Этапы формирования земельного рынка в России

Современная рыночная экономика предопределяет наличие рынка земли. Под рынком земли следует понимать совокупность конкретных отношений и связей между покупателями, продавцами, иными субъектами по поводу распределения и перераспределения земли, отражающую различные (в основном экономические) интересы их участников и обеспечивающую движение и закрепление земельных участков.

Земельный рынок может существовать только в условиях наличия широкого слоя земельных собственников, осуществляющих свои правомочия по распоряжению земельным участком. В России эти условия начали складываться только с 1991 г.

До этого времени существовала монополия государственной собственности на землю. Хотя первоначально, сразу после Октябрьского переворота 1917 г., было заявлено, что земля переходит в общенародную (а не государственную) собственность, но в действительности с этого момента можно говорить о начале формирования в Советской России всеобъемлющей именно государственной собственности на земельные участки. Еще в статьях Гражданского кодекса СССР 1924 г. устанавливалось, что земля не может находиться в частной собственности. Земля фактически была выключена из гражданского имущественного оборота. Исходя из советского законодательства, частные лица могли иметь землю исключительно на праве пользования, уплачивая определенную сумму истинному собственнику — государству. Подобное положение вещей и предопределило тот факт, что земельный рынок в России начал формироваться только с распадом СССР и переходом к рыночной экономике.

Построение в России цивилизованного земельного рынка во многом определяется формированием соответствующей особому статусу земли законодательной базы.

Представляется необходимым осветить все основные этапы возникновения и развития земельного рынка в России. При этом особое внимание уделим эволюции права собственности и иных правомочий владения, пользования или распоряжения землей (как центральных составляющих рынка земли) в российском законодательстве.

О первом этапе можно говорить как о зарождении самой идеи земельного рынка. В этот период были предприняты первые шаги, в некоторой степени предопределившие все последующее развитие земельных отношений в России. Названные процессы проходили на фоне закрепления земель в федеральную собственность и собственность субъектов РФ (постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»), выявления потребностей в земле граждан и организаций, формирования специального фонда земель для последующего перераспределения, проведения ее инвентаризации. Первый этап также характеризовался направленностью на реальную передачу земли местным органам.

Началом первого этапа формирования земельного рынка можно считать принятие в 1991 г. Закона РСФСР «О земельной реформе» . Он отменил государственную монополию на землю и разрешил передавать землю в собственность граждан, колхозов. В собственность граждан могли быть переданы земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник имел право возвести жилой дом и хозяйственные постройки. При этом не устанавливалось никаких льгот для лиц, бывших собственниками соответствующих земельных участков или их наследников. Они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях.

Колхозам, иным кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества земельные участки могли передаваться в коллективную (совместную или долевую) собственность. Каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имел право получить свою долю в виде земельного участка. Здесь необходимо отметить, что на практике не существовало соответствующих механизмов реализации большинства положений рассматриваемого Закона. То же произошло и с возможностью выдела членом коллектива своей доли в натуре. Реально эта норма начала действовать только с принятием части первой ГК РФ и соответствующего отраслевого законодательства.

Распределение земли осуществлялось за плату и бесплатно. Для крестьянского хозяйства земля передавалась в собственность гражданам бесплатно в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе, в расчете на одного работающего в сельском хозяйстве. Дополнительная площадь для ведения крестьянского хозяйства до предельных норм, устанавливаемых в республике, крае, области, могла быть получена за плату.

Для ведения личного подсобного хозяйства земельные участки передавались в собственность гражданам бесплатно в пределах норм, устанавливаемых сельскими, поселковыми, городскими Советами народных депутатов. Также бесплатно для ведения, садоводства и животноводства в собственность гражданам передавались все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

За время прохождения первого этапа собственниками земельных участков стали 25 млн граждан. Собственник участка был наделен широким кругом распорядительных полномочий. Центральное место среди них занимали правомочия по совершению различных сделок с землей. Каждому собственнику земельного участка необходимо было получить свидетельство о праве собственности на землю, которое подлежало регистрации в регистрационной (поземельной) книге. Без этого документа собственник не мог совершать какие-либо сделки.

Было установлено правило. Согласно ему каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, выдается свидетельство о праве собственности на землю по форме, установленной законом, с указанием площади земельной доли (пая) без выдела в натуре. Впрочем, выдел доли в натуре был возможен (а в определенных случаях даже и без согласия других сособственников).

Целевое сельскохозяйственное назначение земли могло быть изменено по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.

Другим специфическим способом приобретения права собственности на земельные участки становится их приватизация. Приватизация земли на всех этапах регламентировалась отдельным законодательством. И его нормы подчас довольно сильно отличались от законодательства о приватизации основной массы недвижимого имущества.

Указ Президента РФ от 25.03.1992 № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» устанавливал возможность совершения подобного действия, а механизм его реализации урегулировал Указ Президента РФ от 14.06.1992 № 629 «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин», утвердивший Порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности. В частности, определялся порядок приобретения права собственности на земельный участок, находящийся под объектом приватизации, победителем инвестиционного конкурса.

Собственник приватизированного по итогам конкурса (аукциона) государственного или муниципального предприятия может по своему желанию:

• — либо выступить покупателем также и соответствующего земельного участка и приобрести его в свою собственность за отдельную плату;
• — либо взять соответствующий земельный участок в аренду на любой срок с правом последующего выкупа, причем последнее условие обязательно должно присутствовать при заключении договора аренды.

Договор купли-продажи земельного участка подлежит заключению соответствующими субъектами (сторонами приватизации предприятия) в месячный срок со дня подачи продавцу заявки на приобретение участка в собственность и является основанием для получения государственного акта, удостоверяющего право собственности на земельный участок.

Право собственности переходит к покупателю только с момента оплаты полной стоимости как самой земли, так и суммы, предусмотренной за приватизацию данного государственного (муниципального) предприятия, и его обязательной регистрации. Типовой договор купли-продажи земельного участка при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленного гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности был утвержден Роскомземом и Госкомимуществом России 10−11.08.1992 № 5−10/2125, Г1М-9/5132. Он содержал сведения о сторонах, предмете договора, цене, обязательствах сторон, порядке рассмотрения возникших споров.

Кроме того, указанным Договором устанавливалось, что при продаже земельных участков на самостоятельных конкурсах (отдельно от иных объектов приватизации) их начальная цена не должна быть ниже нормативной цены, установленной для данной местности актом соответствующего субъекта РФ.

Покупатель такого земельного участка удостоверял его осмотр в натуре, должен был ознакомиться со всеми сооружениями и принимал на себя ответственность за совершение любых действий, противоречащих законодательству РФ или ее субъектов (в том числе и за несоблюдение правового режима земель).

Однако законодатели выделили несколько групп земельных участков, которые ни при каких условиях не должны были включаться в гражданский оборот и не могли предоставляться в частную собственность граждан и юридических лиц или ограничиваться в обороте (ст. 27 ЗК РФ). Выделение подобных групп земельных участков было обусловлено их специальным назначением, особой природоохранной, культурной, исторической и иной ценностью.

Следует отметить, что земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

На втором этапе осуществляется передача и юридическое оформление закрепления земель в собственность, владение, пользование, в том числе в аренду, гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям. Этот этап можно охарактеризовать как переломный, поскольку именно в это время происходит поворот в регулировании земельных отношений от приоритета норм земельного права к гражданско-правовым.

Он начался принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая закрепила все основные права граждан и юридических лиц в отношении земли. В частности, в ч. 2 ст. 9 и в ст. 36 провозглашалось, что земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной собственности граждан и их объединений. При этом в той же ст. 36 закреплялось на самом высоком уровне основное условие землепользования: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц». Здесь в одной норме сконцентрирована и свобода собственников в осуществлении своих правомочий в отношении земли, и необходимость нести определенную ответственность в случае допущения существенных нарушений, и возможность осуществления государственного надзора за надлежащим использованием земель.

Особый статус земли отмечается в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» .

Конституция РФ продолжила сложившуюся тенденцию к выделению земли из общего гражданского оборота. Об этом свидетельствуют и перечисление специфических свойств земли, и закрепление самой возможности ее приобретения в частную или иную любую собственность на самом высоком — конституционном уровне. Никакое иное движимое или недвижимое имущество не было удостоено такого внимания.

Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» отменил больше половины статей Земельного кодекса РСФСР 1991 г. После его выхода было целесообразным принятие нового земельного кодекса и соответствующих нормативных актов. Однако этого не произошло. В образовавшуюся правовую нишу ринулось гражданское право. Таким образом, получилось, что названный Указ Президента РФ отменил основные принципы, собственный метод и другие существенные признаки, отличавшие земельно-правовое регулирование. Но самое главное — у земли de facto был отобран ее особый статус. Вступившим в законную силу с 1 января 1995 г. ГК РФ земля была уравнена с иным недвижимым имуществом.

С внесением в ГК РФ положений, регулирующих земельные отношения, на практике мало что изменилось. Однако сфера действия была отвоевана. И теперь de jure приоритет здесь отдается гражданско-правовым нормам. Земельное же законодательство выступает на арену в тех случаях, когда какие-либо отношения остались не урегулированными гражданским правом.

На втором этапе дальнейшее развитие получили нормы, регламентирующие порядок осуществления правомочий собственниками, обладающими землей на праве общей собственности. Здесь можно назвать два основных нормативных правовых акта: постановление Правительства РФ от 01.02.1995 № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» и Указ Президента РФ от 07.03.1996 № 337 «О реализации конституционных прав граждан па землю» .

Этими актами были существенно расширены права собственников долей (паев). Фактически с их принятием можно уже говорить о некоторой свободе распоряжения земельными долями и паями.

Собственник доли без согласия других участников общей собственности вправе: передавать земельную долю по наследству, использовать ее самостоятельно с выделом в натуре для ведения крестьянского (фермерского) или личного подсобного хозяйства: продать, подарить свою земельную долю, обменять на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать с выделением в натуре в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям и т. д. Самым главным во всех этих положениях является, пожалуй, возможность выдела земельной доли в натуре. Подобное дополнение было внесено, по-видимому, в угоду гражданско-правовому методу регулирования земельных отношений. Конечно, эта норма служит основой демократизма и ставит личные интересы выше общественных (коллективных). Но она не учитывает специфику земли как особого и полностью невосполнимого объекта регулирования. Ведь общеизвестно, что использование крупных земельных массивов более эффективно и продуктивно, чем обработка того же участка каждым собственником доли по отдельности.

В постановлении Правительства РФ «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» хотя и говорилось, что выделяемые в натуре участки могли использоваться только для сельскохозяйственной деятельности, но все еще допускалось изменение их целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта РФ.

Несмотря на провозглашение свободы взаимоотношений участников как одного из важнейших принципов формирующегося земельного рынка, большое внимание уделяется и государственному регулированию в части обеспечения целевого использования земель. Характерным в этом отношении является Указ Президента РФ от 16.12.1993 № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы». Указом впредь до принятия Основ земельного законодательства Российской Федерации устанавливались основания привлечения граждан, должностных и юридических лиц к ответственности за нарушения земельного законодательства в виде штрафа, налагаемого в административном порядке, и размеры штрафа (п. 1 Указа). В соответствии с п. 2 Указа самостоятельно рассматривать дела о нарушениях земельного законодательства имели право только должностные лица специально уполномоченных на то органов. При этом конкретные полномочия этих органов были определены в постановлении Правительства РФ от 23.12.1993 № 1362 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации» .

Дальнейшие преобразования, направленные на создание механизма эффективного функционирования земельного рынка, можно отнести уже к третьему этапу развития земельного рынка в России.

Расширение аренды земли и усовершенствование порядка ее правового регулирования, создание достаточных предпосылок для внедрения и нормального существования залога земли, совершенствование землеустройства с учетом форм собственности, обеспечение условий для поддержания и восстановления плодородия почв — все эго стало основными задачами третьего этапа формирования российского земельного рынка. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» в некоторой степени заполнил правовой вакуум. Однако нерешенными оставались еще множество самых различных вопросов.

Для этого этапа также характерны создание единого правового режима земельного имущества и первые попытки формирования соответствующих объектов недвижимости, их государственного учета, оценки и регистрации прав на них, исходя из общности земли и находящихся на ней зданий и других сооружений.

Подобный вывод можно сделать, проанализировав Федеральный закон от 27.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который устанавливает практически единый порядок регистрации как для земли, так и для других объектов недвижимости.

В развитие норм о приватизации земельных участков, находящихся под объектами недвижимости, подлежащими переходу в частную собственность, был принят Указ Президента РФ от 14.02.1996 № 198 «О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности». Необходимость его принятия была, по-видимому, продиктована особым значением земель сельских поселений, прежде всего для обеспечения населения продуктами питания. Согласно этому акту граждане и юридические лица, получившие в собственность недвижимость в сельских поселениях и на землях сельскохозяйственного назначения, были вправе приобретать в собственность и земельные участки, на которых расположены эти объекты недвижимости.

Причем органам местного самоуправления было настоятельно рекомендовано бесплатно передавать земельные участки под объектами недвижимости в собственность граждан, вышедших из любых сельскохозяйственных организаций, которые получили эти объекты недвижимости в счет имущественных паев, и юридических лиц, образованных этими гражданами. Другим гражданам, получившим право на приобретение таких участков, они продаются по нормативной цене, устанавливаемой для данной местности соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ. В силу рассматриваемого Указа размер и границы передаваемого в этом случае земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, определяются в соответствии с назначением данного объекта на основе утвержденных норм отвода земель.

Если объект недвижимости приобретается несколькими собственниками, то за каждым из них закрепляется часть земельного участка пропорционально его доле в самом объекте. При невозможности раздела в натуре или при соответствующем соглашении сторон может быть установлена общая (совместная или долевая) собственность на спорный земельный участок. Граждане, получившие земельный участок в собственность на законных основаниях, приобретают правовой статус собственника земельной недвижимости, который оформляется его регистрацией в Государственном кадастре недвижимости.

В то же время в случае передачи в собственность лишь участка земли под объектом недвижимости сам объект не подлежит передаче в бесспорном порядке, но лишь может быть передан с согласия его собственника. Здесь приоритет отдается именно договору сторон. Это положение идет от Суперфиция (от лат. Supetficies solo cedit — особое вещное право на застройку земельного участка, принадлежащего другому лицу), существовавшего еще в Древнем Риме (а также в несколько модифицированной форме закрепленного в гл. 17 ГК РФ). Его суть заключается в следующем. Собственник земельного участка может передавать постройки и иные объекты недвижимости, находящиеся на этом участке, в собственность других лиц без передачи каких-либо правомочий на землю под этим объектом. Причем собственник объекта недвижимости может владеть, пользоваться и распоряжаться им самостоятельно (лишь на некоторые действия по распоряжению требуется согласие собственника земельного участка).

Еще большее значение имел Указ Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю», который расширил возможности отдельных граждан по распоряжению своими земельными участками. Указом были предусмотрены важные меры, направленные на закрепление прав граждан на земельные участки и земельные доли и на свободное распоряжение ими в самых различных формах для развития сельскохозяйственного производства, свободного выхода для организации крестьянских (фермерских) хозяйств. Сняты ограничения с размеров приусадебных участков. В то же время у местных органов власти появилось право выкупа у крестьян земельных долей для перепродажи их другим лицам, желающим вести сельскохозяйственное производство.

Начало четвертого этапа формирования земельного рынка в России было ознаменовано принятием Государственной Думой 28 сентября 2001 г. нового Земельного кодекса. Земельный кодекс 1991 г. практически перестал регулировать земельные отношения в России в связи с принятием Конституции 1993 г. и Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», отобравшим у земли ее особый правовой статус.

Многие из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Импульс ускорению земельной реформы в России дали принятие постановления Правительства РФ от 26.06.1999 № 694 «О федеральной целевой программе „Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999−2002 годы“», Земельный кодекс 2001 г., федеральные законы «О приватизации государственного и муниципального имущества» и от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также масштабная реформа органов местного самоуправления, проведенная в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под важнейший этап проведения земельной реформы в России была подведена основательная правовая база, которая способствует ускорению и развитию земельной реформы в России.

Вместе с тем нельзя утверждать, что земельный рынок в России полностью сформировался или находится на одной из последних стадий своего формирования.

На заседании президиума Государственного совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц», состоявшегося 9 октября 2012 г., было отмечено, что имеющийся в стране земельный потенциал реализуется малоэффективно, сфера земельных отношений поддастся реформированию крайне медленно, полноценное развитие земельных отношений тормозится из-за произвола и коррумпированности чиновников, значительное количество земель, в частности, сельскохозяйственного назначения, не используется. Условия предоставления земельных участков в собственность или аренду не выдерживают никакой критики ни по срокам, ни по порядку оформления. Необходимы институты, обеспечивающие защиту особо ценных и заповедных земель, сельхозугодий от нецелевого и нерационального использования.

В целях создания и совершенствования правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений распоряжением Правительстве РФ от 03.03.2012 № 297-р утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012−2017 гг. Настоящий документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом Российской Федерации.

Целями государственной политики по управлению земельным фондом являются повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Основными задачами государственной политики по управлению земельным фондом являются создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений; обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия; сохранение и повышение качественного состояния земель; сохранение статуса особо охраняемых природных территорий; обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков.

Основными направлениями государственной политики по управлению земельным фондом являются совершенствование порядка определения правового режима земельных участков и порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям; обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков; совершенствование порядка образования земельных участков, изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, а также в связи с их ненадлежащим использованием; развитие государственного мониторинга земель; совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля и др.

В частности предусмотрено определение правового режима земельных участков на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования, в том числе создание классификатора видов разрешенного использования земельных участков; обеспечение защиты от произвольного и (или) необоснованного изменения видов разрешенного использования земельных участков при осуществлении территориального зонирования, в том числе обеспечение сохранения особо ценных земель.

Будет установлен перечень случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), в том числе учитывая необходимость поддержки развития отраслей экономики, социальной поддержки населения, включая повышение уровня жизни сельского населения и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также обеспечения обороны и безопасности государства, сохранения природы и объектов культурного наследия. В целях рационального управления землями, будет усовершенствован порядок передачи земельных участков с одного уровня публичной власти на другой, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.

Наряду с этим запланировано уточнение перечня вещных прав на земельные участки, подлежащих государственной регистрации, обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового учета и регистрации прав на образуемые земельные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам.

Будет повышена ответственность за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение; проведено уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием; установлен порядок предоставления земельных участков взамен изъятых и др.

Для реализации земельной политики будут разработаны и приняты нормативные правовые акты по совершенствованию земельно-имущественных отношений, а также государственные и муниципальные программы по соответствующим направлениям земельной политики.