Международно-правовые акты в муниципальном праве

Международное право оказывает значительное влияние на формирование правовой базы местного самоуправления и, соответственно, муниципальной демократии. Безусловно, возрождение и развитие местного самоуправления в России были обусловлены внутренними условиями глубоких демократических преобразований, но благоприятным фоном для развития этих процессов послужили демократические факторы международной жизни, повышение роли международного права в решении мировых и внутригосударственных проблем.

Вступление Российской Федерации в Совет Европы означало ее вхождение в континентальное правовое пространство, принятие Россией обязательств, вытекающих из общепризнанных европейских юридических норм. Сегодня Россия участвует в 28 европейских конвенциях, среди которых Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, заключенная в Риме 4 ноября 1950 г., Европейская хартия местного самоуправления, подписанная в Страсбурге 15 октября 1985 г., и др.

Конституция РФ 1993 г. содержит основополагающий принцип в области соотношения норм международного и внутреннего (национального) права, в соответствии с которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы; если же международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Таким образом, Конституция РФ закрепила приоритет международных договоров РФ перед нормами национального законодательства, а это означает, что правоприменители не только вправе, но и обязаны прибегать к нормам международного права при разрешении конкретных дел.

Это в полной мере касается и тех международно-правовых актов, которые содержат нормы муниципального права. К ним можно отнести в первую очередь универсальные акты в области прав человека, как-то: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод; Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. и др. В каждом из этих документов содержатся положения, имеющие прямое или косвенное отношение к регулированию вопросов, связанных с участием граждан в осуществлении местного самоуправления; в этой части данные положения являются источниками муниципального права.

Вторая группа международно-правовых источников муниципального права — это специальные международно-правовые акты в области местного самоуправления. Особое место занимает в этом ряду Европейская хартия местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя и стремясь защитить и укрепить его в европейских странах, государства — члены Совета Европы разработали Европейскую хартию местного самоуправления, придав этому акту статус международной конвенции. Российская Федерация подписала Европейскую хартию в день своего вступления в Совет Европы, а в 1998 г. ее ратифицировала. Политико-правовое значение Европейской хартии заключается, в частности, в том, что в ней определяются понятие местного самоуправления и демократические основы организации и деятельности органов местного самоуправления, закрепляются положения общего характера относительно полномочий этих органов, условий их осуществления, провозглашается принцип соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления тем полномочиям, которые предоставлены им конституцией или законом. Отдельная статья Европейской хартии устанавливает принцип, в соответствии с которым в каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10). Европейская хартия предусматривает также право органов местного самоуправления на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных законодательством страны принципов местного самоуправления (ст. 11). Положения Хартии неоднократно использовались Конституционным Судом РФ^[1].

К этой же группе в качестве специальных международных правовых актов в сфере местного самоуправления можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия, а также документы других международных организаций, например Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.

Все указанные выше международные акты не только обязательны для исполнения в России, но в соответствии с общим принципом, закрепленным в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, обладают приоритетом перед муниципальными нормами национального законодательства (исключая положения самой 1.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П в связи с оценкой конституционности отдельных положений ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области от 2 ноября 1995 г., предусматривавших, в частности, возможность государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, а не только законности, сделал следующий важный вывод: «На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения п. 3 и 4 ст. 89 Устава (Основного Закона) Курской области по существу воспроизводят положения п. 2 и 3 ст. 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать» .

Таким образом, общий принцип приоритета международноправовых требований перед нормами национального законодательства не действует, если он ведет к снижению уровня демократических гарантий, получивших закрепление в соответствующих институтах российского муниципального права на уровне Конституции РФ или федеральных законов. В целом же закрепленные в международно-правовых актах принципы и нормы, обеспечивающие реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления, «работают» в системном единстве с российским законодательством на становление муниципальной демократии в России.

Важно также подчеркнуть, что данная правовая позиция Конституционного Суда РФ ни в коей мере не может рассматриваться как ставящая под сомнение положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Ведь в «Курском деле» речь шла не о соотношении принципов и норм международного права с национальными нормами РФ, а о конституционной оценке конкретных норм проверяемого закона субъекта РФ, которые произвольно расширяли пределы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления, допуская, в частности, такой контроль с точки зрения не только законности, но и целесообразности принимаемых решений, что противоречит требованиям Конституции РФ. Вместе с тем следует иметь в виду, что нормативные положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут рассматриваться изолированно, в отрыве от общей системы конституционного регулирования соотношения наднационального и внутригосударственного права: их пределом, безусловно, являются конституционные принципы народного и государственного суверенитета (ч. 1 и 2 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), а также принцип верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ в ее правовой системе (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Из этого контекста со всей определенностью следует, что нормы международного права не имеют приоритета перед Конституцией РФ, как не являются приоритетными по отношению к нормам федеральных законов, выражающим присущие Конституции РФ принципы и ценности, такие положения международных правовых актов, которые ставят под сомнение возможность полноценной реализации суверенных конституционных интересов многонационального народа России, достойную жизнь и свободное развитие российских граждан. Именно такой подход был положен в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П, смысл которого сводится к следующему: выводы наднационального юрисдикционного органа (в данном конкретном деле — Европейского Суда, но правам человека) относительно нарушения Российской Федерацией закрепленных в международном договоре прав и свобод заявителя, обусловленные применением к нему норм национального законодательства, не могут рассматриваться как влекующие за собой необходимость автоматической утраты такими нормами юридической силы, и если российский суд в процессе исполнения соответствующего решения придет к выводу о невозможности восстановления прав заявителя вследствие действия указанных норм национального законодательства, он обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке подлежащих применению законоположений на соответствие Конституции РФ. При этом не может служить препятствием для признания запроса суда допустимым тот факт, что ранее Конституционный Суд РФ признал жалобу гражданина, в отношении которого впоследствии было установлено нарушение закрепленных международным договором его нрав и свобод, не отвечающей критерию допустимости в связи с отсутствием нарушения его конституционных прав законоположениями, примененными в его конкретном деле, поскольку констатация официальным органом нарушения гарантированных международным договором прав и свобод человека может свидетельствовать о неопределенности в вопросе о соответствии этих законоположений Конституции РФ. Конституционный Суд РФ указал также, что если в ходе конституционного судопроизводства оспариваемые законоположения будут признаны не противоречащими Конституции РФ, он в рамках своей компетенции определяет возможные конституционные способы реализации соответствующего решения наднационального юрисдикционного органа.

• [1] См., например: Постановления Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П, от 2 апреля 2002 г. № 7-П, от 11 ноября 2003 г. № 16−11, от 15 декабря 2003 г. № 19-П, от 30 апреля 2012 г. № 9-П, от 27 июня 2013 г. № 15-П; Определения от 2 июля 2009 г. № 1006-О-О, от 8 апреля 2010 г. № 454-О-О, от 16 июля 2013 г. № 1241−0.