента интервенций неэффективным.

Товарные интервенции осуществляются при дефиците предложения на рынке и призваны снизить цены. Государство создало Федеральный интервенционный фонд сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и назначает по результатам конкурсного отбора закупочно-сбытовую организацию — государственного агента, которому из госбюджета компенсируются расходы и выплачивается комиссионное вознаграждение. Существует два способа реализации зерна из Федерального интервенционного фонда: 1) государственный агент продает зерно на бирже; 2) механизм обратного выкупа. Без проведения биржевых торгов зерно продастся обратно сельхозпроизводителям, у которых оно было закуплено в этот фонд при проведении государственных закупочных интервенций. Зерно продается им в объемах не более тех, что и покупалось, и по цене его закупки, но с добавлением затрат на оплату расходов по хранению и страхованию зерна, а также на уплату НДС и налога на прибыль. Такой алгоритм закупки по ценам осени и продажа, но тем же ценам весной, когда цены рынка поднялись (т.е. продажа по ценам ниже рыночных), будет выгоден крестьянам только при условии, что цены весной действительно поднимутся выше цен продажи осенью на величину, повышающую суммарные затраты по хранению, страхованию и налогам.

• 4. Субсидии на тонну продукции. Используются Правительством РФ для стимулирования производства конкретного вида продукции: мяса, молока, яиц, шерсти, льна. Цель — возрождение соответствующего сектора в данном регионе. Поэтому финансирование осуществляется из регионального бюджета, а с 2013 г. — с участием федерального бюджета. Инструмент показал свою эффективность в росте производства молока, на которое в 2010—2012 гг. приходилось около 80% общего объема подобных выплат. Поскольку инструмент связывает государственную поддержку с конкретным продуктом и, следовательно, вмешивается в действия рыночных сил, в свободу выбора, то его использование подпадает под ограничения ВТО по внутренней поддержке.
• 5. Субсидирование оборотных ресурсов и инвестиций. В январе 2003 г. министры сельского хозяйства стран ЕС одобрили реформу в аграрной сфере. Ключевым моментом стало отделение прямых платежей фермерам от объемов производства конкретной продукции. Так появились несвязанные субсидии на единицу площади вместо субсидий на единицу продукции. Например, германский фермер получает от 290 до 360 евро прямых субсидий на гектар. Эти деньги предоставляются независимо от урожая и только на культивацию территории, чтобы не попасть под штрафные санкции ВТО по субсидированию производства.

Животноводство не поддерживается. Этим достигается переход на стимулирование дохода фермера, который сам решает, что именно производить. Для защиты от претензий ВТО, которые поддержку производства засчитывают как меру желтой корзины (см. ниже), прямые платежи должны быть нацелены на соблюдение мер по охране окружающей среды, стандартов безопасности продовольствия, здоровья животных и растений, а также требований по поддержанию плодородия почв.

В России с 2013 г. несвязанная поддержка осуществляется субсидированием на гектар засеянной площади с учетом урожайности за прошлый год. Эта субсидия заменила несколько отдельных субсидий, но видам затрат: на приобретение минеральных удобрений и средств защиты растений, на горючее, на полевые работы, на выплату процентов по кредитам. При этом способе субсидирования большую долю федерального финансирования в расчете на гектар получают регионы с большими посевными площадями, плодородием почв и урожайностью.

Субсидирование инвестиций осуществляется в целях развития животноводства и растениеводства. Объектами субсидирования в животноводстве являются затраты по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей, племенного крупного рогатого скота мясного направления. В области растениеводства субсидируются затраты на приобретение семян с учетом доставки в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями, раскорчевку выбывших из эксплуатации старых садов и рекультивацию раскорчеванных площадей, закладку и уход за виноградниками.

• 6. Субсидирование краткосрочных кредитов. Субсидирование необходимо из-за высоких процентных ставок. Оборотной стороной дешевизны кредитов являются последующая излишняя задолженность и банкротство. При кредитном портфеле в 2013 г. порядка 2 трлн руб. просроченная кредиторская задолженность составляет около 150 млрд руб.1 Для сравнения: на финансирование всей государственной программы развития сельского хозяйства в 2014 г. предусмотрено 160,7 млрд руб. Необходимо финансовое оздоровление. Существующий Федеральный закон от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» установил дифференцированный подход к реструктуризации долгов в зависимости от финансового состояния должника, но, похоже, этой меры недостаточно. Понимая серьезность ситуации, Правительство в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 гг.2 предусмотрело прекращение субсидирования новых кредитов для строительства птицеводческих комплексов в 2015 г. и свиноводческих комплексов, начиная с 2017 г. Субсидирование краткосрочных кредитов заменено субсидиями на гектар, не способными вызвать задолженность и банкротство сельхозпроизводителя.
• 7. Субсидирование инвестиционных (долгосрочных) кредитов. Направлено на модернизацию сельского хозяйства, покупку и установку современного оборудования и пр. Осуществляется после отбора инвестиционных проектов, соответствующих требованиям нормативной правовой базы. Например, Минсельхоз для сокращения непосредственной поддержки производства, в соответствии с требованием ВТО, предложил вместо механизма поддержки молочной отрасли субсидиями на 1 л товарного молока поддерживать ее путем субсидирования инвестиционных кредитов.
• 8. Субсидирование тарифов на перевозку. Протяженность территории России локализует рынки зерна по ценам, поскольку перемещение предложения связано с большими издержками на перевозку. В результате локализации рынков разница в ценах зерна одного класса в Сибири и на Юге России может достигать 20—30%. Например, средняя цепа реализации пшеницы четвертого класса в декабре 2013 г. в Сибири составляла 6100 руб/т, а на юге страны — 8000 руб/т. Высокая цена на юге и, соответственно, высокая доходность связаны с утечкой предложения на экспорт через порт г. Новороссийска. Для повышения рентабельности производства сибирской пшеницы нужно переместить часть ее предложения с локальных рынков с недостаточным спросом на зарубежные рынки, но действующие высокие тарифы на перевозки нс позволяют это сделать. Поэтому, по предложению Минсельхоза РФ, Федеральная служба по тарифам (ФСТ России) установила на постоянной основе понижающий коэффициент 0,33 с 2000 км на перевозки зерна и продуктов его переработки, что снизило затраты по перемещению предложения между региональными рынками.
• 9. Таможенная политика ограничения импорта и поддержки или ограничения экспорта. Регулирование импорта включает использование инструментов тарифных квот и нетарифных ограничений. Поскольку почти треть продуктов питания Россия закупает за рубежом, основным инструментом поддержки цен на внутреннем рынке являются меры таможенной защиты, которые используются вкупе с рыночными интервенциями и выплатами на тонну продукции.

Инструмент тарифных квот (770 представляет собой разрешенный объем импорта с использованием пониженного тарифа. Поставки выше квоты облагаются повышенным, часто запретительным, так называемым связанным тарифом. Например, самый высокий конечный связанный тариф установлен на сверхквотный импорт говядины (55%) и мяса домашней птицы (80%). Инструмент в динамике использования по годам варьируется в сочетаниях: увеличение квоты и рост связанного тарифа (импорт замороженной домашней птицы); обнуление тарифа в пределах квоты и некоторое снижение связанного тарифа (импорт свинины); отказ от квоты и переход на плоский тариф по ставке 25% (свинина, начиная с 2020 г.).

Инструмент нетарифных ограничений импорта агропродовольственной продукции применяется для предотвращения попадания на рынок России некачественной или опасной продукции. Санитарные и фитосанитарные требования и запрет на ввоз некачественной продукции представляют сложности для экспортеров, но являются эффективным дополнением рыночного саморегулирования. В практике Российскою правительства пол временным запретом оказывалась такая продукция конкретных зарубежных предприятий, как рыба, свинина, мясо птицы, конфеты, вино, молокопродукты.

Регулирование экспорта. По данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (ФАО), крупными рынками сбыта российской пшеницы в последние годы являются Египет, Турция; ячменяСаудовская Аравия; казахстанской пшеницы — страны СНГ, Афганистан; украинской пшеницы — Турция, Израиль, Египет, Бангладеш, Корея; ячменя — Саудовская Аравия; кукурузы — Сирия, Израиль, Египет.

Аграрная политика в отношении экспорта из России исходит из понимания существующей пока недостаточности производства. Ключевым решением в целях сохранения ценовой стабильности на внутреннем рынке является ограничение экспорта продажей излишков.

Большая территориальная протяженность увеличивает затраты на грузоперевозки до такой степени, что потенциально экспортные объемы предложения нс могут быть экспортированы. Временное снижение железнодорожных тарифов на перевозку зерна из зернопроизводящих регионов в порты экспорта — это типичная мера стимулирования экспорта.

Субсидии на экспорт. По условиям вступления в ВТО Россия согласилась применять нулевые субсидии в отношении экспорта сельскохозяйственной продукции. Это, конечно, вызывает возмущение у экспортеров, поскольку другие страны субсидируют экспорт. Но нужно понимать, что они избавляются от излишков в условиях перманентного перепроизводства, а при только наметившемся равновесии стимулирование экспорта означает создание рукотворных региональных дефицитов продовольствия с ростом цен. Наживаются несколько фирм экспортеров, а страдает большая часть населения. Экономическая целесообразность для группы лиц не должна превалировать над социальной эффективностью.

Количественные ограничения на экспорт — нетарифные ограничения, такие как временный запрет экспорта в целях предотвращения либо уменьшение критического недостатка на внутреннем рынке продовольственных или иных товаров, которые являются существенно важными на внутреннем рынке. Однако временной промежуток запрета должен быть обоснован с точки зрения опасности появления значительных излишков непроданной продукции прошлого года, когда собран новый высокий урожай. Например, слишком долгий запрет на экспорт зерна с 15 августа 2010 г. по 30 июня 2011 г. привел к возникновению переходящих запасов зерна на уровне выше среднего, оказал депрессивное воздействие на внутренние зерновые цены и перспективы прибыльности, что снизило посевы.

Экспортные пошлины. Они снижают конкурентоспособность отечественной продукции на внешних рынках. Повышение пошлин сокращает экспорт и меняет его географию. Снижение — способствует росту экспорта. В рамках российских обязательств ВТО планируется снижение или отмена экспортных пошлин. Например, пошлины на семена подсолнечника будут снижены с 20 до 6,5% (но не менее 9,75 евро/т) в течение четырех лет после вступления в ВТО.

10. Финансирование, из госбюджета общей поддержки территорий вместо непосредственной поддержки производителей. Для России это программы социального развития села. Субсидии на социальное развитие территорий нацелены на самозанятость населения и жилищное строительство. Они включают поддержку развития семейных животноводческих ферм, начинающих фермеров и малых форм хозяйствования, обеспечение жильем граждан, проживающих и работающих в сельской местности, молодых семей и молодых специалистов, субсидии на комплексную компактную застройку. Например, размер гранта для начинающих фермеров в 2014 г. составит порядка 1,2 млн руб., а на развитие семейных фермпочти 7 млн руб.

В ЕС в 1975 г. был создан Европейский фонд регионального развития, и началась реализация программ помощи территориям, находящимся в неблагоприятных условиях. В 1979 г. была официально признана уязвимость всех видов деятельности, осуществляемых на сельских территориях, расположенных в неблагоприятных природно-климатических условиях, что позволило обходить ограничения ГААТ (теперь — ВТО) по непосредственной поддержке производства. В настоящее время в России начата работа по официальному признанию территорий как находящихся в неблагоприятных условиях с последующим получением субсидий из федерального бюджета.

11. Ранний выход на пенсию. В Единой аграрной политике ЕС в 1960 1972 гг. было использовано и такое несколько необычное для нас средство, как стимулирование занятия фермерством посредством более раннего выхода на пенсию в 55 лет по сравнению с пенсионным возрастом горожан.

Перечисленные инструменты используются в комбинации друг с другом или со связывающими условиями. Например, субсидия дается при условии регистрации фермерского хозяйства, при условии сокращения посевов или при условии закупки отечественной сельхозтехники.

В настоящее время инструменты аграрной политики обеспечиваются финансированием федерального бюджета посредством Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013— 2020 гг. Эта государственная программа, состоит из шести подпрограмм и двух включенных в нее отдельных программ по социальному развитию села и восстановлению плодородия почв. Предпочтения Правительства в выборе инструментов на 2014—1915 гг. выглядят так. Во-первых, значительная часть денег (48,82 млрд руб., или 30,75%) от всех восьми программ направлена на субсидирование процентных ставок по кредитам для аграриев, т. е. перечисляется из госбюджета на счета кредитующих банков, у которых сельхозпроизводители возьмут кредит. Во-вторых, по данным Национального доклада за 2012 г., существует диспропорция государственной поддержки в пользу агрохолдингов. Крупные компании получают 90% бюджетной поддержки, производя лишь 10% продукции.

Всемирная торговая организация и сельское хозяйство России

Главным критерием для введения ограничений со стороны ВТО является степень искажающего воздействия государственной поддержки на производство и торговлю. Соглашение ВТО по сельскому хозяйству делит все способы поддержки на три корзины.

Меры зеленой корзины — меры общей поддержки, такие как затраты на селекцию, инфраструктуру, страхование урожая и пр., оказывающие минимальное искажающее воздействие на торговлю или воздействие на производство. Освобождены от обязательств, но ограничению финансирования из госбюджета.

Меры голубой корзины — прямые субсидии для ограничения производства по сельхозугодиям, культурам или видам животных. Также нет ограничений.

Меры желтой корзины — воздействие на торговлю и производство (списание долгов, льготное кредитование, льготы на транспорт, лизинг, покупка выше цен рынка, регулирование рынков сельхозпродукции, дотации для производственных нужд; инвестиционные субсидии государства и т. п.).

Меры желтой корзины ограничены 5% от общей стоимости производства продукции для развитых стран и 10% — для развивающихся.

В ЕС и США действуют программы ограничения производства для защиты цен от снижения в силу перманентного перепроизводства. Эти программы, как и меры по развитию сельских территорий, не подпадают под ограничения ВТО, что позволяет осуществлять прямые платежи производителям.

Для России совокупный объем поддержки сельскохозяйственного сектора, наиболее искажающей торговлю, был согласован не выше 9 млрд долл. США в 2012 и 2013 гг. Это больше всей программы по развитию сельского хозяйства (160,7 млрд руб. на 2014 г.). В течение последующих пяти лет он будет снижаться равными долями до 4,4 млрд долл. США в 2018 г. В качестве дополнительного обязательства предусмотрено, что с даты вступления России в ВТО по 31 декабря 2017 г. ежегодный объем продуктово-специфической поддержки не должен превышать 30% объема поддержки, не привязанной к отдельным продуктам1. Ключевые обязательства России в рамках ВТО относятся к ограничению импортных тарифов, которые в конце переходного периода будут снижены на порядка 4,4 процентных пункта. К 2019 г. придется отменить квоты на импорт свинины.

Таким образом, был принят льготный режим, в целом защищающий сельское хозяйство на уровне уже имеющейся поддержки и одновременно способствующий его развитию.