Цель и задачи прокурорского надзора в Российской Федерации. 
Основные направления деятельности прокуратуры

Определив, что деятельность прокуратуры является самостоятельным направлением реализации государственной власти, необходимо установить ее цель. Главная цель прокуратуры — борьба с любыми нарушениями законности. Цель прокурорского надзора — это результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом.

Цель деятельности прокуратуры заключается в создании на территории РФ такого режима законности, который позволил бы обеспечить верховенство и соблюдение Конституции, исполнение действующих законов, а также сформировать надежный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой (рис. 1.4).

Достижение указанной цели осуществляется с помощью решения основных задач, стоящих перед Генпрокурором и подчиненными ему нижестоящими прокурорами. Эти задачи, сформулированные в Законе о прокуратуре, можно сгруппировать в три блока.

• 1. Задачи по обеспечению единства правового пространства государства:
  • — единообразное и точное исполнение действующего на территории РФ законодательства;
  • — обеспечение соответствия издаваемых на территории государства нормативных правовых актов Конституции и федеральному законодательству;

Рис. 1.4. Основные направления деятельности прокуратуры

• — гарантированное соблюдение на всей территории РФ прав и свобод человека и гражданина;
• — обеспечение судебной защиты нарушенных интересов государства путем подачи исков в арбитражные и гражданские суды.
• 2. Задачи по осуществлению борьбы с преступностью:
  • — обеспечение реализации принципа неотвратимости уголовной ответственности за совершенные преступления. Решение этой задачи достигается путем осуществления органами прокуратуры от имени государства уголовного преследования, в том числе и поддержание государственного обвинения в суде, в соответствии с полномочиями, предоставленными уголовно-процессуальным законодательством;
  • — достижение согласованного взаимодействия различных правоохранительных структур государства в борьбе с преступностью;
  • — обеспечение законности исполнения назначенного судом наказания или принудительных мер медицинского характера.
• 3. Организационные задачи:
  • — обеспечение оперативного поступления информации об имеющих место различных правонарушениях, организация на должном уровне работы с жалобами и заявлениями граждан;
  • — установление эффективного сотрудничества с правоохранительными органами других стран для обеспечения эффективности уголовного преследования транснациональных преступных группировок, розыска и экстрадиции преступников, скрывающихся за рубежом, оказания правовой помощи по гражданским и семейным делам гражданам Российской Федерации, находящимся за рубежом, организации обмена положительным опытом работы между прокуратурами различных стран;
  • — обеспечение населения достоверной информацией о состоянии законности и эффективности борьбы с правонарушениями как в отдельном регионе, так и в целом по Российской Федерации; обобщение практических материалов по ведению прокурорского надзора и организация обмена опытом работы с целью повышения эффективности деятельности;
  • — подготовка высококвалифицированных кадров для структур органов прокуратуры; организация работы по повышению их квалификации с привлечением для этого как ученых, так и опытных практических работников прокуратуры.

Решение стоящих перед прокуратурой задач осуществляется через организацию ее деятельности по следующим основным направлениям:

1) обеспечение общего надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов.

Данная функция прокуратуры закреплена в ст. 1 Закона о прокуратуре. Функция прокуратуры по осуществлению надзора может быть дифференцирована, и последующей структурной единицей будет являться подфункция. Иными словами, дифференциация функций прокуратуры возможна в контексте существующих отраслей (областей, сфер) правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры. Структурный состав подфункции аналогичен структурному составу самой функции, однако качественное наполнение их будет разниться. Весьма характерно наличие существенных различий в специфике предмета надзора, в процедурном его осуществлении, характере и объеме полномочий прокуроров, а также правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. В качестве примера можно привести следующие подфункции:

• а) надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• б) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
• в) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
• г) надзор за исполнением законов судебными приставами;
• д) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми вышеперечисленными органами и лицами.

Организация прокурором своей деятельности по проверке исполнения законов, выявлении противоправных деяний, даче им реальной правовой оценки и обращении к компетентным органам и их должностным лицам с требованием устранить допущенные нарушения — именно этим характеризуется сущность прокурорского надзора. В ряде случаев при наличии специфических правовых отношений прокурор обладает правом лично своим решением восстановить законность, которая была нарушена. Так, прокурор может отменить незаконное (необоснованное) решение следователя, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, изъять уголовное дело у одного дознавателя и передать его другому или в орган предварительного следствия и т. д.

Все вышеперечисленные подфункции взаимосвязаны и обусловливают друг друга и в целом образуют систему. Эта согласующая совокупность и составляет единство прокурорского надзора, который осуществляется от имени Российской Федерации, территория его действия — вся территория РФ в отраслях правовых отношений, на которые распространяются надзорные компетенции прокуроров.

Согласно Закону о прокуратуре подфункции обладают своим специальным предметом надзора и ведения наряду с общим предметом надзора. Ряд специальных норм, которые определяют особенность предмета надзора в рамках осуществления надзорной деятельности, отражены в ст. 21, 26, 29, 32 данного Закона.

Перечень полномочий, а также предмет деятельности прокурора в случае его непосредственного участия в судебном рассмотрении дела находят свое отражение в процессуальном законодательстве РФ. Прокурор имеет право на участие в том или ином виде судопроизводства и в различных инстанциях. Специфические черты деятельности прокурора при участии его в том или ином виде судопроизводства выражаются в принесении им представлений и протестов на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Следует обратить внимание на то, что прокуроры не осуществляют надзор за судами. При отправлении правосудия суды независимы и подчиняются только закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения;

2) осуществление уголовного преследования в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ.

Функция уголовного преследования, осуществляемая прокуратурой, обладает всеми признаками самостоятельности. Качественное исполнение осуществляемого прокурором уголовного преследования выражается в его полномочиях проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства и требовать от этих органов устранения допущенных ими нарушений. Дача прокурором органу дознания письменных указаний о ходе производства дознания, производстве процессуальных действий, изъятии уголовного дела у органа дознания и передачи его в орган предварительного следствия, утверждении обвинительного заключения (обвинительного акта, обвинительного постановления) по уголовному делу, поддержании государственного обвинения в суде — все это входит в полномочия прокурора;

3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Эта функция также выступает в качестве самостоятельной. Сущность и содержание координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью составляет обеспечение согласованной взаимосвязанной деятельности правоохранительных органов, которая осуществляется каждым из них в соответствии с особенностями целей и задач, полномочий и средств их реализации. Целью координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является успешная реализация мер по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принятие компетентными органами мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений либо дача ими соответствующих рекомендаций. В предмет координации деятельности правоохранительных органов входят действия, направленные на упорядочение, оптимизацию взаимодействия правоохранительных органов при выполнении ими общей задачи. Данная задача осуществляется ими с использованием свойственных для каждого из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. От эффективности координации деятельности правоохранительных органов, от используемых инновационных методов зависят результаты борьбы с преступностью.

В последние годы наметилась положительная тенденция, в соответствии с которой действия координаторов из числа правоохранительных органов, объединяющих усилия органов исполнительной власти по борьбе с отдельными видами преступлений, определяются актами Президента РФ и Правительства РФ. Ярким примером может служить деятельность ФСБ России, ФТС России и др. Так, для координации работы по борьбе с терроризмом и экстремистскими проявлениями создан Национальный антитеррористический комитет, председателем которого является Директор ФСБ России. Прокуратуру можно назвать «координатором координаторов», поскольку в ее обязанности входит координация деятельности координаторов из числа правоохранительных органов. Генпрокурор осуществляет надзор за исполнением правоохранительными органами законодательства об исполнении возложенных на них обязанностей по координации деятельности в закрепляемой за ними сфере общественных отношений, таким образом усиливается координирующая функция прокурора;

4) участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении судами гражданских, арбитражных и административных дел, опротестованию противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

Данная функция является самостоятельным видом государственной деятельности. Прокурор принимает активное участие во всех видах судопроизводства на территории РФ, его деятельность при этом направлена на оказание помощи суду с тем, чтобы тот принял законное, обоснованное, объективное и справедливое решение. Несмотря на существующую специфику в том или ином виде судопроизводства задачи прокуроров остаются неизменными. Меняться могут только виды процессуальных режимов. В соответствии с этим возникает существенная специфика оснований участия и полномочий прокуроров, правовых средств их реализации. Это позволяет полагать, что участие прокурора в каждом из вышеперечисленных видов судопроизводств относится к относительно самостоятельным функциям прокуратуры. Например, принимая участие в судебном рассмотрении уголовного дела, прокурор выполняет функцию поддержания государственного обвинения, обеспечивая тем самым его законность и обоснованность.

В рамках гражданского судопроизводства прокурор не имеет собственных интересов, но от имени государства обладает правом инициировать процесс по делу в роли истца с «особым» статусом в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Кроме того, он может вступить в процесс, защищая неопределенный круг лиц и законные интересы России, субъектов РФ, муниципальных образований;

• 5) рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений граждан;
• 6) участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Эта функция также является самостоятельной и выражается в том, что прокурор, реализовывая свои надзорные и иные полномочия с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов, обладает непосредственным правом вносить в законодательные органы и в органы, которые обладают правом законодательной инициативы или принятия иных нормативных правовых актов, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об их принятии, изменении, дополнении или отмене. В связи с тем что прокурорский надзор распространяется на все сферы общественных отношений, которые урегулированы нормами действующего законодательства, то прокурорские работники обладают достаточной и всеобъемлющей информацией не только в сфере исполнения действующего законодательства, но и в сфере правового регулирования, а точнее информацией о реальном состоянии правового регулирования в тот или иной момент времени. Такой уровень информированности прокуратуры весьма приветствуется и является положительным по отношению к потребностям общества и государства. Законодательные органы государства могут пользоваться имеющейся у прокуратуры разносторонней информацией о недостатках и потребностях правового регулирования, данная информация является проверенной, так как получена в результате осуществления надзора за исполнением законов.

В обязанность прокуроров включена необходимость внесения ими таких предложений, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т. е. выполнению задач прокуратуры.

Генпрокурор принимает самое непосредственное участие в правотворческой деятельности посредством согласования, совместного издания с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Этот вид деятельности для Генпрокурора является специфичным. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся в проекте недостатков.

Так, согласно Федеральному закону «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» данные лица содержатся в следственных изоляторах и ИВС. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительных учреждений Министр юстиции согласовывает с Генпрокурором (ст. 10). Согласование нормативных правовых актов с Генпрокуратурой России осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;

• 7) участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
• 8) организация издания специальной литературы;
• 9) обеспечение прямых связей в пределах предоставленной компетенции с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничества с ними, заключения соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участия в разработке международных договоров РФ;
• 10) осуществление деятельности по подготовке и повышению квалификации прокурорско-следственных кадров.