Основные направления административно-правового регулирования служебных отношений

Важным воззрением на организацию системы государственной службы является позиция Ю. А. Тихомирова, высказавшегося за ее определение как постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий как органов государственной власти, так и иных образуемых ими государственных органов и учреждений публичного характера^[1][2]. Очевидно, что акцент сделан не на фрагментарной работе отдельного сотрудника, но на совместную публичную деятельность, в которую могут включаться различные лица с их интересами, функциями, целями, задачами и т. д. Государственная должность лишь в определенной мере придает официальную значимость выполняемой деятельности, она лишь манифестирует, к чему обязывает заинтересованное лицо занятие государственной службой, его ведущая роль в этой деятельности, регламентируя правовой статус служащего, устанавливаются такие рамки, которые не позволяют ускользнуть от внимания административных органов ни одному из вопросов, отнесенных к их компетенции, независимо от субъекта-исполнителя.

Государственная служба РФ — профессиональная служебная деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, Федерального закона для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ^[3].

Конституционно-правовые основы служебной деятельности определены Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который систематизирует ее виды:

1) государственная гражданская служба (далее — ГГС), которая подразделяется на федеральную ГГС (правовое регулирование в ведении России) и ГГС субъекта РФ (правовое регулирование в совместном ведении России и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ).

В силу ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях ГГС по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ;

• 2) военная служба — особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах РФ и в войсках национальной гвардии РФ, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, СВР России, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны, органах военной прокуратуры, военных следственных органах Следственного комитета РФ и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами — в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях;
• 3) государственная служба иных видов, которая наряду с военной службой признается федеральной государственной службой.

В качестве предмета регулирования государственно-служебных отношений ст. 2 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ определяет правовые, организационные и финансово-экономические основы ГГС.

Многие вопросы, в рамках рассматриваемого предмета регулирования, носят общий корпоративный характер, лишь изредка имеют отличия в служебной практике от иных видов занятости. Сложность проблематики служебной деятельности вовсе не в том, как ее удобней называть (самостоятельным служебным правом, институтом государственной и муниципальной службы, комплексной отраслью и пр. и чьем отраслевом ведении она находится^[4]), а в построении эффективных механизмов самоотдачи и самоотверженного служения лиц, занимающих соответствующие должности.

Государственный служащий, выступая как функционер, реализуя цели, задачи и полномочия соответствующего государственного органа, преимущественно действует на основе норм административного права, так как применяет присущие ему методы воздействия, а в рамках внутри организационных отношений он выступает как член коллектива, чье поведение регулируется нормами корпоративного права и не относится к предмету административно-правового регулирования. Механизмы развития кадрового потенциала — забота менеджеров, но не администраторов, в свою очередь, административноправовое регулирование нацелено на установление режима служебной деятельности, введение жесткой дисциплины и бесперебойной работы бюрократических инстанций, а также своевременное устранение сбоев в работе, восстановление нормального режима функционирования и привлечения виновных лиц к ответственности за дестабилизацию служебных отношений, — безусловно, это лишь часть служебных отношений, которые полновесно регулируются в нормами административного и иных отраслей права¹.

Следует учитывать, что многие механизмы, относящиеся к служебной деятельности, просматриваются и в иных организациях: во всех ведется кадровая работа (ст. 44 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ^[5][6]), сдают экзамены студенты, водители и аудиторы, проходят аттестацию эксперты, персонал опасных производственных объектов, сотрудники аварийно-спасательных формирований^[7], повышение квалификации проходят педагогические работники, профессиональную переподготовку кадастровые инженеры, а стажировку — ассистентымедики, конкурс может проводиться на получение в пользование природных объектов, как поощрительная процедура, на разработку инвестиционных проектов и пр. — все перечисленное не является специфическими инструментами регулирования служебной деятельности, но присуще и в иных отраслях занятости.

В свою очередь функционирование подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений, которые реализуют функции^[8]: обеспечение соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами, выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению конфликта интересов, обеспечение деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, проведение служебных проверок, проверка достоверности и полноты сведений доходах, расходах, имуществе, требований к служебному поведению, ограничений при заключении ими после ухода с федеральной государственной службы трудового и (или) гражданско-правового договора и др. — безусловно, должно рассматриваться как управление государственной службой, регламентируемое нормами административного права.

• [1] Далее — «доходах, расходах, имуществе».
• [2] Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Второе изд.М.: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. С. 268.
• [3] Статья 1 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В настоящем параграфе рассматриваются базовыевопросы, относящиеся к административно-правовому регулированию ГГС, так как отличие служебных функций на военной и иных видах государственной службы не меняетее принципиальную модель и методы регламентации.
• [4] Гришковец А. А. К вопросу о служебном праве // Государство и право. 2013.№ 4 С. 5—12; Старилов Ю. Н. Профессиональное «чиновничество» и служебное правов России: была ли реформа государственной службы и обоснованы ли сомнения в существовании служебного права? // Административное право и процесс. 2014. № 7.С. 8—25.
• [5] ГрищковецА. А. Служебное право: все еще научная гипотеза // Административноеи муниципальное право. 2015. № 10. С. 994—1014.
• [6] Положение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела: утверждено Указом Президента РФ от 30.05.2005 № 609.
• [7] Егошина Л. А. Правовые вопросы аттестации работников // Журнал российскогоправа. 2017. № 2. С. 91—97.
• [8] Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полнотысведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностейфедеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебномуповедению».