Обращение прокурора в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожной сделки с участием публично-правовых образований

Согласно действующему законодательству прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, а также применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований (абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ).

Анализ законодательной конструкции ст. 52 АПК РФ показывает, что предметом защиты прокурора в указанном случае является в первую очередь государственный интерес. Между тем государства вообще, без его привязки к конкретному публично-правовому образованию, не существует, а встречающийся в законодательстве термин «государство» обозначает лишь обобщенное понятие, которым охватываются все признаваемые законом публично-правовые образования.

Современное гражданское законодательство традиционно рассматривает Российскую Федерацию, субъектов РФ и муниципальные образования — публично-правовые образования — в качестве особых субъектов гражданского права, от имени которых в рамках своей компетенции выступают органы государственной власти и местного самоуправления. Соответственно последние и могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ст. 125 ГК РФ).

Как вытекает из смысла нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ, многие положения об участии публично-правовых образований в гражданском обороте подчиняются нормам о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями.

В пауке сформулировано общее понятие публично-правовых образований как субъектов гражданского права, под которыми понимаются специальные участники регулируемых гражданским правом отношений, обладающих необходимой гражданской правосубъектностью для выполнения гражданско-правовыми средствами стоящих перед ним публично-правовых задач.

Определяющим моментом при характеристике функций публичноправовых образований в имущественном обороте выступает правовая конструкция «публичные нужды», посредством которой и определяются имущественные публичные потребности, конкретизируются задачи, для решения которых соответствующие публично-правовые образования вступают в гражданско-правовые отношения^[1].

В информационном письме Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 № 139 «О внесении изменений в информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005 № 91 „О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации“ и от 13.03.2007 № 117 „Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации“» ВАС РФ констатировал, что публично-правовые образования могут выступать в гражданском обороте только в государственных или общественных интересах.

Статья 52 АПК РФ не наделяет прокурора правом на обращение с иском об оспаривании сделок, совершенных муниципальными учреждениями. Исходя из совокупности норм гражданского и бюджетного законодательства (ст. 120 ГК РФ и ст. 6 Бюджетного кодекса РФ) законодатель установил одинаковый правовой статус государственных и муниципальных учреждений, которые финансируются из бюджетов соответствующих уровней. Соответственно в ряду субъектов, чьи интересы могут быть защищены посредством участия прокурора, но с изложенными выше исключениями, могут быть и муниципальные учреждения. По такому пути развивается и судебная практика^[2].

Статья 52 АПК РФ предоставляет прокурору право на обращение в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, а также применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.

Поскольку указанная норма не содержит ограничений формы участия Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования в уставном капитале юридического лица, то, как показывает судебная практика, такое участие может быть выражено как в виде непосредственного владения акциями (долями), так и через принадлежность соответствующих акций (долей) государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям или акционерным обществам, участниками которых являются государство или муниципальное образование^[3].

Что касается размеров такого участия, то ни на законодательном, ни па доктринальном уровне этот вопрос не получил разрешения. Даже если создано хозяйственное общество, весь уставный капитал (доли или акции) которого принадлежит государству или муниципальному образованию, оно является субъектом частной собственности. Государственное участие распространяется на управление такой организацией, но не на права, которыми она владеет в отношении имущества, закрепленного на ее балансе^[4].

Согласимся, что в этом случае государство в лице своих назначенных органов превращается в обычного акционера, права которого не имеют никакого приоритета перед правами других акционеров. Усиливается лишь контроль за деятельностью таких обществ в форме предварительного соглашения с государственными органами некоторых решений общего собрания акционеров, так и путем представления таким органам финансово-хозяйственных планов. Прямого вмешательства государственных органов в текущую деятельность хозяйственных обществ законодательство не предусматривает^[5].

Соответственно коммерческие организации, будучи субъектами частной собственности, но имея в уставном капитале (фонде) долю участия соответствующих публично-правовых образований, получают поддержку в лице прокуратуры в случае нарушения их прав и законных интересов^[6].

В связи с этим законодательная конструкция ст. 52 АПК РФ, предоставляющая прокурору право оспаривания сделок с участием вышеназванных юридических лиц, когда последние выступают как рядовые участники гражданского оборота, не согласуется с конституционными положениями о юридическом равенстве форм собственности, равном их признании и защите (ст. 8 Конституции РФ). Норма АПК РФ об участии прокурора в арбитражном процессе нивелирует в этом смысле и гарантированное Конституцией РФ положение о недопустимости установления на законодательном уровне каких-либо привилегий или ограничений для тех или иных форм или субъектов хозяйственной деятельности.

В подтверждение вышесказанного уместно напомнить правовую позицию КС РФ, выраженную в Определении от 18.11.2004 № 367−0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью „Владимир и Ольга“ на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» о том, что ч. 1 ст. 52 АПК РФ, содержащая перечень дел, по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, сама по себе не исключает возможность осуществления гражданами, либо объединениями граждан предусмотренного Конституцией РФ права на судебную защиту своих нарушенных прав и интересов путем самостоятельного обращения в арбитражный суд.

Генеральный прокурор РФ неоднократно указывал на недопустимость вмешательства прокурора в хозяйственную деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, а также недопустимость подмены прокурором при обращении в арбитражный суд иных государственных органов и должностных лиц, которые выполняют соответствующие контролирующие функции за соблюдением прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Например, правом предъявления иска о сносе самовольной постройки в публичных интересах обладает и орган местного самоуправления (или орган государственной власти), уполномоченный выдавать в отношении этого объекта строительные разрешения. В ч. 1 ст. 53 АПК РФ указано, что государственные органы могут обращаться с иском в защиту публичных интересов в случае, если это предусмотрено федеральными законами. Орган, осуществляющий строительный надзор, вправе участвовать в судебном процессе о сносе самовольной постройки, что предусмотрено Градостроительным кодексом РФ.

Характер действий прокурора должен определяться исключительно компетенцией прокуратуры как надзорного органа и не распространяться на не свойственную им область административного контроля и надзора, а также иные сферы государственного управления^[7].

В юридической науке авторы неоднократно высказывали мнение, что следует предоставить возможность защиты прокурором в арбитражном суде интересов государственных структур, органов местного самоуправления в сфере экономической деятельности, а также иных публичных интересов, в том числе интересов неопределенного круга лиц в указанной сфере, когда уполномоченные должностные лица в силу некомпетентности, недобросовестного исполнения своих обязанностей, а также из корыстной или иной личной заинтересованности уклоняются от обращения с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов согласно ст. 53 АПК РФ. Указанные обстоятельства должны быть в этом случае указаны прокурором в исковом заявлении (заявлении) применительно к п. 5 ст. 125 АПК РФ.

По авторитетному мнению Е. А. Суханова, выступление государства и других публично-правовых образований в гражданском обороте на равных началах с другими его участниками вытекает из общих принципов гражданского (частного) права и диктуется самой природой гражданскоправовых отношений. Поэтому незаконными должны считаться любые попытки органов публичной власти использовать свои полномочия для получения публично-правовыми образованиями в гражданских правоотношениях односторонних преимуществ или ограничений в их пользу прав и интересов других участников оборота^[8].

Точка в дискуссии о характере интереса, подлежащего защите прокурором при обращении в суд по делам, предусмотренным ст. 52 АПК РФ, была поставлена Пленумом ВАС РФ, который в постановлении от 23.03.2012 № 15 отметил, что, предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования. В связи с этим суд извещает соответствующее публично-правовое образование, в интересах которого предъявлен иск, в лице уполномоченного органа о принятии искового заявления прокурора к производству и возбуждении производства по делу. Такое публично-правовое образование в лице уполномоченного органа вправе вступить в дело в качестве истца.

Соответствующим образом развивается и судебная практика по делам с участием прокурора после принятия вышеназванного постановления Пленума ВАС РФ. Так, отказывая в иске Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре к Комитету охотничьего хозяйства и рыболовства Саратовской области о признании недействительным протокола оценки заявок на участие в конкурсе, Арбитражный суд Саратовской области указал, что прокурор не представил доказательства того, интересы какого публично-правового образования затрагиваются проведенными торгами и заключенными сделками и каким образом нарушаются его права и законные интересы^[9].

Как мы уже отмечали, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. 1253, 222 ГК РФ). Соответствующие указания даны в п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15.

Таким образом, ВАС РФ допускает обращение прокурора в арбитражный суд по делам, не подпадающим под перечень ст. 52 АПК РФ, но предусмотренным федеральным законом. Если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Поскольку прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, на него распространяется обязанность соблюдать форму и содержание искового заявления. Применительно к ст. 125 АПК РФ прокурор в исковом заявлении обязан обосновать наличие у него полномочий по обращению в арбитражный суд, а по делам, названным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, — указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. В случае несоблюдения этих требований арбитражный суд оставляет заявление без движения по правилам ст. 128 АПК РФ.

Уполномоченным органом публично-правового образования является орган, который от имени публично-правового образования приобретает и осуществляет права и обязанности в рамках его компетенции, установленной актами, определяющими статус данного органа.

При обращении прокурора в арбитражный суд по делам, перечисленным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, если в договоре содержится положение о передаче споров из этого договора на рассмотрение третейского суда, прокурор обязан обосновать, каким образом нарушаются публичные интересы в связи с заключением данной сделки.

Особое внимание прокурор должен уделить правильному формированию требований к ответчику со ссылкой на законы, иные нормативные акты, а также указать обстоятельства, на которых основаны исковые требования прокурора, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства (п. 4 и 5 ч. 2 ст. 125 АПК РФ). На прокурора распространяется обязанность приложения к исковому заявлению всех необходимых документов (ст. 126 АПК РФ).

В постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 содержится важное указание относительно исчисления сроков исковой давности по требованиям прокурора: срок исковой давности при обращении прокурора с требованиями о признании сделки недействительной или о применении последствий ее недействительности должен исчисляться так же, как если бы с иском в суд обратилось само лицо, право которого нарушено (п. 8).

Согласно ч. 1 ст. 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком, но иску о защите этого нрава. Срок исковой давности по требованиям о применении последствий недействительности ничтожной сделки и о признании такой сделки недействительной составляет три года. При этом срок исковой давности для лица, не являющегося стороной сделки, в том числе и для прокурора, не может превышать 10 лет со дня начала исполнения сделки (ч. 1 ст. 181 ГК РФ).

Эти положения должен учитывать прокурор при обращении в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных субъектами, указанных в ст. 52 АПК РФ.

Прокурор остается субъектом доказательственной деятельности и тогда, когда истец (соответствующее публично-правовое образование) участвует в деле. В силу ст. 65 АПК РФ прокурор должен доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений. В соответствии со ст. 81 АПК РФ суд вправе потребовать от прокурора объяснения об известных ему обстоятельствах, имеющих значение для дела, в письменной или устной форме.

По общему правилу, в случае применения арбитражным судом последствий недействительности сделки по делам, указанным в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, взыскателями являются участники такой сделки. Между тем в постановлении Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15 это правило скорректировано в плане расширения полномочий прокурора. По ходатайству прокурора исполнительный лист, взыскателем по которому является лицо, в чьих интересах прокурор обращался в арбитражный суд, может быть выдан прокурору, который предъявляет его к исполнению в порядке, установленном Законом об исполнительном производстве. Таким образом, прокурор вправе осуществлять контроль за исполнением решения, вынесенного арбитражным судом с его участием (п. 17 постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 № 15).

Основным критерием, определяющим право обращения прокурора в суд с иском об оспаривании сделок с экономически противоправным содержанием, совершенных органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, является объект посягательства — интерес публично-правовых образований, публичный интерес.

В этом смысле процессуальный механизм признания прокурором юридически недействительным (ничтожным) такого юридического факта экономического оборота, как сделка, является важным инструментом защиты и охраны публичных интересов, поддержания законности и правопорядка в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

• [1] Абдулвагапова Р. Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: автореф, дис… канд. юрид. наук. Казань, 2008. С. 10.
• [2] Постановление Президиума ВАС РФ от 13.11.2008 № 10 627/28.
• [3] Постановление ФАС Московского округа от 05.02.2004 № КГ-А41/130−04.
• [4] Беляева О. А. Предпринимательское право. М., 2006.
• [5] Жунусова С. А. Некоторые вопросы правового регулирования акционерных обществ с участием государства. URL: msu-research.ru/index.php/judgement/202-predprinpravo/2874-regulao (дата обращения: 30.03.2013)
• [6] См.: Ефремов И. С. Правовое регулирование участия прокурора в арбитражном процессе. С. 13. В науке было высказано предложение ограничить в .этом случае долю участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований 50% (см.: Анаева Е. А. Прокурор как субъект юридического процесса: автореф, дис… канд. юрид. наук. Казань, 2011).
• [7] Росинский В. В. Правозащитная функция прокуратуры Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф, дис… канд. юрид. наук. М., 2007. С. 24.
• [8] Гражданское право: в 4 т.: учебник / под ред. Е. А. Суханова. Т. 1: Общая часть. 3-е изд., перераб, и доп. М.: Волтерс Клувер, 2008.
• [9] Решение Арбитражного Суда Саратовской области от 04.12.2012 № А57−10 089/2012.