Проблемы реализации экологической политики

Противоборство экономики и экологии: кто побеждает?

В XXI в. в связи с обострением ресурсопотребления, с повсеместно констатируемыми нравственным, экономическим и иными аспектами кризиса противостояние экологии и экономики обостряется, что наглядно отражается на формулировании и проведении экологической политики. Ввиду трудной ситуации вокруг многих секторов экономики, нерентабельности большинства аграрных предприятий единая государственная политика в области охраны окружающей среды аккумулирует экономические проблемы.

Из-за неудовлетворительного хода и итогов некоторых реформ, обострения социальных проблем и резкого расслоения общества апатия и равнодушие граждан РФ в части проведения экологической политики нарастают (после всплеска экологической общественной активности на рубеже 1980−1990;х гг.): охрана природы и обеспечение экологической безопасности из обязательных, категоричных постулатов становятся пожеланиями, уступающими место сиюминутным задачам, проблемам наращивания доходов, монетизации льгот, удвоению ВВП.

Несмотря на принятие десятков природоохранных и природорссурсных федеральных законов в последнем десятилетии, повсеместно констатируется деэкологизация экологического управления и другой хозяйственной деятельности, иные отступления от генеральных, провозглашенных в Конституции, в различных отраслях российского права экологических постулатов. Такая критическая оценка проведения экологической политики при исполнении законов призвана сеять не уныние, а вскрывать нерешенные проблемы экологического права, выявлять причины пробуксовки требований экологической политики, предлагать пути их преодоления. Основой причиной ослабления реализации сформулированных положений экологической политики является объективное противоборство экономики и экологии, усиленное вульгарным пониманием свободного рынка и движения товаров, финансов и услуг.

Неоднократно вносятся в Государственную Думу РФ законопроекты о сужении полномочий и поля деятельности государственной экологической экспертизы как основополагающего института экологического права, призванного обеспечивать экологическую безопасность и права граждан на благоприятную среду, предупреждать необоснованные и драматические вторжения человека, его хозяйственной деятельности в природу. И хотя эти инициативы наукой, Правительством и депутатами порой отвергаются, на деле инициаторы хозяйственных проектов пытаются находить пути обхода требований экологического права, в том числе используя коррупцию в некоторых звеньях государственного и муниципального аппарата.

В подготавливаемых и публикуемых проектах дополнений и изменений ЗК, ВК, ГрК и иных федеральных законов прослеживаются снижение экологических требований к обеспечению экологической безопасности и рационального природопользования в угоду экономике, уход в ряде случаев от зарекомендовавших себя за десятилетия природоохранных, в том числе международных, стандартов. Предполагается иногда фактическое сокращение и размывание публичного (государственного, муниципального, общественного) экологического контроля и надзора, ослабление роли государства, органов исполнительной власти, их протекционизма в области, например, сельского хозяйства, чему органы исполнительной власти, парламент, общественность, в том числе научная, юридическая, дают отпор, зачастую успешный.

Соперничество экологии и экономики идет с переменным для участвующих сторон успехом и зависит во многом от исполнительной деятельности, политической воли законодателя, от общественного мнения, от доминирования друг над другом земельных, аграрных, лесных, водных и иных экологических приоритетов. Это соперничество, проявляемое в единой государственной экологической политике, постоянно в той или иной степени проецируется на правовые, управленческие, юрисдикционные и прочие решения.

Конфликт экономики и экологии является главной, но не единственной проблемой единой государственной экологической политики, хотя все остальные трудности в той или иной степени связаны с первой, ведут от нее происхождение. На следующее место можно поставить неисполнение хозяйствующими субъектами требований российского законодательства, отражающих экологическую политику государства.

Невыполнение требований закона, формулирующих единую государственную экологическую политику, можно отчасти объяснить их недостаточной конкретностью, многочисленными, по тексту десятками отсылок к иному законодательству, которое либо еще не полностью разработано, либо страдает аморфностью, расплывчатостью, либо переводит решение вопросов на уровень министерских, ведомственных актов, которые еще не приняты. Кроме того, дисциплина по исполнению законов и иных федеральных нормативных правовых актов, отражающих единую государственную экологическую политику, в определенной мере ослаблена, несмотря на принятие Правительством РФ в 2003 г. пространного постановления об исполнении законов, согласно которому меры по реализации закона должны намечаться одновременно с подготовкой закона и осуществляться сразу после его принятия и опубликования.

Размежевание полномочий по правовому регулированию, осуществлению контроля и оказанию услуг между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами, текучесть и непрофессионализм многих управленческих кадров, разграничение прав и обязанностей между Федерацией и субъектами РФ, осуществляемые в ходе административной реформы, имеющей благие цели, но, как это часто бывает, спотыкающейся об российский менталитет и неорганизованность, приводят к незнанию и неисполнению экологических требований в различных секторах экономики.

Другой проблемой выработки и проведения единой государственной экологической политики в Российской Федерации, на наш взгляд, является правовой нигилизм, массовое пренебрежение правом, с одной стороны, и повышенная в то же время вера в новые экологические законы, с помощью которых, якобы, только и можно решать назревшие проблемы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в условиях перехода к настоящему рынку. Привыкшие к подчинению приказам вышестоящего начальства некоторые должностные лица видят нередко в предписаниях законов формальную дань времени, не обязательную к соблюдению и предназначенную для того, чтобы ее обходить. При столкновении с трудностями практического характера весьма широко распространены вместо самокритики ссылки на несовершенство «нормативно-правовой базы» .

При этом проявляются незнание должностными лицами действующих правил проведения экологической политики и пренебрежение уже имеющимися правовыми нормами, которые, как правило, надо не только и не столько менять, «совершенствовать» и дополнять, сколько досконально изучать и неуклонно соблюдать, использовать и применять. Законопроектный «зуд» не только не приносит порой пользы, но иногда вреден, поскольку нарушает стабильность единой государственной экологической политики и преемственность требований экологического права, вносит хаос в правовую систему, не дает сформироваться устойчивой административной, судебной, арбитражной практике, надлежащему экологическому правопорядку. Признание этих недостатков означает возможность их устранения при проведении экологической политики в условиях конкуренции и борьбы с монополистической деятельностью.

Понятно, что российская экологическая политика и отражающее его экологическое право не являются по этим вышеуказанным недостаткам (неисполнение и неуважение законов) монополистами. Правовой нигилизм и необоснованные отсылки к пробельности и противоречивости законов вместо активизации собственной работы присущи правоприменительной сфере реализации права и в других отраслях российского права. В современных условиях ключ к выполнению правовых предписаний экологической политики лежит не столько в плоскости их досконального фиксирования в законах, сколько зависит от воспитанного общественной средой отношения к природе, к выработанным веками и устоявшимся привычкам и обычаям, к запретам и разрешениям, к пониманию антагонизма между экономикой и экологией.

Среди экологических задач можно вычленить необходимость соединения нравственных и правовых, имеющих общее социальное происхождение требований и правил, распространение положительных моральных природоохранных принципов селян (а они составляют почти четверть населения в РФ) на жителей городов, экологическое воспитание как подрастающего поколения, так и экологическую подготовку работников и руководителей, призванных принимать решения, влияющие на экологическую политику. Не возврат к природе, не бесцельные и невежественные дискуссии, но поводу ее деградации, но планомерное профессиональное изучение и внедрение приемов ее предупреждения и преодоления в природопользовании с помощью достижений научнотехнического прогресса, правовых средств может создавать положительную перспективу облагораживания природы и обеспечения надлежащей экологической и экономической политики.

Пишущие по какой-либо эколого-правовой проблеме авторы нередко для ее выпячивания, в погоне за оригинальностью предлагают сформулировать новый правовой институт либо на худой конец субинститут, принять новый закон, словом, вставить и поместить проблему в обойме давно признанных правовых приоритетов и актов законодательства. Можно услышать, например, предложения о придании самостоятельного правового характера набору норм о предоставлении органами исполнительной власти земельных участков и иных природных объектов физическим и юридическим лицам, о сельскохозяйственном землепользовании, об обеспечении экологической безопасности и др.^[1]

Для экологических проблем такой правовой подход оказался бы слишком мелким и недостаточно серьезным. «Прокукарекать» можно, но велики ли будут ожидаемые научно-правовые последствия? Рассветет ли на эколого-правовом поле? Не возникает ли боязнь, что они могут заменить действительную компетентную постановку вопроса об обеспечении экологической политики в ходе промышленного, сельскохозяйственного и иного производства для настоящего и будущих поколений?

Думается, что спешить с объявлением новых правовых институтов на современном этапе в экологической отрасли права и при формулировании экологической политики не следует. Надо продолжать, развивать и активизировать начатые научно-практические изыскания, рекомендовать природоохранные правовые темы для новых диссертационных исследований с учетом новых изменений в экономике, в системе органов власти, в российском законодательстве, в международном праве, в изменениях экологической политики^[2].

Вышеуказанная проблема предоставления земель и иных природных ресурсов может полностью охватываться земельно-правовым институтом «возникновение прав на землю», а усиление распорядительных и контрольных функций органов исполнительной власти обеспечиваться их углубленным изучением и совершенствованием применения^[3].

В середине 1990;х гг. Государственной Думой Федерального Собрания РФ обсуждался и был принят законопроект «Об экологической безопасности». Однако Совет Федерации Федерального Собрания РФ и Президент РФ не одобрили проект закона об экологической безопасности. Аналогичный текст был одобрен в качестве модельного закона на Межпарламентской ассамблее государств — участников СНГ в Санкт-Петербурге. Большинство профессиональных юристов не увидели в нем самостоятельную тему и предмет регулирования, отличающиеся от проблем охраны окружающей среды, и сосредоточились на подготовке проекта нового Закона об охране окружающей среды, который был разработан и вступил в действие 10 января 2002 г.

Мы по-прежнему видим в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности важнейшее направление единой государственной экологической политики, активной деятельности в этой области общественных отношений и важнейшую категорию экологического права. Подводя итог вышеизложенному, можно констатировать, что единая государственная экологическая политика России сформулирована в Конституции РФ, в федеральных законах. Несоблюдение их принципов и требований также есть проявление политики, но с отрицательным знаком.

В ст. 1 ФЗ об охране окружающей среды под естественной экологической системой понимается объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Понятие экологической системы является многозначным и его использование в ЛК, ФЗ об охране озера Байкал и в других федеральных законах обусловливает необходимость рассмотрения и должного понимания этого эколого-правового феномена.

Ранее, по Закону об охране окружающей природной среды под окружающей или природной средой и ее охраняемыми объектами понимались только природные компоненты: в круг охраняемой законом естественной среды обитания не входили товаро-материальные объекты, созданные человеком; части природы, вышедшие из экологической связи с природой (изъятая из нее вода в кране, изъятые из естественных условий животные); элементы природы, не представляющие в данное время социальной ценности или охрана которых пока невозможна.

ФЗ об охране окружающей среды понятие охраняемой среды расширилось: в нее теперь включены не только компоненты природной среды и природные объекты, но и природно-антропогенные и антропогенные объекты, что коренным образом меняет правовое представление об окружающей среде и ее охране и, соответственно, об экологической политике.

Некоторые определения отличаются наукообразием и академизмом, отразившими некоторые теоретические дискуссии, но воспринятые законом они должны быть поняты.

• [1] Веденин, Η. Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. № 12. С. 54−62; Зиновьева, Т Н. К вопросу о правовом обеспечении экологической безопасности // Вестник Ставроп. ун-та. 2000. № ½. С. 45−54; Копылов, Μ. Н. О правовом содержании понятия «экологическая безопасность» // Правоведение. 2000. № 1. С. 12−19; Криминологические и правовые проблемы обеспечения экологической безопасности: сб. научных трудов. М.: ВНИИ прокуратуры, 1996; Дзейтов, С. А. Государство и экологическая безопасность (теоретико-правовой аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1994.
• [2] Тимофеев, Л. А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. Саратов, 2003.
• [3] Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / под ред. С. А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.