Меры воздействия, применяемые банком россии к финансовым организациям

Убеждение как правовой метод воздействия в системе обеспечения контрольно-надзорной деятельности Банка России.

Деятельность финансовых организаций в силу их значимости для экономики и социальной сферы регулируется отличным от иных юридических лиц образом и контролируется обществом с помощью специальных форм и методов, как непосредственно публичных, через систему институтов денежно-кредитной политики и (или) надзора на финансовом рынке, так и косвенных — через аудит и деятельность рейтинговых агентств. Общепризнано, что органы, осуществляющие денежно-кредитную политику и (или) надзор на финансовом рынке, должны обладать широкими полномочиями по воздействию на финансовые организации. Это воздействие на кредитные организации реализуется с помощью двух основных методов — убеждения и принуждения К^[1]

Убеждение признается одним из универсальных методов социального управления. С помощью убеждения стимулируется, поощряется должное поведение субъектов социальных отношений, при этом без насилия или угрозы применения насилия.

Убеждение предполагает внешним образом неправовые (не антиправовые, а именно /^-правовые, т. е. формально менее определенные, не выверенные процедурно) формы воздействия. Поэтому может сложиться впечатление, что убеждение не связано с правом. Однако как принуждение, насилие может иметь правовой, неправовой или антиправовой (т.е. не отвечать по целям, формам, процедурам, механизмам осуществления, требованиям закона и далее права) характер, так и убеждение может иметь правовой, неправовой и антиправовой характер^[2]. В целом это вытекает из того, что само воздействие может соответствовать праву, не соответствовать ему и быть по отношению к праву нейтральным либо противоречить праву. Правовое воздействие обуславливается целями, определенными правом; именно правовая цель, ради которой применяется убеждение, придает ему правовой характер. Но для отнесения убеждения к правовым формам воздействия также важна и форма убеждения.

Несмотря на то, что некоторые формы убеждения в публичной сфере регламентированы (например, использование средств массовой информации в процессе избирательной компании), в целом убеждение, как метод властного воздействия, не является предметом специального правового регулирования на уровне закона. Однако некоторые направления осуществления Банком России надзорных полномочий имеют характер убеждения и легитимизированы законом. В качестве метода воздействия убеждение применяется Банком России как на макроуровне (воздействие на всю систему финансового рынка либо на его отдельный сегмент), так и на микроуровне (взаимодействия с конкретной финансовой организацией).

На макроуровне Банк России использует в целях достижения надзорных целей принятие таких документов, как рекомендации, разъяснения (в том числе, официальные, издание которых регламентировано), официальные сообщения, излагающие точку зрения на конкретные события и т. д. Однако, как считает А. Г. Братко, «порядок и форма толкования нормативных актов не предусмотрены законодательством и нормативными актами Банка России» ^{[3]. Вместе с тем уже в 2000 г. (т.е. за год до опубликования книги А. Г. Братко) Банк России принял и официально опубликовал Положение «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» от 18 июля 2000 г. № 115-П[4]. Разъяснения (даже официальные) не могут носить нормативный характер. Учитывая то обстоятельство, что периодически в разъяснениях различных федеральных органов государственной власти появлялись нормы права, законодатель счел необходимым[5] с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ[6]} дать возможность оспаривать данные акты «нормативного характера» как нормативные акты.

Рекомендации Банка России (связанные с документами Базельского комитета по банковского надзору, по исполнению норм федеральных законов или нормативных актов Банка России и т. д.) подчас воспринимаются как требования, как своеобразные нормативные акты Банка России, обязательные для применения. Как пишут авторы одного учебного курса, «на практике ведущую роль играют рекомендательные нормативные акты Банка России (письма Банка России). Де-факто из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом»^[7]. Однако это «эмпирическое наблюдение» далеко от истины: в нормативном акте Банка России, который определяет порядок подготовки рекомендаций, прямо сформулирована идея того, что этот акт не может содержать норм права. Конечно, при осуществлении надзора Банк России оценивает, насколько его рекомендации воспринимаются банками, однако никоим образом не определяет их обязательную силу и не наказывает за несоблюдение рекомендаций. Вместе с тем рекомендации — это сфера гак называемого soft law, «мягкого права», способ правового воздействия на субъектов правоотношений, позволяющий осуществить «тонкую настройку» в юридически коллизионных ситуациях, в областях, для которых характерны правовые пробелы. Поэтому ставить вопрос об отказе от этой правовой формы — это значит уменьшать возможности воздействия на банковскую систему. Однако очевидно, что не должны оставаться без внимания случаи, когда властные органы начинают требовать обязательного исполнения или соблюдения рекомендаций. Поэтому в Законе о Банке России с 2011 г. существует норма, что Банк России не может применять мер, предусмотренных ст. 74 указанного закона, за нарушение рекомендаций или иных актов, не являющихся нормативными актами или предписаниями.

На уровне взаимодействия с конкретными кредитными организациями Банк России использует систему так называемых предупредительных мерНа ypoe? ie взаимодействия с некоторыми некредитными финансовыми организациями — рекомендации как меры воздействия, применяемые к конкретной организации.

Предупредительные меры^[8][9] — меры убеждения, применяемые Банком России к кредитной организации в случае выявления в ее деятельности незначительных нарушений, незначительного ухудшения показателей финансового состояния, выявления иных рисков, которые недостаточно управляются кредитной организацией, и т. д. Иными словами, основаниями для применения предупредительных мер к кредитной организации могут быть как нарушения, оцениваемые как малозначительные, так и особые состояния ее деятельности.

При применении предупредительных мер Банк России учитывает:

• 1) характер выявленных недостатков;
• 2) конкретную ситуацию в кредитной организации;
• 3) опыт взаимодействия с кредитной организацией, ее органами управления в процессе осуществления надзора;
• 4) способность кредитной организации к быстрому реагированию на выявленные конкретные недостатки в ее деятельности.

Инструкция Банка России № 59 предусматривает следующие виды предупредительных мер:

• 1) доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;
• 2) направление рекомендаций надзорного органа, но исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;
• 3) предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками).

Инструкция Банка России № 59 предусматривает, что предупредительные меры могут быть применены в таких формах, как:

• 1) письмо, содержащее, к примеру, рекомендации по исправлению недостатков;
• 2) деловая встреча (совещание) с руководителями и владельцами кредитной организацией, в ходе которой может быть выработан план действий, но исправлению недостатков.

Основное отличие предупредительных мер от принудительных состоит в том, что они формально не порождают обязанность кредитной организации осуществить какие-либо действия. Как следствие, неисполнение предупредительных мер не является основанием для применения мер принуждения. Вместе с тем Банк России учитывает реакцию кредитной организации на принятые им предупредительные меры при выборе мер в ходе осуществления последующего надзора.

Статистически количество случаев применения Банком России предупредительных мер несколько превышает количество принудительных мер как в соотношении всех примененных мер (см. табл. 5.1), так и в отношении мер, которые применялись в отношении конкретных кредитных организаций (табл. 5.2). Объяснение этому заключается в том, что целью деятельности Банка России является не наказание кредитных организаций, а создание условий, предупреждающих возникновение нестабильности как каждой кредитной организации, так и банковской системы в целом. Вместе с тем отметим, что нередко в одном предписании содержатся несколько как предупредительных, так и принудительных мер, что может быть не совсем корректно с точки зрения формальной организации процесса применения мер принуждения, однако вполне допустимо, если принять во внимание «ненаказательный» характер мер, их нацеленность на результат, связанный со стабилизацией работы кредитной организации и защиту прав ее кредиторов, публичные интересы. Заметен рост примененных мер за последние годы при общем снижении количества кредитных организаций (см.: табл. 1.2), что отражает общее ужесточение практики банковского надзора.

Рекомендации как вид воздействия применяются при таком правовом режиме надзора как наблюдение. Так, рекомендации по изменению деятельности применяются в соответствии со ст. 25 Закона о клиринге как результат оценки деятельности центрального контрагента.

В соответствии с Законом о НПС правовые меры воздействия дифференцируются на действия и меры принуждения (пожалуй, опять с правовой точки зрения было бы вернее говорить о мерах убеждения и мерах принуждения). Эти правовые меры зависят от последствий нарушений, допущенных поднадзорной организацией.

Таблица 5.1

Соотношение предупредительных и принудительных мер, которые были применены Банком России, к кредитным организациям.

• 1 Источник таблиц: Годовые отчеты Банка России. URL: http://www.cbr.ru (дата обращения: 13.07.2016).
• 1

Таблица 5.2

Количество кредитных организаций, которым были применены меры воздействия¹

В случаях, если нарушения требований Закона о НПС или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России поднадзорной организацией непосредственно не влияют на бесперебойность функционирования платежной системы, а также не влияют на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России осуществляет следующие действия:

• 1) доводит до сведения органов управления поднадзорной организации информацию о выявленном нарушении в письменной форме с указанием допущенного нарушения и срока, в течение которого такое нарушение должно быть устранено, при этом указанный срок не может быть менее 10 рабочих дней;
• 2) направляет органам управления поднадзорной организации рекомендации надзорного органа, но устранению выявленного нарушения и рекомендует им представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение нарушения.

Таким образом, правовые меры убеждения становятся составной частью надзорной деятельности на финансовом рынке. И данное обстоятельство вполне логично: регулятор обязан понимать не только текущее состояние поднадзорного субъекта, но и стимулировать усилия этого субъекта по созданию систем выявления и предупреждения рисков, адаптации к изменениям внешней среды, к постоянно проходящим переменам.

• [1] В основе главы статьи автора: Гузнов А. Г. Применение Банком России мер принуждения к кредитным организациям: правовые аспекты // Деньги и кредит. 2005. № 12;Гузнов А. Г. Меры принуждения, применяемые Банком России в соответствии с Закономо страховании вкладов // Банковское право. 2008. № 3—4; Гузнов А. Г, Чистюхин В. В. Профессиональное суждение как основополагающий элемент банковского надзора и правоваяпроблема // Аналитический банковский журнал. 2008. № 3; Гузнов А. Г. Правовые проблемыимплементации Базеля II в России // Законодательство. 2008. № 8; Гузнов А. Г. Убеждениеи принуждение в системе обеспечения деятельности Банка России // Банковское право. 2011.№ 2. С. 2—16; Гузнов А. Г. Административная ответственность за нарушение кредитнымиорганизациями законодательства в сфере противодействия отмыванию доходов, полученныхпреступным путем, и финансированию терроризма: проблематичные новеллы // Законодательство. 2011. № 7. С. 30—43; Гузнов А. Г., Рождественская Т. Э. Профессиональное суждение как основополагающий элемент принятия решений в рамках риск-ориентированногобанковского надзора // Финансовое право. 2015. № 12. С. 5—8. Кроме этого, использованы материалы: Гузнов А. Г. Комментарий к ст. 15.26 КоАП РФ //Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /отв. ред. Л. Ф. Ноздрачев. М., 2010; Гузнов А. Г. Юридическая ответственность как вид социальной ответственности // Социология права: учебник: в 2 т. / под ред. М. Н. Марченко. М., 2011; Научно-практический комментарий к Федеральному закону 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ"О Центральном банке Российской Федерации (Байке России): постатейный / общая ред.С. А. Голубев, А. Г. Гузнов. М., 2013.
• [2] 2 Ю. М. Козлов относит убеждение к «административио-ярявовш/ [выделено нами. —А. Г.] методам» (Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. С. 278.
• [3] Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. С. 175.
• [4] Вестник Банка России. 26 июля 2000 г. № 41.
• [5] Федеральный конституционный закон № 2-ФКЗ от 15 февраля 2016 г. «О внесенииизменений в статью 43.4 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судахв Российской Федерации» и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации""// СЗ РФ. 15 февраля 2016 г. № 7, ст. 896; Федеральныйзакон от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в части установления порядка судебного рассмотрения дел об оспариванииотдельных актов» // СЗ РФ. 15 февраля 2016 г. № 7, ст. 906.
• [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона"О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерногообщества «Газпром нефть»» // СЗ РФ. 13 апреля 2015 г. № 15, ст. 2301.
• [7] Банковское право. Правовое регулирование банковской деятельности в РФ. МестоЦБ РФ в банковской системе РФ: учеб, пособие / авторский коллектив // Allpravo.Ru.2007. URL: http://www.allpravo.rU/library/doc78p0/instrum5969/item5972.html#_ftn7 (датаобращения: 13.07.2016).
• [8] См.: п. 19 и 1.10 Инструкции Банка России от 31 марта 1997 г. № 59 «О применениик кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности» (далее — Инструкция № 59), утвержденной Приказом Банком России от 31 марта1997 г. № 02−139 «О введении в действие Инструкции «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности»» // перваяпубликация: Вестник Банка России. 17 апреля 1997 г. № 23(186).
• [9] Данный термин, который используется в Инструкции № 59, не удачен, так как можетсоздавать иллюзию того, что речь идет о мерах предупреждения как разновидности мер принуждения или предупреждении как виде административного наказания. Однако предупредительные меры — именно меры убеждения, так как не носят обязательного для кредитныхорганизаций характера.