Общие положения производства по делам об административных правонарушениях

Когда речь идет об общих положениях, которые часто именуются принципами ПДАП, то здесь следует понимать не какую-то экстраординарную энергию норм, позволяющих беспрепятственно выходить из затруднительных ситуаций. Такие требования выражают идеологические установки, позволяющие, во-первых, объективировать производство, сделать его понятным, внутренне непротиворечивым, отличающимся от иных видов юридических производств и (или) процедур; во-вторых, разрешать любые или большинство коллизионных вопросов и возникающих затруднений как догматического, так и прагматического характера, руководствуясь незначительным количеством юридических инструментов.

Задачами ПДАП являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению АП (ст. 24.1 КоАП РФ).

На практике зачастую не учитывается обоснование в материалах дела об АП причин и условий его совершения, хотя констатация в постановлении по делу об АП только факта АП, без установления сведений о причине образования этих нарушений и причинно-следственной связи между действиями виновного лица и наступившими последствиями, является недостаточной для вменения АП^[1].

Публичность ПДАП предполагает соблюдение процедурных требований, обеспечивающих надлежащее их решение, а также занятие активной позиции при ведении ПДАП ввиду того, что дела об АП могут возбуждаться без желания потерпевшей стороны, вопреки ее воле и не могут прекращаться по инициативе потерпевшего, как и любого иного невластного участника.

ПДАП ведется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с государственным языком РФ ПДАП может вестись на государственном языке республики, на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об АП (ст. 24.2 КоАП РФ).

Лицам, участвующим в ПДАП и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом, свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Лицо, участвующее в ПДАП, не может быть ограничено в выборе языка (языков), на котором (которых) оно будет выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и приносить жалобы. Выбор языка должен быть отражен в процессуальных документах, как необходимое сведение, характеризующее лицо, в отношении которого ведется ПДАП.

Обеспечение публичности ведения ПДАП связано также и с тем, что в силу ст. 24.3 КоАП РФ дела об АП подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, если это может привести к разглашению охраняемой законом тайны или этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в ПДАП, членов их семей, их близких, защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об АП выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.

Лица, участвующие в ПДАП, и граждане, присутствующие при открытом рассмотрении дела об АП, имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела об АП. Фотосъемка, видеозапись, трансляция открытого рассмотрения дела об АП по радио, телевидению и в информационнотелекоммуникационной сети «Интернет» допускаются с разрешения рассматривающих дело об АП.

Действия граждан, присутствующих при рассмотрении дела и осуществляющих разрешенные фотосъемку, видеозапись, трансляцию открытого рассмотрения дела об АП по радио, телевидению и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не должны мешать надлежащему порядку рассмотрения дела об АП. Эти действия могут быть ограничены судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело об АП, во времени и должны осуществляться с учетом мнения участников ПДАП и на местах, определенных судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими соответствующее дело.

Публичность процесса предполагает наличие контрольно-надзорных мероприятий за его ведением, что, в силу ст. 24.6 КоАП РФ, обеспечивается осуществлением прокурорского надзора.

Прокурор в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ вправе: возбуждать ПДАП, участвовать в рассмотрении дела об АП, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об АП независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные Федерального закона действия.

Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об АП, совершенном несовершеннолетним или возбужденного по инициативе прокурора.

• 1. Дела об АП, предусмотренных ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23—5.25, 5.45, 5.48, 5.52, 7.24, 12.35, 12.36, 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9, 20.26 КоАП РФ, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов прокурор вправе возбудить дело о любом другом АП, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ. Прокурор вправе, возбудив дело об АП, передать его для производства административного расследования должностному лицу¹. При осуществлении иных видов надзора прокурор, очевидно, не уполномочен возбуждать дела об административных правонарушениях, а применяет иные меры реагирования.
• 2. Прокурор вправе возбудить дело об АП только по результатам производимой им проверки, однако каких-либо подтверждений тому, что проверка проводилась прокуратурой, представлено не было^[2][3].

Особенности реализации полномочий прокурора в ПДАП определены приказом Генеральной прокуратуры РФ от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушений».

Полагаем, что необходимо учитывать несколько принципиальных положений, которые не нашли свое отражение в вышеуказанном документе Генеральной прокуратуры РФ:

• — поскольку полномочия прокурора отказывать в возбуждении дел об административных правонарушениях или их прекращать прямо не предусмотрены ни в одной статье КоАП РФ, расширительное толкование названный Кодекс не предусматривает, в этой связи, возбудив дело своим постановлением, прокурор уже не может отказаться от административного преследования; такое положение дел, очевидно, обусловлено тем, что в арсенале прокуратур имеется достаточное количество иных актов и средств реагирования на правонарушения, что полностью подменять административный орган законодатель не находит целесообразным;
• — в свою очередь, административный орган, в случае если не усматривает состава, события и находит иные обстоятельства, исключающие или влекущее прекращение производство по делу об административном правонарушении (ст. 2.9, 24.5, примечания к отдельным статьями КоАП РФ и пр.), полагаем, уполномочен прекращать производство по делу об административном правонарушении, хоть и возбужденном прокурором, так как процессуальным статус участника производства по делам об административных правонарушениях (ст. 25.11 КоАП РФ) не предполагает обязательности выполнения и следования указаниями и требованиям прокурора, изложенным в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении, что не исключает возможность для прокурора использовать иные процессуальные средства по опротестованию вынесенных постановлений административных органов;
• — если законодатель специально оговаривает, что на возбуждение любого дела об административном правонарушении прокурор уполномочен лишь осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, очевидно, что в рамках иных направлений надзора такими полномочиями он не обладает, кроме надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 22, 27 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации», поэтому необходимым и достаточным будет направление соответствующих сообщений в административные органы, уполномоченные на возбуждение и ведение дел об административных правонарушениях, если последние необоснованно и незаконно уклоняются или отказывают в возбуждении соответствующих производств, наряду с реагированием на незаконные действия и решения, полагаем, прокурор самостоятельно может возбудить дело об административном правонарушении, так как в этом случае осуществляет надзор за исполнением требований КоАП РФ;
• — излишнее усердие в этом направлении деятельности не требуется, так как возбуждать дела постановлением прокурора в отношении лиц, указанных, например, в ст. 2.5, 2.6 КоАП РФ попросту нецелесообразно, если установлен особый порядок их ведения, замены ответственности на дисциплинарную или соответствующие иммунитеты от национальной административной юрисдикции России; опять же достаточным будет направление сообщений и информации в компетентные административные органы;
• — не следует проявлять излишнее рвение, когда, очевидно, что исход дела предполагает назначение наказания в виде предупреждения или незначительного (порой, минимального) административного штрафа, а ресурсы, затраченные на прохождение материалов через все возможные инстанции, наносят серьезные потери для федерального бюджета (не стоит ради взыскания 500 руб. летать в командировку из Владивостока в Москву, чтобы обеспечить личное присутствие при разрешении вопроса в Верховном Суде РФ).

Обеспечение государственных интересов в ПДАП предполагает, что большинство издержек по делу относятся на счет федерального бюджета.

Издержки по делу об АП состоят из: сумм, выплачиваемых свидетелям, потерпевшим, их законным представителям, понятым, специалистам, экспертам, переводчикам; сумм, израсходованных на демонтаж, хранение, перевозку (пересылку) и исследование вещественных доказательств, орудия совершения или предмета АП.

Статья 24.7 КоАП РФ предусматривает, что издержки по делу об АП, совершенном физическим лицом и предусмотренном КоАП РФ, относятся на счет федерального бюджета, а юридическим лицом, — на счет указанного юридического лица, за исключением сумм, выплаченных переводчику, которые относятся на счет федерального бюджета. В случае прекращения ПДАП, совершенном юридическим лицом, издержки по делу об АП относятся на счет федерального бюджета.

Расходы на оплату труда адвокатов по делам об АП несут лица, привлекающие их для защиты своих прав и свобод. В тех случаях, когда ПДАП прекращено на основании п. 1 и 2 ст. 24.5 КоАП РФ, применяются правила, установленные в ст. 1069, 1070 ГК РФ, которые устанавливают возмещение вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Анализ указанных норм ГК РФ позволяет сделать вывод о том, что расходы на оплату труда адвокатов, в случае прекращения ПДАП на основании п. 1 и 2 ст. 24.5 КоАП РФ, возмещаются за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта РФ¹.

Предельные нормы расходов, связанных с вызовами лиц для участия в ПДАП, определены в Положении о возмещении расходов лиц в связи с их явкой по вызову в суд, орган, к должностному лицу, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, а также об оплате их труда (утверждено постановлением Правительства РФ от 04.03.2003 № 140).

Обстоятельства, исключающие производство по дела об административных правонарушениях^[2][5] могут быть связаны со следующими юридическими действиями и событиями:

• — устранение нормативных оснований для привлечения к административной ответственности: признание утратившими силу закона или его положений, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих административную ответственность за содеянное и устанавливающих за то же деяние уголовную ответственность; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 4, 5 ст. 24.5 КоАП РФ);
• — отсутствие фактических оснований для привлечения к административной ответственности: отсутствие события АП; отсутствие состава АП, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности (за исключением случая, предусмотренного ч. 3 ст. 24.5 КоАП РФ), или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие); действия лица в состоянии крайней необходимости (п. 1—3 ст. 24.5 КоАП РФ).

Если нет события АП, то следует указать, какое событие произошло¹.

Не является АП причинение вреда в состоянии крайней необходимости, т. е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, охраняемым законом интересам общества или государства, если опасность не могла быть устранена иными средствами и причиненный вред менее значительный, чем предотвращенный (ст. 2.7 КоАП РФ).

Неразмещение хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность посредством организации торговой сети, в сети Интернет информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки продовольственных товаров и о существенных условиях такого договора не образует состав АП, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ^[6][7].

Антимонопольный орган выявил факт отсутствия на сайте общества в сети Интернет информации об условиях отбора контрагентов для заключения договора поставки продовольственных товаров, а также актуальной информации о существенных условиях такого договора.

Согласно ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ административная ответственность наступает за непредоставление хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность посредством организации торговой сети, запрашиваемой контрагентом информации об условиях отбора контрагента для заключения договора поставки продовольственных товаров, о существенных условиях такого договора. Правонарушением признается непредоставление упомянутой информации на запрос, полученный со стороны контрагента.

Учитывая исторический и систематический способы толкования правовых норм, содержащихся в ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон № 381-ФЗ) и ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ, ответственность за неразмещение соответствующим хозяйствующим субъектом упомянутой информации на интернет-сайте не предусмотрена ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ.

Изначально, в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона № 381-ФЗ, обязанность хозяйствующего субъекта, осуществляющего торговую деятельность посредством организации торговой сети, обеспечить хозяйствующему субъекту, осуществляющему поставки продовольственных товаров, доступ к информации об условиях отбора контрагента и о существенных условиях договора могла быть реализована двумя способами: либо путем размещения соответствующей информации на интернет-сайте, либо путем предоставления запрашиваемой информации безвозмездно в четырнадцатидневный срок со дня получения запроса.

В соответствии с ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ ответственность была предусмотрена за непредоставление хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность посредством организации торговой сети, запрашиваемой контрагентом указанной информации. За неразмещение такой информации на интернет-сайте административная ответственность не была предусмотрена.

После исключения слов «или путем предоставления запрашиваемой информации безвозмездно в четырнадцатидневный срок со дня получения запроса» соответствующие изменения в ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ внесены не были.

Таким образом, допущенное обществом нарушение требований ч. 1 ст. 9 Закона № 381-ФЗ, выразившееся в неразмещении на интернет-сайте необходимой информации, не может быть квалифицировано как противоправное деяние, ответственность за которое установлена ч. 1 ст. 14.41 КоАП РФ (см. определение Верховного Суда РФ от 26.12.2017 № 304-АД17−12 725 по делу № А70−16 163/2016).

Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстройства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики (ст. 2.8 КоАП РФ);

— события, создающие процессуальные препятствия для привлечения к административной ответственности: истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; смерть физического лица, в отношении которого ведется ПДАП (п.п.6,8 ст. 24.5 КоАП РФ).

В постановлении о прекращении ПДАП по п. 6 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, исходя из положения, закрепленного в п. 4 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ, должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства, а не только связанные с истечением срока давности привлечения к административной ответственности (абз. 1 п. 13.1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5);

— действия, создающие процессуальные препятствия для привлечения к административной ответственности: наличие по тому же факту совершения действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется ПДАП, постановления о наложении административного наказания, либо неотмененного постановления о прекращении дела об АП, предусмотренном той же статьей или той же частью статьи КоАП РФ или закона субъекта РФ, либо постановления о возбуждении уголовного дела (п. 7 ст. 24.5 КоАП РФ).

В случае выявления АП, связанного с управлением транспортным средством физическим лицом, не достигшим на момент совершения противоправного действия возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, ПДАП прекращается после применения мер обеспечения ПДАП, необходимых для пресечения соответствующего противоправного действия.

В случае, если во время производства по делу об административном правонарушении будет установлено, что высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), иным должностным лицом органа исполнительной власти субъекта РФ, главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, иным должностным лицом местного самоуправления, руководителем государственного, муниципального учреждения вносилось или направлялось в соответствии с порядком и сроками составления проекта соответствующего бюджета субъекта РФ, соответствующего местного бюджета предложение о выделении бюджетных ассигнований на осуществление соответствующих полномочий органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, выполнение государственным, муниципальным учреждением соответствующих уставных задач и при этом бюджетные ассигнования на указанные цели не выделялись, производство по делу об административном правонарушении в отношении указанных должностных лиц и государственных, муниципальных учреждений подлежит прекращению (ч. 4 ст. 24.5 КоАП РФ).

В отдельных случаях смягчающие обстоятельства могут быть трансформированы в основания для освобождения от административной ответственности, в частности, в примечаниях 5 и 6 к ст. 19.28 КоАП РФ говорится следующее:

«5. Юридическое лицо освобождается от административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное настоящей статьей, если оно способствовало выявлению данного правонарушения, проведению административного расследования и (или) выявлению, раскрытию и расследованию преступления, связанного с данным правонарушением, либо в отношении этого юридического лица имело место вымогательство.

6. Положение, предусмотренное примечанием 5 к настоящей статье, не распространяется на административные правонарушения, совершенные в отношении иностранных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций при осуществлении коммерческих сделок.".

Кроме перечисленных обстоятельств, при малозначительности совершенного АП судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об АП, могут освободить лицо, совершившее АП, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ).

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава АП, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных отношений.

Использование оценочного понятия малозначительности не свидетельствует о неопределенности его содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций (Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П). Тогда зачем нужен закон, если он не устанавливает никаких правил?

В случае, когда АП совершено лицом, указанным в ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ, за исключением случаев, когда за такое АП это лицо несет административную ответственность на общих основаниях, ПДАП после выяснения всех обстоятельств совершения АП подлежит прекращению для привлечения указанного лица к дисциплинарной ответственности.

• [1] Постановление ФАС Уральского округа от 28.08.2008 № Ф09−6147/08-С1.
• [2] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года: утвержден постановлением Президиума ВерховногоСуда РФ от 09.02.2005.
• [3] Постановление Санкт-Петербургского городского суда от 16.08.2012 № 4а-1121/12.
• [4] Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2004 года: утвержден постановлением Президиума ВерховногоСуда РФ от 09.02.2005.
• [5] Статья 24.5 КоАП РФ.
• [6] Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.08.2007 № А19−4199/07−39-Ф02−5777/07; ФАС Поволжского округа от 20.09.207 № А12−5407/07.
• [7] Пункт 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации№ 1 (2018): утвержден постановлением Президиума Верховного Суда РФ 28.03.2018.