Источники вторичного права

К актам вторичного права относятся акты, издаваемые институтами Союза, а также все другие акты, принимаемые на основе учредительных договоров.

В отличие от источников первичного права, круг источников вторичного права чрезвычайно широк (десятки тысяч актов) и разнообразен по формам и содержанию.

Можно выделить следующие виды источников вторичного права ЕС:

• — нормативные правовые акты;
• — индивидуальные акты;
• — рекомендательные акты;
• — акты особого рода;
• — нормативные договоры.

Рассмотрим каждый из видов источников вторичного права подробнее.

Нормативные правовые акты.

В праве ЕС существует несколько видов нормативных правовых актов. Основными из них являются регламенты, директивы и рамочные решения. В числе других нормативных правовых актов, присутствующих в законодательстве Союза, можно назвать ориентиры Европейского центрального банка и правила процедуры (внутренние регламенты) институтов ЕС.

Регламент (фр. гeglement; нем. Verordnung; англ, regulation). Статья 288 ДФЕС называет три свойства этого вида документов, отличающих их от других актов вторичного права и ставящих их на самое высокое место в иерархии источников вторичного права Союза. Регламент — это:

• — нормативный акт, имеющий общее действие;
• — обязательный акт;
• — акт, имеющий прямое применение.

Нормы регламента непосредственно могут обязывать государства-члены, их органы, физических и юридических лиц.

Например, Регламент Европарламента и Совета № 492/2011 от 5 апреля 2011 г. о свободе передвижения работников по Союзу определяет условия и порядок реализации свободы передвижения и выбора места жительства работниками-мигрантами и членами их семей путем определения их правового статуса, закрепления конкретных прав и обязанностей физических лиц.

Регламенты действуют наряду с внутренним законодательством государств-членов. Это акты унификации национального права, аналогичные по своей юридической силе законам. Специфика регламента в том, что, имея наднациональное (союзное) происхождение, он функционирует на национальном уровне государств-членов.

Директива (фр. directive; нем. Richtlinie; англ, directive). В соответствии со ст. 288 ДФЕС директива — это:

• — нормативный правовой акт;
• — акт, обязательный для государств-членов в отношении результата, которого требуется достичь;
• — акт, не имеющий прямого применения в государствах-членах; он «оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения» требуемого результата.

Директива — средство гармонизации законодательства государств-членов (т.е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия). Она содержит «модельные» нормы права, которые государства-члены должны установить в своем внутреннем законодательстве. При этом за национальными инстанциями сохраняется компетенция относительно выбора формы или способов достижения предписанных директивой результатов. По своей природе и свойствам этот акт аналогичен основам законодательства.

Директива должна быть имплементирована в национальный правопорядок государства-члена. Директиве, как правило, должен корреспондировать акт национального законодательства, трансформирующий ее положения в свое внутреннее законодательство.

Трансформация директивы (фр.; англ, transposition) представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов.

Например, в Чехии положения Директивы Европарламента и Совета 2010/75/ЕС от 24 ноября 2010 г. о промышленных выбросах (о комплексном контроле и предупреждении загрязнения) трансформированы в национальное законодательство посредством девяти актов законодательного и подзаконного характера.

Другой пример: в Германии положения Директивы Совета 89/391/ ЕЭС от 12 июня 1989 г. о введении мер, содействующих улучшению безопасности и здоровья работников, отражены в Законе ФРГ от 7 августа 1996 г. «О проведении мероприятий, но охране труда в целях усиления безопасности и охраны здоровья работников». Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства-члены обязаны направлять Европейской комиссии как главному исполнительному органу ЕС.

В самой Директиве для проведения имплементации устанавливается определенный срок. Этот срок может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет. Именно наличие срока трансформации коренным образом отличает директиву от международного договора, как это было констатировано Судом в ряде его решений, и в частности в Решении по делу 91/79 «Detergents» (1980 г.).

Неправильная либо несвоевременная имплементация директивы влечет за собой следующие последствия.

1. Санкции в отношении государств-членов в виде применения процедуры правопринуждения со стороны ЕС в соответствии со ст. 258—260 ДФЕС, вплоть до наложения денежных штрафов на провинившееся государство-член.

На практике наложение Судом штрафа на государство-член в порядке реализации ст. 260 ДФЕС имело место лишь несколько раз. Например, впервые такое наложение штафа имело место в отношении Греции на основе Решения Суда по делу С-387/97 «Commission v. Hellenic Republic» от 4 июля 2000 г. за ненадлежащее этим государством исполнение Директивы Совета об отходах.

• 2. Ответственность государств-членов перед частными лицами в соответствии с прецедентом по делу «Francovich» и последующими делами, давшими подробное толкование этой норме. Само дело «Francovich» касалось ненадлежащей трансформации Италией положений Директивы Совета о защите работников в случае несостоятельности их работодателя.
• 3. Прямое действие директивы, когда такая директива в ясной форме наделяет частные лица правами, которым корреспондируют обязанности органов публичной власти (в так называемых вертикальных правоотношениях)^[1]. Эта норма была сформулирована Судом в Решении по делу 152/84 «Marshall» (1986 г.).

Это единственный случай, когда директива может обладать прямым действием. Поэтому надо признать, что директива как акт Европейского Союза обладает частичным прямым действием. В том же, что касается определения прав и обязанностей в отношениях между частными лицами (в так называемых горизонтальных правоотношениях), директива ни при каких условиях получить прямое действие не может. Однако в этом случае права частных лиц гарантируются постулатом об ответственности государств перед частными лицами за несоблюдение права Европейских сообществ.

ДФЕС подразделяет также нормативные правовые акты ЕС на законодательные (принятые в соответствии с законодательными процедурами) и незаконодательные (принятые в соответствии с иными процедурами). Последние носят характер подзаконных актов. Среди незаконодательных актов ДФЕС выделяет делегированные акты (ст. 290), т. е. акты, принятые, как правило, Комиссией во исполнение делегированных ей законодательных полномочий, и исполнительные акты (ст. 291), т. е. акты, принятые в реализацию исполнительных полномочий, предоставленных Комиссии законодательными актами ЕС.

• [1] Отсюда и часто употребляемое в литературе название «вертикальное прямоедействие директивы».