Особенности государственного управления эколого-правовым режимом пользования животным миром

Согласно ст. 4 Закона о животном мире животный мир на территории РФ является государственной собственностью — достоянием всех ее народов. Вопросы владения, пользования и распоряжения животным миром на территории нашей страны относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом Законом о животном мире, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также нормами международного права.

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Законом о животном мире.

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Указанные отношения регулируются гражданским законодательством, Законом о животном мире, законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. К объектам животного мира нормы гражданского права, касающиеся имущества, в том числе продажи, залога и других сделок, применяются постольку, поскольку это допускается Законом о животном мире и иными федеральными законами.

Государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляют Президент России, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченные государственные органы по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания путем введения в действие федеральных и территориальных правил, лимитов и нормативов, разработанных в соответствии с законодательством в этой сфере.

В ст. 5—8 Закона о животном мире определены полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области охраны и использования объектов животного мира.

Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания являются Минприроды, Минсельхоз России и Росрыболовство.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий, переданных им для осуществления в соответствии с Законом о животном мире, они могут быть изъяты Правительством РФ, но представлению Минприроды России или Росприроднадзора.

В число основных функций государственного управления в области эколого-правового режима использования и охраны животного мира входят: государственный учет животных и их использование, и ведение государственного кадастра животного мира; государственный мониторинг животного мира; планирование мероприятий в области охраны и использования животного мира; надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; разрешение споров, связанных с использованием животного мира; государственная экологическая экспертиза, нормирование в области использования и охраны животного мира.

Граждане и юридические лица, включая общественные объединения и религиозные организации, участвуют в охране и использовании животного мира, сохранении и восстановлении среды его обитания в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания учитывают предложения и рекомендации граждан и юридических лиц. Участие международных общественных организаций в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории РФ регламентируется международными договорами РФ.

Основными принципами государственного управления в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются (ст. 12 Закона о животном мире):

• — обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;
• — поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;
• — осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;
• — недопустимость совмещения деятельности по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;
• — привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;
• — отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;
• — платность пользования животным миром;
• — приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

Содержание государственного управления в области охраны и использования животного мира раскрывается в процессе осуществления определенных функций.

Для обеспечения охраны и рационального использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животного мира и проводится государственный мониторинг объектов животного мира.

Государственный учет объектов животного мира представляет собой комплекс регулярно проводимых мероприятий, необходимых для получения информации о видовом разнообразии объектов животного мира, численности и распространении объектов животного мира с целью наблюдения за изменениями состояния объектов животного мира и среды их обитания.

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении и численности объектов животного мира, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.

Государственный мониторинг объектов животного мира — это система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания.

Государственный мониторинг объектов животного мира позволяет проводить оценку количественных и качественных параметров объектов животного мира, выявлять тенденции в их изменении и на этой основе вырабатывать меры по предупреждению и устранению негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования. Государственный мониторинг объектов животного мира является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Государственный учет, государственный кадастр и государственный мониторинг объектов животного мира служат основой для осуществления государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания. Данные государственного учета и государственного мониторинга объектов животного мира отражаются в государственном кадастре объектов животного мира. Ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира осуществляется в отношении охотничьих ресурсов, объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ.

На территориях государственных природных заповедников и национальных парков государственный учет и государственный мониторинг объектов животного мира ведутся также в отношении других объектов животного мира.

Ведение государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, не относящихся к охотничьим ресурсам, а также к объектам животного мира, занесенным в Красную книгу РФ, красные книги субъектов РФ, осуществляется путем составления уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ перечня видов объектов животного мира, обитающих в субъекте РФ, включающего сведения о состоянии данных видов и среде их обитания.

Государственный учет, государственного кадастр и государственный мониторинг объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, проводят государственные природоохранные учреждения, предусмотренные законодательством РФ об особо охраняемых природных территориях.

Ведение государственного учета численности объектов животного мира, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира в пределах субъекта РФ, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ.

Государственный кадастр охотничьих ресурсов ведется в форме государственного охотхозяйственного реестра, государственный кадастр редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира — в форме Красной книги РФ и красных книг субъектов РФ.

Данные государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга представляются:

• — государственными природоохранными учреждениями (по особо охраняемым природным территориям) — в уполномоченные органы государственной власти соответствующих субъектов РФ;
• — уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ — в Минприроды России.

Порядок ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира утвержден приказом Минприроды России от 22.12.2011 № 963.

Минприроды России обобщает учетные и кадастровые сведения о животном мире и включает сводные данные и результаты их анализа в ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации.

Государственный учет, государственного кадастр и государственный мониторинг объектов животного мира способствуют более эффективному планированию мероприятий по охране и рациональному использованию животного мира.

Государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания (далее — государственный надзор) проводится в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания.

Государственный надзор осуществляют посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок, мероприятий по контролю, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований в рамках государственного экологического надзора следующие органы:

• — Росприроднадзор и его территориальные органы — на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а на территориях государственных природных заповедников и национальных парков также природоохранные государственные учреждения, осуществляющие управление указанными заповедниками и национальными парками;
• — уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, реализующие переданные им полномочия Российской Федерации по государственному надзору на территории соответствующих субъектов РФ, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также подведомственные им государственные учреждения.

Указанные органы взаимодействуют при исполнении функций государственного надзора.

Государственный надзор осуществляется должностными лицами органов государственного надзора, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды (государственными инспекторами, но охране природы). Должностные лица органов государственного надзора, помимо прав, предусмотренных Законом об охране окружающей среды, имеют право:

• а) проверять у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан документы, разрешающие осуществлять виды пользования животным миром, находиться на особо охраняемой природной территории (в акватории), а также разрешения органов внутренних дел на хранение и ношение огнестрельного оружия;
• б) производить досмотр вещей и личный досмотр задержанных лиц, остановку и досмотр транспортных средств, проверку оружия и других орудий добычи объектов животного мира, добытых объектов животного мира и полученной от них продукции, в том числе во время ее транспортировки, в местах складирования и переработки;
• в) изымать у нарушителей незаконно добытые объекты животного мира и полученную от них продукцию, оружие и другие орудия добычи объектов животного мира, в том числе транспортные средства, а также соответствующие документы с оформлением изъятия в установленном порядке;
• г) хранить и носить специальные средства и служебное оружие, а также разрешенные в качестве служебного оружия гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие;
• д) применять физическую силу, специальные средства, служебное оружие, а также разрешенные в качестве служебного оружия гражданское оружие самообороны и охотничье огнестрельное оружие.

Положение о государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476.

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны животного мира, предшествующей принятию органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ хозяйственных решений, способных повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

Государственная и общественная экологические экспертизы проводятся в соответствии с Законом об экологической экспертизе, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Организация и проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня осуществляется Минприроды России при участии других специально уполномоченных государственных органов по охране, федеральному государственному надзору и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с Законом о животном мире и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ и заключается в установлении:

• — нормативов изъятия объектов животного мира;
• — других нормативов и норм в области использования и охраны животного мира и среды его обитания (см. Закон об охране окружающей среды).

Приказом Минприроды России от 30.04.2010 № 138 утверждены нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, в отношении которых утверждается лимит добычи охотничьих ресурсов, и нормативы допустимого изъятия охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется без утверждения лимита добычи охотничьих ресурсов.

Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, за исключением водных биологических ресурсов, допускается в исключительных случаях в целях сохранения объектов животного мира, осуществления мониторинга состояния их популяций, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов. Добывание указанных объектов животного мира производится только на основании разрешения, выдаваемого Росприроднадзором. По факту каждого добывания на месте составляется акт с указанием количества добытых объектов животного мира, времени, места, орудий добывания, фамилий лиц, ответственных и привлеченных для добывания¹.

Выдача разрешений па добычу охотничьих ресурсов на особо охраняемых природных территориях осуществляется природоохранными учреждениями, предусмотренными законодательством об особо охраняемых природных территориях^[1][2].

Росрыболовство ежегодно утверждает распределение общих допустимых уловов водных биологических ресурсов на предстоящий год во внутренних морских водах РФ, в территориальном море РФ, на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ, в Азовском и Каспийском морях, во внутренних водах РФ.

Общие допустимые уловы применительно к квоте добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства во внутренних морских водах РФ, в территориальном море РФ, на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ определяются Росрыболовством с учетом согласованных с соответствующими прибрежными субъектами РФ предложений бассейновых научно-промысловых советов.

Общие допустимые уловы применительно к квоте добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства во внутренних морских водах РФ, в территориальном море РФ, на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне РФ определяются Росрыболовством с учетом согласованных с соответствующими прибрежными субъектами РФ предложений бассейновых научно-промысловых советов на основании данных регулярных наблюдений за распределением, численностью и воспроизводством водных биоресурсов, данных о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов между прибрежными субъектами РФ в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов за предыдущий год промысла по видам водных биоресурсов и районам промысла, а также данных по объемам фактического освоения этих квот прибрежными субъектами РФ за предыдущий год промысла.

Общие допустимые уловы применительно к квоте добычи (вылова) водных биоресурсов в целях обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ определяются Росрыболовством на основании предложений соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ^[3].

• [1] См.: Постановление Правительства РФ от 06.01.1997 № 13 «Об утверждении Правилдобывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгуРоссийской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов».
• [2] См.: Приказ Минприроды России от 29.08.2014 № 379 «Об утверждении порядкаоформления и выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов, порядка подачи заявоки заявлений, необходимых для выдачи таких разрешений, и утверждении форм бланков разрешений на добычу копытных животных, медведей, пушных животных, птиц».
• [3] См.: Положение о распределении общих допустимых уловов водных биологическихресурсов применительно к видам квот их добычи (вылова), утвержденное постановлениемПравительства РФ от 15.12.2005 № 768.