Понятие социального обслуживания населения, его принципы и формы

Социальное обслуживание в праве социального обеспечения является самостоятельным правовым институтом, имеет свой обособленный комплекс юридических норм, регулирующих общественные отношения по предоставлению социальных услуг различным категориям граждан, находящимся в трудной жизненной ситуации и нуждающимся в предоставлении таких услуг.

В научной литературе¹ при определении понятия социального обслуживания его рассматривают в двух взаимосвязанных аспектах: с одной стороны, как экономическую, а с другой — как правовую категории.

Экономическая наука исходит, прежде всего, из того, что оказываемые в процессе социального обслуживания услуги являются разновидностью потребительской стоимости и потому не могут не иметь определенного влияния на благосостояние людей.

Услуга — такой вид целесообразной деятельности, полезный результат которой проявляется во время труда и связан с удовлетворением какой-либо потребности. Услуги подразделяются на два вида, которые соответствуют сферам производственной деятельности. Различают материальные услуги (грузовой транспорт, связь по обслуживанию производства, торговля, жилищно-бытовое обслуживание и др.) и нематериальные услуги (их оказывает просвещение, здравоохранение, научное обслуживание, искусство, социальное обслуживание, кредитование, страхование и т. п.)^[1][2].

В «Словаре социальной работы» Р. Баркера социальное обслуживание определяется как «представление конкретных социальных услуг людям для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других (тем, кто не может сам о себе позаботиться)»^[3].

В Федеральном законе «Об основах социального обслуживания в Российской Федерации» социальное обслуживание определяется как деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. Также раскрывается понятие «социальные услуги», которые представляют собой действия по оказанию помощи клиенту социальной службы, т. е. гражданину, находящемуся в трудной жизненной ситуации.

Социальное обслуживание характеризуется предоставлением социальных услуг в натуральной (неденежной) форме. Так, гражданин пожилого возраста, полностью или частично утративший способность к самообслуживанию, нуждается в первую очередь в предоставлении услуг по обеспечению его жизнедеятельности (питание, уход, уборка жилого помещения, стирка белья и т. д.), предоставление которых он не сможет организовать без посторонней помощи. Кроме того, отличительной особенностью социальной услуги является то, что действия по ее оказанию направлены не только па преодоление трудной жизненной ситуации, но и на ее прогнозирование и профилактику.

Таким образом, социальная услуга — это действия, направленные на удовлетворение потребностей граждан и (или) семей, совершаемые в их интересах в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также, но ее прогнозированию и профилактике.

Субъектами правоотношений по социальному обслуживанию являются, с одной стороны, уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, иные уполномоченные организации, независимо от организационноправовых форм и форм собственности, граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица, предоставляющие социальные услуги, с другой стороны, клиент социальной службы — гражданин (семья), находящиеся в трудной жизненной ситуации, которым в связи с этим предоставляются социальные услуги. При этом иностранные граждане, лица без гражданства, в том числе беженцы, имеют право пользоваться теми же правами в сфере социальных услуг, что и граждане Российской Федерации.

Основанием для предоставления социальных услуг является наступление конкретных жизненных обстоятельств (юридических фактов), которые в законодательных актах о социальном обслуживании определены как трудная жизненная ситуация.

Трудная жизненная ситуация — обстоятельство (совокупность обстоятельств), объективно нарушающее жизнедеятельность гражданина (семьи), которое (или последствия которого) он (она) не может преодолеть самостоятельно.

В литературе понятие «жизненные ситуации» включает в себя совокупность значимых для человека событий и связанных с ними потребностей, ценностей и представлений, влияющих на его поведение и мировоззрение в конкретный период жизни. Разделяют следующие жизненные ситуации: нормальные (устоявшиеся) и проблемные (трудные). Трудными называют ситуации, когда возникает нарушение порядка течения жизни человека, и он не может решить ту или иную проблему без чьей-либо помощи. Наступление такой ситуации характеризуется следующими признаками: нарушение текущей социальной деятельности; неопределенность в развитии событий; возникновение новой системы требований к субъекту; возникновение стрессовых состояний человека^[4].

В качестве оснований, когда гражданин (семья) может быть признан находящимся в трудной жизненной ситуации, выступают: частичная или полная утрата способности к самообслуживанию и/или передвижению в связи с преклонным возрастом (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), болезнью и/или инвалидностью; сиротство, безнадзорность и беспризорность несовершеннолетних; семейное неблагополучие (конфликты, жестокое обращение в семье, асоциальное поведение детей и/или родителей), наличие ВИЧ-инфицированиых членов семьи, членов семьи с устойчивой наркотической или алкогольной зависимостью; наличие в семье инвалидов и/или детейинвалидов; признание гражданина (семьи) малоимущим (малоимущей) в установленном порядке; отсутствие определенного места жительства и определенных занятий, в том числе в связи с освобождением из мест лишения свободы; ущерб в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных и межэтнических конфликтов, противоправных действий других лиц; последствия производственной травмы и профессионального заболевания; потеря кормильца; вынужденная смена страны постоянного проживания; период беременности и кормления ребенка; устойчивая психическая зависимость; последствия насилия или ситуаций, связанных с риском для жизни, и другие обстоятельства.

Действительно, не всегда в указанных случаях по объективным причинам гражданин может самостоятельно, без посторонней помощи преодолеть трудные жизненные ситуации, что приводит к необходимости государственного вмешательства с целью оказания помощи в их преодолении. Например, потеря кормильца не может быть компенсирована назначением гражданину пенсии по случаю потери кормильца. Как правило, потеря близкого человека сопряжена с нравственными страданиями, которые гражданин не может преодолеть без оказания ему психологических услуг. Ущерб, нанесенный гражданину в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных и межэтнических конфликтов, приводит к необходимости оказания срочных социальных услуг по организации питания пострадавших, обеспечения одеждой, предметами первой необходимости.

Исходя из определения трудной жизненной ситуации следует, что клиентами социальной службы могут быть как отдельные граждане, так и семьи.

Следует выделить следующие категории граждан, нуждающихся в предоставлении социальных услуг:

• 1) инвалиды (в том числе дети-инвалиды);
• 2) граждане пожилого возраста (мужчины старше 60 лет, женщины старше 55 лет), оказавшиеся в трудной жизненной ситуации;
• 3) дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, безнадзорные и беспризорные дети, несовершеннолетние, находящиеся в социально опасном положении, дети, подвергшиеся жестокому обращению в семье (психическому или физическому насилию);
• 4) малообеспеченные;
• 5) граждане без определенного места жительства и занятий;
• 6) женщины, подвергшиеся психическому или физическому насилию;

• 7) граждане, оказавшиеся в экстремальной ситуации (пострадавшие от стихийных бедствий, катастроф, пострадавшие в результате вооруженных и межэтнических конфликтов, беженцы и вынужденные переселенцы и т. д.);
• 8) другие категории граждан, находящиеся в трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в связи с этим в предоставлении социальных услуг.

К семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг, относятся:

• 1) находящиеся в социально опасном положении (семьи, имеющие детей, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними);
• 2) имеющие в своем составе детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
• 3) малообеспеченные;
• 4) состоящие из одних пенсионеров (семьи, в состав которых входят пожилые и инвалиды, одинокие супружеские пары, и др.);
• 5) оказавшиеся в экстремальной ситуации (пострадавшие от стихийных бедствий, беженцы и вынужденные переселенцы и т. д.);
• 6) имеющие в своем составе детей-инвалидов;
• 7) имеющие в своем составе детей с отклонениями в умственном, физическом и психическом развитии;
• 8) другие категории семей, находящиеся в трудной жизненной ситуации и нуждающиеся в связи с этим в предоставлении социальных услуг.

Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ наделены полномочиями в сфере социального обслуживания по созданию специальных служб и управлению государственной системой социальных служб, а также непосредственно осуществляют мероприятия в сфере социального обслуживания. Так, инвалидам предоставляются гарантии трудовой занятости федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда; органами образования, социальной защиты населени я и органами здравоохранения обеспечивается воспитание и образование детей-инвалидов, получение инвалидами образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Социальное обслуживание осуществляется предприятиями, оказывающими населению социальные услуги, и учреждениями социального обслуживания независимо от форм собственности, к которым относятся:

• 1) комплексные центры социального обслуживания населения;
• 2) территориальные центры социальной помощи семье и детям;
• 3) центры социального обслуживания;
• 4) социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
• 5) центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
• 6) социальные приюты для детей и подростков;
• 7) центры психолого-педагогической помощи населению;
• 8) центры экстренной психологической помощи по телефону;
• 9) центры (отделения) социальной помощи на дому;
• 10) дома ночного пребывания;
• 11) специальные дома для одиноких престарелых;
• 12) стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);
• 13) геронтологические центры;
• 14) иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Таким образом, социальное обслуживание населения — деятельность, осуществляемая уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, иными уполномоченными организациями, независимо от организационноправовых форм и форм собственности, гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью в области социального обслуживания населения без образования юридического лица, по предоставлению социальных услуг гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории РФ, и (или) семьям, нуждающимся в предоставлении социальных услуг для преодоления трудной жизненной ситуации.

Принципы социального обслуживания. Основополагающими принципами института социального обслуживания являются:

• 1) соблюдение прав человека и гражданина, уважения достоинства личности — принцип, означающий, что социальные услуги предоставляются на основе признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права. Предоставление социальных услуг основывается на уважении достоинства личности, не допускает унижения чести и достоинства граждан, а также учитывает этнокультурные традиции, сложившиеся в субъекте РФ. Государство обеспечивает гражданам (семьям), находящимся в трудной жизненной ситуации, равные возможности в получении социальных услуг независимо от иола, расы, возраста, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;
• 2) адресность — принцип, означающий конкретную направленность социального обслуживания, предоставление социальных услуг гражданам, нуждающимся в них. В литературе этот принцип еще называют принципом учета индивидуальной нуждаемости при предоставлении социальных услуг. Данный принцип не может быть раскрыт без уяснения понятия нуждаемости.

В Толковом словаре русского языка слово «нужда» в одном из его значений — «то же, что и потребность», в другом значении данного слова — «недостаток в необходимом, бедность», слово «потребность» определено как «надобность, нужда в чем-нибудь, требующая удовлетворения»^[5]. Для социального обслуживания учет индивидуальной нуждаемости играет большую роль, поскольку исходя из этого определяется вид социального обслуживания, в котором нуждается конкретный гражданин или конкретная семья, конкретный набор социальных услуг, который необходим клиенту социальной службы (а не весь комплекс услуг, входящий в данный вид социального обслуживания), срок, на который будет предоставляться социальное обслуживание данного вида, необходимость, но окончании срока предоставления одного вида социального обслуживания предоставления другого вида социального обслуживания и др.

Индивидуальная нуждаемость в социальных услугах — потребность гражданина (семьи) в оказании социальных услуг, в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией, а также по ее прогнозированию и профилактике;

• 3) доступность — принцип, означающий, что граждане (семьи) имеют свободный доступ к социальным услугам вне зависимости от географических, экономических, социальных, организационных или языковых барьеров. Доступность социального обслуживания населения обеспечивается наличием поставщиков социальных услуг, наличием социальных работников, достаточностью финансовых ресурсов, транспортной доступностью поставщиков социальных услуг и социальных работников, стандартизацией социальных услуг. Доступность социального обслуживания населения реализуется путем применения единого на территории субъекта РФ порядка и регламента предоставления социальных услуг;
• 4) добровольность — принцип, означающий, что социальные услуги предоставляются на основании добровольного согласия гражданина (семьи) либо его законного представителя. Граждане (семьи) либо их законные представители имеют право отказаться от предоставления социальных услуг. В случае отказа от социального обслуживания гражданам (семьям) либо их законным представителям разъясняются возможные последствия принятого ими решения. Добровольное согласие (отказ) на предоставление социальных услуг в системе социального обслуживания оформляется в письменном виде.

Исключение составляют случаи, прямо указанные в законе, когда социальные услуги предоставляются без согласия лица, которому предоставляются услуги:

• а) согласие на социальное обслуживание лиц, не достигших 14 лет, и лиц, признанных в установленном законом порядке недееспособными, дается их законными представителями. При временном отсутствии законных иредставителей решение о согласии принимается органами опеки и попечительства;
• б) помещение граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей допускается, если они лишены ухода и поддержки со стороны родственников или иных законных представителей и при этом не способны самостоятельно удовлетворять свои жизненные потребности (утрата способности к самообслуживанию и (или) активному передвижению) или признаны в установленном законом порядке недееспособными. Вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждениях социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей, но указанному основанию, решается судом по представлению органов социальной защиты населения;
• в) помещение граждан пожилого возраста и инвалидов, постоянно нарушающих установленный Положением об учреждении социального обслуживания порядок проживания в них, в специальные стационарные учреждения социального обслуживания может быть осуществлено по решению суда, принятому на основании представления администрации указанных учреждений;
• г) отказ от услуг стационарных учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, утративших способность удовлетворять свои основные жизненные потребности или признанных в установленном законом порядке недееспособными, производится по письменному заявлению их законных представителей в случае, если они обязуются обеспечить указанным лицам уход и необходимые условия проживания;
• 5) гуманность — принцип, который означает, что при получении социальных услуг граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на уважительное и гуманное отношение со стороны работников учреждений социального обслуживания. Социальным работникам должны быть присущи такие черты, как человеколюбие, милосердие, сострадание к людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию и нуждающимся в помощи;
• 6) приоритетность предоставления социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в трудной жизненной ситуации, — этот принцип исходит из законодательно закрепленной приоритетности государственной политики в интересах детей^[6]. Дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в силу возрастных особенностей, как правило, нуждаются в защите от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие, поэтому нуждаются в предоставлении социальных услуг в первоочередном порядке. Причем несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальные услуги в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляются бесплатно;
• 7) конфиденциальность — принцип конфиденциальности информации о получателях социальных услуг выражается в том, что не допускается разглашение сведений о получателях социальных услуг лицами, которым они стали известны при исполнении профессиональных, служебных и иных обязанностей. С письменного согласия получателя социальных услуг (либо его законного представителя) допускается передача сведений другим лицам, в том числе должностным лицам, в интересах гражданина (семьи). Предоставление сведений о получателях социальных услуг без согласия гражданина (семьи) либо его законного представителя допускается по запросу органов дознания и следствия, суда в связи с проведением расследования или судебным разбирательством, а в случае предоставления социальных услуг несовершеннолетнему — для информирования родителей или опекуна, попечителя, другого законного представителя.
• 8) профилактическая направленность — этот принцип предполагает, что социальные услуги оказываются гражданам (семьям) для преодоления трудной жизненной ситуации и/или предупреждения причин ее возникновения. Профилактическая направленность социального обслуживания населения реализуется путем раннего выявления причин возникновения трудной жизненной ситуации, а также граждан (семей), находящихся в трудной жизненной ситуации, и разработки мероприятий, направленных на предотвращение причин трудной жизненной ситуации и ее последствий. Для предотвращения трудной жизненной ситуации необходимо ее прогнозирование с целью выявлени я граждан (семей), находящихся в группах риска возникновения трудной жизненной ситуации.

Федеральным законом от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» установлены следующие формы социального обслуживания:

• 1) социальное обслуживание на дому (включая социально-медицинское обслуживание);
• 2) полустационарное социальное обслуживание в отделениях дневного (ночного) пребывания учреждений социального обслуживания;
• 3) стационарное социальное обслуживание в стационарных учреждениях социального обслуживания (домахинтернатах, пансионатах и других учреждениях социального обслуживания независимо от их наименования);
• 4) срочное социальное обслуживание;
• 5) социально-консультативная помощь.

Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» установлены виды социального обслуживания:

• 1) материальная помощь;
• 2) социальная помощь на дому;
• 3) социальное обслуживание в стационарных учреждениях;
• 4) предоставление временного приюта;
• 5) организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания;
• 6) консультативная помощь;
• 7) реабилитационные услуги.

Социальное обслуживание осуществляется социальными службами бесплатно и за плату. При этом социальной услугой (в прямом смысле этого слова) можно признать лишь такую из них, которая предоставляется бесплатно или на условиях частичной оплаты.

Бесплатное социальное обслуживание в государственной системе социальных служб в объемах, определенных государственными стандартами социального обслуживания, предоставляется:

• 1) гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, — если среднедушевой доход этих граждан ниже прожиточного минимума, установленного для субъекта РФ, в котором они проживают;
• 2) гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации в связи с безработицей, стихийными бедствиями, катастрофами, пострадавшим в результате вооруженных и межэтнических конфликтов;
• 3) несовершеннолетним детям, находящимся в трудной жизненной ситуации.

Платные социальные услуги в государственной системе социальных служб оказываются в порядке, установленном органами государственной власти субъектов РФ. В большинстве субъектов РФ приняты нормативные правовые акты, определяющие порядок и условия оплаты социальных услуг в государственной системе социальных служб, устанавливаются тарифы для оплаты социальных услуг. Размер платы за социальные услуги устанавливается в зависимости от доходов граждан, прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, в котором они проживают.

В Свердловской области социальное обслуживание населения в государственной системе социальных служб на условиях полной или частичной оплаты осуществляется в зависимости от дохода граждан. Так, на условиях частичной оплаты социальное обслуживание предоставляется гражданам, не способным к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, инвалидностью, не имеющим родственников, которые могут обеспечить им помощь и уход, при условии, что среднедушевой доход этих граждан выше величины прожиточного минимума, установленного в Свердловской области, не более чем на 50%, за исключением граждан, имеющих право на бесплатное социальное обслуживание. Социальное обслуживание населения в государственной системе социальных служб Свердловской области на условиях полной оплаты предоставляется гражданам, но видам социальных услуг, нс включенных в Перечень гарантированных социальных услуг, либо по видам социальных услуг, включенных в Перечень гарантированных социальных услуг, но оказываемых сверх объемов, определенных государственными стандартами социального обслуживания населения в Свердловской области, а также гражданам, среднедушевой доход которых выше величины прожиточного минимума, установленного в Свердловской области, более чем на 50%, за исключением граждан, имеющих право на бесплатное социальное обслуживание.

• [1] Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики (теоретико-правовой аспект): дис. … докт.юрид. наук. М., 2003. С. 12.
• [2] Борисов Е. Ф. Экономическая теория: учеб, пособие. М, 2000. С. 23.
• [3] Баркер Р. Словарь социальной работы: пер. с англ. М.: Наука, 1994.
• [4] Подробнее см.: Кошелев Н. С. Социальное обслуживание и праванаселения. М.: Омега-Л, 2010. С. 57—58.
• [5] Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 423.
• [6] См. ст. 4 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Обосновных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».