Теория рациональной бюрократии

Наиболее существенные черты бюрократии были выделены немецким социологом Максом Вебером в его классической теории рациональной бюрократии. Опираясь на изучение древних форм бюрократии в Египте, Риме, Китае и Византийской империи, а также более новых, возникших в Европе в XVIII—XIX вв., Вебер выделил наиболее характерные черты бюрократических организаций современного типа, которые пришли на смену организации патриархальной (но Веберу патримониальной). В рамках патриархальной администрации обычному рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости зачастую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел нс существовало, порядок их производства и подведомственность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовал произвол, личное усмотрение лица, решающего вопрос со своими непременными спутниками — взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Бюрократия означала появление рационально-правовой системы, в которой приказы отдаются и выполняются благодаря власти должностного лица, подчиняющегося нормам права. В данной системе обоюдное подчинение вытекает из законно установленного внеличностного порядка. Иными словами, бюрократия связана с господством права: как само существование власти, так и сфера ее действия зависят от установленных людьми позитивных прав, что означает господство принципа правового рационализма.

Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками:

• — правила известны всем;
• — цель правил понятна, они основаны на четкой взаимосвязи причины и следствия;
• — ясно, когда правила применяются; возможность их субъективного толкования ограничена;
• — четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

Это позволяет добиться исключительно высокого уровня предсказуемости результатов деятельности рациональной бюрократии. В целом, по М. Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

регламентированность, т. е. функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;

— иерархия, т. е. каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

отстраненность от владения средствами управления, т. е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

постоянство, т. е. должность дает возможность постоянной работы по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки гарантирована пенсия;

— опытность и безличность, т. е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без воздействия личных предпочтений со стороны руководства.

Бюрократическая организация — наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Вебер определил бюрократию как " организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления^[1].

Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже организованные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, в начале XX в. приближались государственные и частные организации Западной Европы и США.

Из характерных черт бюрократического управления вытекают критерии выделения бюрократии как особой социальной группы. Членство в данной социальной группе и наличие статуса государственного служащего предполагают:

• — во-первых, непосредственную причастность по роду работы к подготовке, принятию и (или) проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные последствия для всего общества или какой-либо его части;
• — во-вторых, наличие полномочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа;
• — в-третьих, сочетание строгой регламентированной деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм.

В соответствии с этой моделью государственный аппарат располагает механизмом, позволяющим более или менее точно переводить политическую волю элиты на язык административной деятельности и управленческих технологий. В советской (командно-административной) системе это было возможно с помощью абсолютного политического контроля коммунистической партии над государственным аппаратом; в демократической системе — через создание рациональной модели государственной службы, департизированной и политически нейтральной, лояльной к избираемой народом политической власти.

По М. Веберу, бюрократия совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого лидерских качеств^[2]. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. В модели рациональной бюрократии выбор политического курса не должен осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивается как злоупотребление властью.

Реализация модели рациональной бюрократии предполагает осуществление, прежде всего, реформы статуса государственных служащих: введение принципа отбора по заслугам, должностных регламентов, регулярной аттестации, служебных контрактов. Цель — обеспечить техническую бесперебойность работы аппарата. Сюда можно добавить закрепленные законом ограничения и льготы для чиновников, систему публичного контроля (парламентский, общественный, финансовый, судебный), целенаправленную подготовку административного персонала, защищенность профессиональных прав государственных служащих, многообразные процедуры разрешения трудовых споров и конфликтов.

• [1] WeberМ. From Max Weber. Translated and edited by H. H. Gerth and C. Wright Mills. New York: Galaxy, 1946/1958. P. 214.
• [2] См.: Вебер М. Избр. произв. М., 1990. С. 6−16—668.