Понятие и юридические признаки сбора

В силу п. 2 ст. 8 НК РФ пол сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Данная официальная дефиниция является определенным нововведением в сфере налогового права. Ранее в российском законодательстве отсутствовало общее определение сбора.

Примечательно, что в русской финансово-правовой литературе понятие сбора трактовалось достаточно широко. Под ним понималось любое получение денежных средств как в добровольном, так и в обязательном (принудительном) порядке. Это позволяло многим авторам определять налог как сбор, обладающий соответствующими признаками^[1]. Для обозначения взимания, обладающего признаками сбора, предусмотренными действующим российским законодательством, использовался термин «пошлина»^[2]. В советский период юридическая наука, следуя изменениям, произошедшим к тому времени в действовавшем законодательстве, использовала термины как «пошлина», так и «сбор». При этом пошлины и отдельные виды сборов (за регистрацию товарных знаков в Государственном комитете СССР по делам изобретений и открытий; за проверку и клеймение местными органами Государственного комитета СССР по стандартам мер и измерительных приборов и т. д.) относились к неналоговым доходам. К налоговым доходам относились местные сборы, что следовало из содержания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26.01.1981 «О местных налогах и сборах» и утвержденного им Положения.

В литературе последних лет многие авторы дают определения сбора и (или) пошлины путем указания на их признаки, черты, отличающие их от налога. Так, отмечается, что сборы и пошлины отличаются от налогов по значению для бюджета; по цели; по обстоятельствам, в связи с которыми уплачиваются; по характеру обязанности плательщиков; по периодичности; по возмездности. Различие между сбором и пошлиной видится в том, что сбор — платеж за обладание особым правом, пошлина — плата за совершение в пользу плательщиков юридически значимых действий^[3]. Указывается также, что «в российском законодательстве 1991−1998 гг. сбором в основном, называют платежи за обладание специальным правом (сбор за право торговли, сбор за использование местной символики и т. п.). К пошлинам относятся средства, уплачиваемые за совершение в пользу налогоплательщиков юридически значимых действий (оказание административных услуг: выдача паспорта, регистрация актов гражданского состояния, принятие дела к судебному рассмотрению). Кроме того, пошлины взимаются за пользование государственным имуществом либо за предоставление лицу каких-либо услуг, не относящихся к административным (например, за пользование улицей для проведения киносъемок, если это требует специальных мероприятий государственных органов — ограничение движения и т. п.). Исходя из этих соображений, можно сделать вывод о том, что в ПК РФ понятие «сбор» имеет собирательное значение. «Оно охватывает как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и пошлины»^[4]. В свете изложенного, руководствуясь п. 2 ст. 8 ПК РФ, к числу сборов относят государственную пошлину, таможенные сборы, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, а также лицензионные сборы.

Согласно другой позиции предлагается жестко отграничивать налоги от любых иных обязательных взиманий неналогового характера. По мнению сторонников такого подхода, «…основным и единственным юридическим критерием отличия налога от иного неналогового платежа выступает признак нормативно-отраслевого регулирования: налоговые отношения, в том числе взимание налогов, регламентируются нормами налогового законодательства, в то время как неналоговые обязательные платежи — нормами иных отраслей законодательства, в частности, пенсионного права, социального обеспечения, экологического, патентного и др.»^[5]. Одновременно предполагается, что сборы и пошлины, непосредственно предусмотренные налоговым законодательством, тождественны, но своей сути налогам; различия между ними имеются лишь в теоретическом плане^[6]. Однако согласно ныне действующему законодательству нет оснований для исключения сборов любого вида из сферы действия налогового законодательства, тем более что термин «неналоговый сбор» в праве не определен и в нормативно-правовых актах последнего времени практически не используется. Обоснованность регулирования отношений по установлению, введению и взиманию налогов и сборов единой отраслью налогового законодательства (законодательства о налогах и сборах) убедительно подтверждает уже сам по себе факт наличия в части первой НК РФ многочисленных принципов, норм и положений, в одинаковой степени применяемых как в отношении налогов, так и в отношении сборов^[7].

Назовем наиболее важные признаки, присущие сборам, сопоставив их, в свою очередь, с рассмотренными ранее признаками налога.

1. Сбор — это установленное с согласия представительного органа власти обязательное взимание, осуществляемое в денежной форме, т. е. безвозмездное (или неэквивалентное) отчуждение материальных благ, принадлежащих на законных основаниях частным лицам, в пользу публичных образований или уполномоченных ими организаций, осуществляемое на началах обязательности, не носящее характер санкции за правонарушение. В силу ст. 57 Конституции, ст. 3, п. 2 ст. 8 НК РФ сбор, как и налог, должен быть установлен представительным органом власти. Однако налог означает введение в установленном порядке законно сформированным представительным органом постоянной и всеобщей меры ограничения конституционного права собственности или иного законного владения путем отчуждения части материальных благ в пользу государства. Сбор обычно не имеет такого макроэкономического и общесоциального значения, как налог. Уплата сбора, как правило, не связана с наличием или получением определенных материальных благ и с правом собственности в целом. Установление сбора выступает как определенная мера, ограничивающая свободу действий (деятельности лица). Так, при неуплате соответствующего лицензионного сбора исключается получение лицензии, а значит и осуществление на законных основаниях известной экономической деятельности в определенной сфере. Аналогичным образом неуплата государственной пошлины ограничивает действия лица по защите своих нрав в судебном порядке.

В силу природы рассматриваемого признака общеобязательность сбора проявляется несколько иначе, чем в случае с налогом^[8]. Налог выступает как мера ограничения конституционного права собственности, и его уплата является закономерным результатом любой эффективной экономической деятельности. Общеобязательность налога носит универсальный характер, поскольку необходимости уплачивать налог (или налоги) того или иного вида практически нельзя избежать (на законных основаниях), не прекратив определенной деятельности или не снизив ее эффективность, т. е. не устранившись до определенного предела из сферы имущественных отношений, существующих в данном обществе^[9]. Напротив, общеобязательность сбора не столь всеохватывающа.

Кроме того, принцип установления сбора представительным органом власти не вполне тождественен идее обязательного согласия законно избранных представителей народа на налог. В случае со сбором судебная практика нередко допускала возможность делегирования полномочий представительного органа по определению некоторых условий взимания сбора (элементов обложения) исполнительным органам власти (особенно в 2001—2005 гг.)^[10]. В тех случаях, когда отдельные элементы обложения по сбору (порядок исчисления сбора, порядок и сроки его уплаты, льготы) устанавливаются исполнительными органами, общественное согласие на сбор, взимаемый в соответствующем порядке, не выражается прямо через институты народного представительства, а лишь предполагается. Очевидно, что в принципе поощрение практики делегирования полномочий законодателя в сфере установления сборов в долгосрочном плане будет разрушительным образом сказываться на обеспечении системности в регулировании налоговых отношений.

2. Сбор есть взимание, обусловленное совершением со стороны публичных образований или уполномоченных ими организаций в пользу плательщика определенного встречного предоставления. Это предоставление может выражаться в определенных действиях активного характера, имеющих юридическое значение, в предоставлении плательщику особого права.

При этом сбором (а также государственной пошлиной) принято именовать денежную повинность, взимаемую в индивидуальном порядке в связи с услугой (действием) публично-правового характера. При внесении этих платежей всегда присутствует специальная цель (за что конкретно уплачивается сбор или пошлина) и специальные интересы (плательщик в той или иной мере непосредственно ощущает возмездность платежа).

3. Сбор — взимание, основанное на принципах равенства и соразмерности. Отличительным признаком сбора является установление его размера исходя из сопоставимости предполагаемой заинтересованности (выгоды) плательщика, а иногда и тех расходов, которые несет государство при осуществлении соответствующих действий, имеющих юридическое значение. Подчеркнем, в данном случае речь идет не об арифметическом соответствии размера сбора, например, расходам его получателя (иначе бы появились основания трактовать сбор как цену государственных услуг), имеется в виду сопоставимость (соразмерность) размера сбора и выгод или защищаемых интересов плательщика или объема государственных расходов. В практическом плане важно понимать, что размер устанавливаемого сбора не должен выступать фискальным препятствием на пути реализации гарантированных законом прав иной отраслевой принадлежности (например, права на осуществление экономической деятельности, подлежащей лицензированию, или права на обращение в суд и т. д.). Именно в таком ключе следует оценивать соразмерность установленного сбора в той или иной конкретной практической ситуации.

Итак, можно сформулировать следующее общее доктринальное определение сбора. Сбор — это установленное законно сформированным представительным органом власти обязательное взимание в денежной форме, обусловленное совершением публичным образованием или уполномоченными им организациями либо должностными лицами в пользу плательщика определенных действий, имеющих юридическое значение и основанное на принципах равенства и соразмерности.

• [1] См.: Озеров И. X. Основы финансовой науки. С. 230 (по И. X. Озерову, налог есть сбор, взимаемый с лиц, находящихся на известной территории, для покрытия общих расходов государства).
• [2] Янжул И. И. Основные начата финансовой науки. С. 457.
• [3] См.: Кучерявенко Η. П. Основы налогового права. С. 57−58.
• [4] Налоговое право / под ред. С. Г. Пепеляева. С. 37.
• [5] Налоги и налоговое право. С. 86−87.
• [6] См.: Там же. С. 90−92. Следует, однако, учитывать, что цитируемые авторы анализировали законодательство, действовавшее до принятия части первой НК РФ.
• [7] См.: Винницкий Д. В. Фискальный сбор: понятие и проблемы отграничения от смежных институтов // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования. Сб. материалов науч.-практ. конф. М., 2003. С. 35−41.
• [8] См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 151−152.
• [9] См. также: Пепеляев С. Г. О правовом понятии фискальных сборов и порядке их установления // Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования. С. 14−19.
• [10] См. например: Определение Конституционного Суда РФ от 08.02.2001 № 14−0.