Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в гражданских правоотношениях

1. Материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях составляет имущество (вещи, в том числе деньги и ценные бумаги^[1]; права требования; долги), принадлежащее им на праве собственности. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования являются собственниками своего имущества и в этом качестве участвуют в отношениях собственности и иных вещных правоотношениях.

В качестве собственников своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты. Именно поэтому законом предусмотрен принцип раздельной ответственности публично-правовых образований по своим обязательствам: Российская Федерация не отвечает своей казной по обязательствам своих субъектов или муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам друг друга или Российской Федерации, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (п. А—6 ст. 126 ГК РФ).

Основания и порядок приобретения права собственности на имущество регулируется как специальными нормативными правовыми актами, так и общими положениями ГК РФ (гл. 14). Кроме того, право собственности у публично-правовых образований на определенное имущество (как правило, земельные участки и иные объекты недвижимости, историко-культурные ценности и т. д.) может возникать в случае принудительного прекращения подобного права у иных субъектов гражданско-правовых отношений (см., например, ст. 237—243, 279— 287 ГК РФ). Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограниченных вещных прав (сервитутного типа). Они.

вправе использовать вещно-правовые и другие способы защиты своих прав и законных интересов, предъявляя соответствующие иски в общем порядке, установленном законодательством.

Публично-правовые образования могут быть участниками наследственных отношений^[2]. Они могут выступать в качестве наследников по завещанию, а в том случае если наследники отсутствуют или никто из них не вступил в права наследования, или отказался от наследства — имеет место выморочное имущество^[3]. Наследником выморочного имущества является Российская Федерация. Муниципальные образования и субъекты РФ наследуют по закону находящиеся на их территории жилые помещения, земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества, а также доли в праве общей собственности на указанные объекты. В отношении иных объектов субъекты РФ и муниципальные образования могут призываться к наследованию только по завещанию (п. 2 ст. 1121 ГК РФ). В настоящее время функции наследников выморочного имущества от имени Российской Федерации обычно осуществляют налоговые органы, входящие в систему Министерства финансов РФ. Выморочное имущество, становясь федеральной собственностью, поступает в государственную казну РФ (ст. 214 ГК РФ). Дальнейшая его судьба зависит от вида имущества.

В качестве собственников публично-правовые образования вправе создавать юридические лица, наделяя их необходимым имуществом на ограниченном вещном праве или на праве собственности. Создание унитарных предприятий разрешено только публично-правовым образованиям. Органы государственной и муниципальной исполнительной власти от имени соответствующих публичных собственников выступают учредителями государственных и муниципальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления.

Российская Федерация, ее субъекты, а также органы местного самоуправления имеют право на создание некоторых видов некоммерческих организаций и внебюджетных фондов (как юридических лиц). Российская Федерация вправе на основании федерального закона создавать не имеющие членства государственные корпорации, передавая им имущество в собственность (ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[4]).

В отношении возможности создания хозяйственных обществ и товариществ Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления и (или) их участия в их деятельности следует отметить следующее: передача находящегося в публичной собственности имущества в их уставный (складочный) капитал либо в собственность иных юридических лиц чаще всего означает его приватизацию, которая может производиться только в порядке, предусмотренном специальным законом^[5].

В качестве участников хозяйственных обществ и товариществ публично-правовые образования через уполномоченных ими лиц становятся участниками гражданско-правовых корпоративных отношений. Их представители участвуют в деятельности таких коммерческих организаций от имени публично-правовых образований и в соответствии с их указаниями как на общих собраниях, так и в исполнительных органах.

Представительным органам муниципальных образований предоставлено, кроме того, право создавать «межмуниципальные хозяйственные общества» в форме непубличных акционерных обществ или обществ с ограниченной ответственностью^[6].

2. Публично-правовые образования могут быть субъектами как регулятивных, так и охранительных обязательств. Разновидностями регулятивных обязательств выступают: договорные и обязательства из односторонних действий.

Сфера договорных обязательств в основном представлена: договорами подряда, поставки, в том числе поставки для государственных или муниципальных нужд, где публично-правовые образования выступают в роли заказчиков товаров, работ или услуг; договорами займа, кредита, в силу которого государство или местное самоуправление в лице своих органов могут выступать как в качества займодавцев (кредиторов), так и в качестве заемщиков, подобные отношения могут оформляться выдачей публично-правовыми образованиями бюджетных кредитов, а также выпуском облигаций или иных государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг (облигаций; векселей; сертификатов и т. д.). Для более эффективного использования находящегося в публичной собственности имущества государственные и муниципальные образования могут обращаться к профессиональным управленческим компаниям, банкам и другим коммерческим организациям или предпринимателям, заключая с ними договоры поручения, комиссии, агентирования или доверительного управления государственным или муниципальным имуществом. Публично-правовые образования могут заключать договоры купли-продажи, залога, аренды принадлежащего им имущества, а в отношении денежных средств — заключать договоры банковского счета с банками и другими кредитными организациями.

Публично-правовые образования, как уже говорилось выше, могут быть участниками (как правило, устроителями) и обязательств из односторонних действий, таких как публичные конкурсы, лотереи, тотализаторы и т. д.

Публично-правовые образования могут выступать также в качестве участников охранительных внедоговорных (деликтных) обязательств, причем не только в роли причинителей вреда — правонарушителей (должников), но и в роли потерпевших (кредиторов)^[7]. В том случае, если публично-правовое образование выступает в качестве причинителя вреда гражданам или юридическим лицам, то противоправность его действий, как правило, заключается в следующем:

• а) издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления;
• б) незаконные действия органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда (ст. 1070 ГК РФ).

Имущественный вред, причиненный гражданам и юридическим лицам такого рода действиями публичной власти, подлежит возмещению за счет казны публично-правового образования, т. е. прежде всего за счет бюджетных (денежных) средств, а при их отсутствии — за счет иного составляющего казну имущества¹, кроме имущества, ограниченного в обороте (п. 1 ст. 126 ГК РФ, гл. 24.1 Бюджетного кодекса РФ).

• [1] См., например: ст. 42 Бюджетного кодекса РФ «Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности».
• [2] См.: постановление Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. № 683 «Об утверждении положения о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества перешедшего по праву наследования к государству и вкладов»; инструкция Минфина СССР от 19 декабря 1984 г. № 185 «О порядке учета, оценкии реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшегопо праву наследования к государству, и вкладов».
• [3] Под выморочным понимают имущество умершего (Bona vacantia, erblose Guter) в ситуации, когда нет наследников ни по закону, ни по завещанию (ст. 1151 ГК РФ): ониотсутствуют, либо никто из наследников не имеет права наследовать, или все наследники отстранены от наследования (ст. 1117 ГК РФ), либо никто из наследников не принял наследство, либо все наследники отказались от наследства, и при этом никто из нихне указал, что отказывается в пользу другого наследника (ст. 1158 ГК РФ). По смыслузакона имущество считается выморочным и тогда, когда все наследники по законулишены завещателем наследства (п. 1 ст. 1119 ГК РФ), а наследники по завещанию либоотсутствуют, либо никто из них не вправе наследовать или не принял наследство.
• [4] См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Статья 7.1 «Государственная корпорация»: «1. Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческаяорганизация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взносаи созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественнополезных функций. Государственная корпорация создается на основании федеральногозакона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. В случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации, за счет части ее имущества может бытьсформирован уставный капитал. Уставный капитал определяет минимальный размеримущества государственной корпорации, гарантирующего интересы ее кредиторов. 2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенныхзаконом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственнаякорпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям…».
• [5] См.: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
• [6] См.: ст. 68 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».
• [7] См.: письмо Минфина России от 9 августа 2006 г. № 08−04−14/4048 «О привлечении Минфина Российской Федерации в качестве потерпевшего по уголовным деламв связи с причинением ущерба государству».