Развитие науки муниципального права Российской Федерации

Зарождение науки муниципального права обычно связывается с развитием теоретических основ местного самоуправления — этот процесс начался в XIX в. В это время в западных странах были созданы основные теории местного самоуправления, предпосылки разработки которых были заложены в работах Ж.-Г. Турэ (1790 г. — доклад по законопроекту о реформе местного самоуправления), а также в нормах французских конституций XVIII в. и Конституции Бельгии 1831 г. Главная цель всех теорий самоуправления — определить соотношение индивида и государства, местной и центральной власти. Два основных взгляда на местное самоуправление стали источниками этих теорий: представление о местном самоуправлении как особом субъекте, отличающемся от государства, и, наоборот, рассмотрение местного самоуправления как института, неразрывно связанного с государством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского самоуправления связываются именно с перенесением основных принципов этих теорий на российскую почву. В целом нельзя не отметить, что дореволюционная русская политическая мысль весьма активно развивалась в направлении построения собственных теорий местного самоуправления в процессе как заимствования идей западных ученых, так и анализа становления и развития отечественного самоуправления.

Теория свободной общины возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создатели — Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и другие — считали, что право общины управлять своими делами является в такой же степени естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку община, как и человек, первична по отношению к государству. Поэтому государство должно признавать право свободного общинного самоуправления. Согласно этой теории, «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»^[1]. Как видно из приведенных положений, община рассматривается в качестве самостоятельного субъекта, по сути, противостоящего государству. Права общины являются столь же естественными и неотчуждаемыми, как естественные права человека. Но с возникновением государства община трансформируется, изменяется ее роль: община вынуждена признать необходимость государства и свою зависимость от него. Часть своих прав община передает государству и потому перестает быть независимой.

В качестве основ организации местного самоуправления теория свободной общины называла:

• — выборный характер органов местного самоуправления;
• — разграничение компетенции между общиной и государством;
• — разделение общинных и государственных органов;
• — невмешательство государства в дела общины.

Осмысление положений данной теории в России привело к появлению так называемой теории «свободной пашни» . Возникновение этой теории можно рассматривать и как реакцию на очевидные отрицательные стороны централизованного государственного управления. По мнению авторов этой теории, действие трех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) должно дополняться деятельностью четвертой — общинной, или коммунальной. Община (здесь особенно заметны совпадения с теорией свободной общины) имеет право на самостоятельное и независимое от государства существование в силу своей естественной природы. Государство не создает общину, поэтому оно должно признавать ее наличие и защищать. В основе теории свободной пашни лежат три постулата:

• — круг общинных дел отличен от дел государственных;
• — община является субъектом специально принадлежащих ей прав, а потому государственное вмешательство в ее дела недопустимо;
• — должностные лица самоуправления являются общинными, а не государственными чиновниками.

Таким образом, община в соответствии с положениями теории свободной пашни представляла собой своего рода «государство в государстве». Н. И. Лазаревский, характеризуя эту теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным»^[2].

Названные выше теории (свободной общины и свободной пашни) следует считать разновидностями общественной теории самоуправления, поскольку в основе последней также лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. Н. М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»^[3]. В России эта теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е гг. XIX в. Именно под влиянием общественной (и ее российского «аналога» — хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.

Следует отметить, что общественная теория местного самоуправления несколько скорректировала идею прямого противопоставления общины государству. В основе данной теории лежит идея о том, что местное самоуправление — это управление местным хозяйством, т. е. местное самоуправление решает негосударственные задачи. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках этой теории наделено правоспособностью юридического лица. Можно выделить лишь три отличия его от гражданско-правовых форм хозяйствования:

• — местное самоуправление возникает на определенной законом территории;
• — местное самоуправление создается не по воле его субъектов, а в обязательном порядке;
• — органы местного самоуправления в отличие от органов управления юридическим лицом являются выборными.

Аналогичным образом строились формулировки хозяйственной теории: поскольку самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственное управление и поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Из этого следует принцип полной самостоятельности общины и принцип отсутствия (за исключением редких случаев) государственного контроля над местным самоуправлением.

Одним из разработчиков хозяйственной теории местного самоуправления в России стал проф. В. Н. Лешков. Он утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства, и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного»^[4].

Активным защитником этой теории был также князь А. И. Васильчиков. Он указывал, что «самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при косм местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями». «Местные дела» и «местные должности» противостоят делам и должностям государственным, а органы самоуправления подразделяются па две категории: «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым относятся сельские общества, волости, магистраты и городские думы. К числу вторых — уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, по мнению А. И. Васильчикова, «эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества»^[5].

Попытки реализации этой теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики российской земской и городской реформ находились под сильным влиянием общественной (в германском варианте) или хозяйственной (в российском варианте) теории самоуправления. В 1864 г. основные тезисы данных теорий были законодательно воплощены в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

Однако российские попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом. Н. И. Лазаревский писал по этому поводу: «Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, т.к. земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые, по существу своему, отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т. д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»^[6].

Итак, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этой практики формируется новая теория — государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Эта теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы, по сути, — местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления — это государственные задачи, они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления — не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Наиболее последовательным сторонником этой теории в России был акад. В. П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: «Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве пол влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить, как звенья, в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»^[7].

По мнению последователей данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В. П. Безобразов: «Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти, — раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических»^[8].

Сторонником государственной теории являлся проф. А. Д. Градовский. Он провел разграничение понятий «децентрализация» и «самоуправление». По мнению А. Д. Градовского, никаких особых местных дел, местных задач, отличающихся по сути своей от государственных задач, не существует. Поэтому нет у местных органов и своей особой компетенции. Все полномочия они получают от государства, т. е. эти полномочия являются государственными, и, таким образом, органы местного самоуправления являются государственными^[9]. Н. М. Коркунов и М. И. Свешников также признавали государственную сущность органов местного самоуправления^[10].

В рамках государственной теории самоуправления сложилось два основных направления — политическое, представленное Л. Штейном, и юридическое, основанное Р. Гнейстом. Политическое направление исходило из того, что эффективность и реальность решения местных задач могут быть обеспечены местными чиновниками лишь в том случае, если они будут занимать соответствующие должности, не получая каких-либо привилегий и вознаграждений, т. е. местное самоуправление должно быть основано на системе выборных, почетных, безвозмездных должностей, и это отличает его от государственной власти. Юридическое направление подходило к данному отличию более формально. Местное самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права — населения самоуправляющейся территории, имеющего свои интересы, помимо государственных. Соответственно, на основе сочетания этих интересов и необходимости решения государственных задач между государством и органами местного самоуправления возникает правовая связь, складывается особая (отличная от взаимоотношений «государство — государственные органы») система юридических отношений. Именно она и создает специфику местного самоуправления.

В России к числу сторонников юридического направления государственной теории относился профессор Н. М. Коркунов. Он считал, что главное отличие самоуправляющихся общин в их особом корпоративном статусе, отдельные черты их самостоятельности связаны именно с этим корпоративным статусом, т. е. органы местного самоуправления являются особыми субъектами права, вступающими с государством в особые юридические отношения.

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890—1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически абсолютное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, полную реализацию на местном уровне принимаемых «наверху» решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно — местные государственные чиновники) далеко нс всегда исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые от вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) может не вполне четко представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социальноэкономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Все эти явления весьма четко проявились и в истории Российского государства.

В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления, в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах — эти труды также являются составной частью науки муниципального права. Проведенные и опубликованные в тс годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды о муниципальном праве. В их числе следует назвать работы Л. А. Велихова, С. А. Авакьяна, И. А. Азовкина, Г. В. Барабашева, К. Ф. Шеремета, Л. А. Григоряна, О. Е. Кутафина, А. И. Лепешкина, В. А. Пертцика^[11] и др. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации советской власти на местном уровне, исследовалась деятельность муниципалитетов зарубежных стран (много работ по этому вопросу издал Г. В. Барабашев). Эти и многие другие работы ученых-правоведов и на сегодняшний день сохраняют свое важнейшее значение для науки муниципального права.

• [1] Цит. по: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 236.
• [2] Лазаревский Н. И. Самоуправление //Мелкая земская единица: сб. статей. СПб., 1903;1904. С. 7.
• [3] Коркунов Н. М. Русское государственное право: в 2 т. 6-е изд. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
• [4] Лешков В. Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1864 г., января 1 // День. 1865. № 42.
• [5] Васильчиков А. И. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 211.
• [6] Лазаревский Н. И. Указ. соч. С. 12.
• [7] Безобразов В. П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть: статьи. Изд. 6-е. СПб., 1882. С. 8.
• [8] Там же. С. 9.
• [9] Градовский А. Д. Начала русского государственного права: собр. соч. СПб., 1904. Т. 9.
• [10] Коркунов Н. М. Указ, соч.; Свешников М. И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892.
• [11] Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928; Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М., 1980; Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М., 1974; Григорян Л. А. Советы — органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Кутафин О. £., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982; Лепешкин А. И. Местные органы власти Советского государства: 1921- 1936 гг. М., 1959; Пертцик В. А. Советское строительство. М., 1988; Его же. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.