Понятие, характеристика бюрократии и ее роль в деятельности государственного аппарата

Понятие бюрократии, введенное в научный оборот французским экономистом В. да Гурней, означает «власть стола», «управление», «управление государственного чиновника». Иначе говоря, это понятие многозначное.

Применительно к механизму государства все государственные служащие (чиновники) в этом механизме, а точнее, служащие госаппарата, и составляют так называемую государственную бюрократию (т.е. управленцев в этой системе). Однако эти государственные служащие (чиновники) не относятся к категории руководителей государства, региона или местности. Они лишь наделяются правом действовать от имени этих руководителей, не обладают независимой волей, так как могут принимать какие-либо решения и действовать (а иногда и высказываться) по своему усмотрению только в тех рамках, которые определены указанными руководителями. Государственные служащие, которые в совокупности составляют аппарат государства, находятся в распоряжении и под контролем руководителей, зависят от них, исполняют их волю. При этом члены центральных, региональных, местных правительств или других исполнительно-распорядительных органов могут обладать двойным статусом — руководителя и государственного служащего. Они представляют собой промежуточное звено между центральными, региональными, местными руководителями и центральными, региональными, местными государственными служащими.

Развитие государственной бюрократии характеризуется рядом общих для всего мира тенденций.

Прежде всего, всеми исследователями отмечена тенденция количественного роста государственной бюрократии.

Численность государственных служащих ведущих государств мира после Второй мировой войны почти утроилось. По сравнению с началом века она увеличилась почти в геометрической прогрессии. Например, в Германии в 1950 г. на государственной службе находилось 9 % всех лиц, имеющих доход, а спустя сорок лет — уже 17%. За время существования США население государства увеличилось в 53 раза, а число федеральных служащих в 1000 раз. Император Николай I как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальников». С тех пор население России возросло втрое, а число чиновников всех уровней — увеличилось почти в 60 раз. В России по состоянию на 1999 г. насчитывалось 1 102,9 тысяч работников органов государственной власти, из которых 3,25 % работало на федеральном уровне, а 96,73% - на региональном. В их числе 1% работал в органах законодательной власти; 89,2% - в органах исполнительной власти; 9,6% - в органах судебной власти и прокуратуре; 0,2 % — в других государственных органах.

В основе структуры государственной службы лежит строгое разграничение состоящих в ней лиц на формальные разряды, ранги, классы и ступени, обусловливающие иерархию и отражающие подчиненность и соподчиненность постов.

Зачисление в разряд означает отделение служащих, занятых в ключевых звеньях государства, от остального населения данного государства. Чиновник противопоставляется всем другим уже потому, что он отнесен к определенному разряду, из которого все остальные исключены. Кроме того, разделение чиновников на формальные группы позволяет осуществлять контроль над их продвижением по служебной лестнице. Формальные разряды помогают отфильтровать кандидатов на продвижение, пропускать вверх лиц, доказавших свою компетентность и способность служить государству и, напротив, не допустить выдвижения на влиятельные посты лиц, в отношении которых на этот счет есть сомнения.

К чиновникам предъявляются требования лояльности, верности государству, «политической нейтральности», беспристрастности (имеется в виду невмешательство в политическую борьбу). С этим связаны определенные ограничения для участия государственных служащих в различных формах политической деятельности.

В правилах, касающихся гражданских служащих в Великобритании, предусмотрено, что английские чиновники не должны давать какие-либо комментарии по существу деятельности правительства. Они вправе состоять в той или иной партии, но (за исключением чиновников наиболее низких рангов) не могут участвовать в активной политической деятельности, занимать выборные посты в парторганизациях, выдвигать кандидатов в парламент, предлагать собственную кандидатуру, соглашаться на избрание в палату общин, Европарламент. Неограниченным правом на политическую деятельность пользуется лишь технический и обслуживающий персонал государственных учреждений.

В Российской Федерации государственные служащие обязаны обеспечивать поддержку конституционного строя, соблюдение Конституции РФ и других законов. Однако они нс вправе: заниматься любой другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом; заниматься предпринимательской деятельностью; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним; не могут образовывать в государственных органах структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Несмотря на запрет заниматься политической деятельностью государственная бюрократия в силу многих причин выполняет некоторые политические функции. Известны, например, факты использования здесь государственной бюрократии главой государства, главами республик, главами краевых, областных, городских и районных администраций в избирательных кампаниях в постсоветской России.

Государственная бюрократия, обеспечивающая выполнение органами государства определенных государственных функций, при соответствующих условиях может перерасти в бюрократизированную организацию, которая постоянно и расширенно воспроизводит саму себя, монополизирует управленческие функции, довлеет над субъектами государственной власти, гражданами или подданными государства, их общностями, объединениями или организациями. Поэтому необходимо и важно различать бюрократию как рациональную управленческую организацию государства и бюрократизм как особое состояние и свойство бюрократии, как ее «извращенную» форму, как бюрократизированную управленческую организацию.

В последнем случае бюрократия занимает в государстве привилегированное положение, «считает самое себя конечной целью государства», делает свои цели содержанием своей работы, «всюду вступает в конфликт с целями» государства, органа, выдает «формальное за содержание, а содержание — за формальное», превращает государствен ные задачи в канцелярские или канцелярские в государственные^[1].

Бюрократизм управленческих структур государства означает:

• — освобождение государственной бюрократии от контроля со стороны выборных органов государственной власти;
• — расширение слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;
• — абсолютизацию формальных правил и рост аппарата этих организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

Для него характерен существенный отрыв исполнительно-распорядительной деятельности от представительной, деперсонализация управления, закрепление контрольных функций за самими исполнителями, наличие системы служебной зависимости, ведущей к главенству формы над содержанием деятельности. Он дает возможность определенной части государственных служащих устанавливать неформальные, а порой и незаконные связи с различными социальными группами, отстаивающими собственные интересы и стремящимися реализовать их через государственные решения. Именно из-за бюрократизма государственная бюрократия, заполняя собой образующийся по тем или иным причинам политический вакуум, может выполнять изначально не свойственные ей функции и навязывать всему государству или его выборным органам свой собственный интерес, выдавая его за интерес государственный. Для этого она прибегает к засекречиванию и изменению информации, манипуляции статистическими данными, избирательному информированию, ведомственному нормотворчеству, искажающему действительные цели законодательных актов, и к другим приемам.

Даже на низших уровнях государственного управления (тем более на высших уровнях) фактически чиновники обладают свободой действия в толковании и проведении в жизнь государственного курса, что превращает их на практике в творцов политики. Для большинства жителей любой страны, к какой бы категории ни относилась се политическая система, государственная политика являет собой в первую очередь то, что совершают по отношению к гражданам чиновники, представляющие органы управления государства. Очень важно, чтобы эти чиновники системы оставались как можно более открытыми общественности. Для достижения этой цели необходимы не только особые усилия, по и особые институты и процедуры^[2].

Интересы демократии и эффективного управления настоятельно требуют, чтобы система государственной бюрократии была подотчетна тем, кто определяет политику государства, чтобы эта система действовала гласно и сократила до абсолютного минимума степень секретности административных процедур и образа действия, чтобы она была открытой и предоставляла гражданам более или менее равный доступ к структурам механизма государства, независимо от того, ищет ли гражданин работу в этой сфере, хочет ли получить информацию о бюрократии хочет повлиять на решения, принимаемые соответствующими государственными органами. В связи с этим можно применять на практике следующие положения теории бюрократии М. Вебера:

• — бюрократы — это не какие-то «чуждые обществу люди», а профессиональные управленцы, без которых не может существовать ни одно общество, ни одно государство. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение которых — компетентное управление государственными делами;
• — бюрократическая организация — это действенная рациональная отработанная схема для решения сложных задач управления в обществе, и она характеризуется ведением дел компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законом;
• — упорядоченность делопроизводства, т. е. наличие обязательных регламентированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого госслужащего и отступление от которых рассматривается как административное правонарушение;
• — иерархическая организация, основанная на строго установленной должностной субординации;
• — все госслужащие должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и права;
• — свобода от субъективных влияний при принятии управленческих решений, т. е. обезличенность управленческой деятельности, что дает гарантии от произвола конкретных чиновников;
• — отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от политической борьбы^[3].

• [1] Рассолов, М. Л/. Теория государства и права. Курс лекций. Часть 1. Теория государства / Μ. М. Рассолов. — Μ.: РПА, 2007. — С. 234.
• [2] Гомеров, И. Н. Государство и государственная власть / И. Н. Гомеров. — М, 2002. — С. 716−726; Шматков, И. И. Государство и местное самоуправление / И. И. Шматков // Теория государства и права / под ред. Μ. М. Рассолова. — М, 2001. — С. 186−191.
• [3] Морозова, Л. А. Теория государства и права / Л. А. Морозова. — М.: Эксмо, 2005. — С. 127, 128.