Правовое регулирование расходов бюджетов

В материальном аспекте государственные и муниципальные расходы могут быть определены как финансовые средства, направленные на осуществление задач и функций государства и муниципальных образований, на обеспечение жизнедеятельности общества.

деятельность государства (муниципальных образований) по расходованию фондов денежных средств на обеспечение жизнедеятельности общества: на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности.

В настоящее время источниками финансового обеспечения государственных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долгосрочные вложения), выступают средства:

• • государственных и муниципальных бюджетов, причем на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе;
• • государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;
• • отраслей промышленности и сельского хозяйства — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы предприятий;
• • иные источники.

При осуществлении государственных (муниципальных) расходов из любых источников, при использовании любых способов расходов должны соблюдаться финансовая дисциплина, принципы законности, эффективности, целесообразности.

• контроль за использованием государственных и муниципальных средств и ответственность за правонарушения в этой области.

Целенаправленное использование государственных (муниципальных) ресурсов для создания общественных благ и осуществления перераспределения в соответствии с принципами справедливости, принятыми в обществе, представляет собой публичные расходы.

Например, к задачам, решаемым в сфере расходования общественных средств, можно отнести:

• • финансирование и непосредственное производство отдельных товаров и довольно широкого круга услуг, обладающих свойствами публичных благ (например, оборонный заказ);
• • оказание социальной помощи тем членам общества, которые не имеют возможности себя обеспечить (например, выплата пенсий по старости, инвалидности и т. п.);
• • обеспечение обязательного социального страхования (на случай болезни, безработицы, на транспорте и т. п.).

Содержание и структура государственных (муниципальных) расходов зависят от задач, которые решает государство в соответствующем финансовом году. Централизованные расходы осуществляются за счет бюджетов различных уровней, внебюджетных и иных фондов денежных средств. При исполнении бюджета любого государства, в том числе и Российского, важное значение имеет четкость правового регулирования порядка использования финансовых ресурсов при осуществлении государственных и муниципальных расходов. В финансово-правовой литературе широко распространенным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соотношении их как части и целого.

Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Расходы являются составной частью всякого бюджета как финансового плана. Они отражаются в законе о бюджете. Формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 65 БК РФ).

В составе расходов бюджетов формируются различные фонды, в том числе резервные. Согласно ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) — резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, резервных фондов местных администраций.

Запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

Резервные фонды исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления создаются для финансирования расходов, в отношении которых не известно, наступят они или нет, т. е., по своей сути, являются разновидностью финансовых резервных фондов. Эти фонды образуются исключительно в расходной части бюджета. Данный вид специальных бюджетных фондов не имеет целевого источника образования, но имеет целевое направление использования составляющих его денежных средств и особый порядок управления.

Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процента утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.

Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.^[1][2]

рования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счет:

• • нефтегазовых доходов федерального бюджета в объеме, превышающем утвержденный на соответствующий финансовый год объем нефтегазового трансферта, в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает (превышает) его нормативную величину;
• • доходов от управления средствами Фонда национального благосостояния.

Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Средства Резервного фонда могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов, номинированных в иностранной валюте:

• • долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• • долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
• • депозиты и остатки на банковских счетах в иностранных банках и кредитных организациях.
• • депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации.

Средства Фонда национального благосостояния могут размещаться в иностранную валюту и следующие виды финансовых активов:

• • долговые обязательства иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков;
• • долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами;
• • депозиты и остатки на банковских счетах в банках и кредитных организациях;
• • депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации;
• • долговые обязательства и акции юридических лиц;
• • паи (доли участия) инвестиционных фондов.

Расходы бюджетов осуществляются в соответствующих видах бюджетных ассигнований, предусмотренных в ст. 69 БК. Виды бюджетных ассигнований многообразны.

Бюджетные ассигнования — предельные объемы денежных средств, предусмотренные в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования:

• 1) на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд;
• 2) социальное обеспечение населения;
• 3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;
• 4) предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;
• 5) предоставление межбюджетных трансфертов;
• 6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;
• 7) обслуживание государственного (муниципального) долга;
• 8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования:

• 1) на обеспечение выполнения функций казенных учреждений, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг (выполнению работ) физическим и (или) юридическим лицам;
• 2) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания;
• 3) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;
• 4) осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности;
• 5) закупку товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Государственное (муниципальное) задание должно содержать:

• • показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• • порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• • требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания;
• • определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
• • порядок оказания соответствующих услуг;
• • предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе; либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, главным распорядителем бюджетных средств.

Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, государственных внебюджетных фондов.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Порядки формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания должны определять в том числе:

• 1) правила и сроки формирования государственного (муниципального) задания, отчета о его выполнении;
• 2) правила и сроки определения объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания, включая:
  • — утверждение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг на основе базовых нормативов затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и корректирующих коэффициентов к ним, а также нормативных затрат на выполнение работ;
  • — сроки и объемы перечисления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания;
  • — возврат субсидии в объеме, который соответствует показателям государственного (муниципального) задания, которые не были достигнуты;
• 3) правила осуществления контроля за выполнением государственного (муниципального) задания государственным (муниципальным) учреждением учредителем.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании.

В законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, грантов в форме субсидий.

К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду таких обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

Нормативные правовые акты, регулирующие предоставление указанных субсидий должны определять:

• — категории и (или) критерии отбора юридических лиц индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
• — цели, условия и порядок предоставления субсидий;
• — порядок возврата субсидий в соответствующий бюджет в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении;
• — порядок возврата в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году;
• — положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Расходы бюджета осуществляются на основе принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК).

Расходы бюджета традиционно рассматриваются как предмет регулирования финансового права.

Для определения места правовых норм, регулирующих отношения, связанные с осуществлением расходов бюджетов, необходимо проанализировать правовую природу данных отношений, их состав и особенности. Важнейшие предпосылки для рассмотрения отношений, связанных с расходами бюджетов, содержатся в бюджетном законодательстве. Так, расходование средств бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Иными словами, расходы бюджета представляют собой денежные средства, объект правоотношений, в рамках которых одна сторона обязана выплатить средства бюджета, а другая сторона имеет право требовать такой выплаты.

В БК правоотношения, являющиеся основанием осуществления расходов бюджета, названы расходными обязательствами и бюджетными обязательствами (денежными обязательствами).

Под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публичноправовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В свою очередь, бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Расходы бюджетов при составлении проектов бюджетов формируются с учетом принятых и неисполненных расходных обязательств. Федеральный бюджет формируется исходя из расходных обязательств Российской Федерации, бюджет субъектов Российской Федерации — из расходных обязательств субъектов России, а бюджет муниципальных образований — из расходных обязательств муниципальных образований. К числу существующих расходных обязательств, например, относятся принятые федеральные целевые программы по различным направлениям деятельности.

Возникновение расходного обязательства обусловлено наличием материального правоотношения между Российской Федерацией (субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием) и субъектом — получателем средств соответствующего бюджета, содержанием которого (правоотношения) является обязанность Российской Федерацией (субъекта Российской Федерации или муниципального образования) предоставить средства соответствующего бюджета, а у субъекта-получателя есть право потребовать предоставления этих средств. Основания возникновения расходных обязательств у публично-правового образования по отдельным группам обязательств закреплены ст. 84 — 86 БК РФ. Расходное обязательство (бюджетное, денежное обязательство), как видно из самого его наименования, а также характера, является отношением обязательственным. В рамках данного обязательства осуществляется перемещение денежных средств от одного субъекта другому.

Обязанной стороной в расходном обязательстве является публичноправовое образование. Именно публично-правовое образование обязано передать денежные средства. Управомоченной стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое лицо, иное публично-правовое образование или субъект международного права.

Объектом расходного обязательства являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме).

Юридическим содержанием расходного обязательства является обязанность публично-правового образования передать денежные средства и право другой стороны требовать такой передачи.

БК прямо указывает на правовые основания возникновения расходных обязательств — это законы, иные нормативные акты, договоры или соглашения.

БК указывает определенные разновидности расходных обязательств. Сюда относятся публичные обязательства и публичные нормативные обязательства (ст. 6 БК). Публичные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Отличительной особенностью публичного обязательства является в первую то, что оно может быть предусмотрено лишь в законе или ином нормативном акте (соответственно, не может определяться договором или соглашением).

Публичные нормативные обязательства — это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за некоторыми исключениями. Публичные нормативные обязательства являются разновидностью публичных обязательств. Их особенность заключается в том, что управомоченным лицом здесь всегда является физическое лицо.

Таким образом, отношения, связанные с осуществлением бюджетных расходов, имеют обязательственный характер и получили название расходных обязательств и бюджетных обязательств (денежных обязательств). Расходы бюджетов весьма многочисленны и разнообразны. В то же время все они могут быть сгруппированы в определенные разновидности. Бюджетное законодательство призвано обеспечивать реализацию расходов бюджетов. В связи с этим именно в нем содержится их определенная группировка. Наиболее крупными блоками расходов бюджетов являются следующие: общегосударственные вопросы; национальная оборона; национальная безопасность и правоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищно-коммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование; культура и кинематография; здравоохранение; социальная политика; физическая культура и спорт; средства массовой информации; обслуживание государственного и муниципального долга; межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Вышеназванные разновидности отношений классифицированы в соответствии с перечисленными в БК разделами классификации расходов бюджетов (ст. 21 БК). Они отражают направление финансовых ресурсов на выполнение основных функций государства и муниципальных образований.

• [1] Резервный фонд Правительства России создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующийфинансовый год. Также федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента Российской Федерации (ст. 82 БК РФ) в размере не более
• [2] процента утвержденных расходов федерального бюджета. Средствауказанного фонда используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов на основании указов и распоряжений Президента Российской Федерации. Использование бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента Российской Федерации не допускается. Фонд национального благосостояния согласно ст. 96.10 БК РФпредставляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащихобособленному учету и управлению в целях обеспечения софинанси-