Прокуратура в системе органов государственной власти

Развитие правового демократического Российского государства в современных условиях невозможно без укрепления режима законности, установления диктатуры закона. Государственная власть обязана признавать, соблюдать и охранять законные интересы, права и свободы граждан, обеспечивать целостность правового пространства, защищать его от различных сепаратистских посягательств, ведущих к разрушению единства России и создающих угрозу ее суверенитету.

Признание за Конституцией высшей юридической силы и ее прямое действие на всей территории страны гарантирует общность правового пространства России. Принимаемые законы и правовые акты не должны противоречить Конституции. В свою очередь органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны точно соблюдать Конституцию и исполнять требования законов. В России традиционно функция надзора за исполнением законов была возложена на прокуратуру (рис. 1.1).

Прокуратуре отведено особое место и роль в системе органов государственной власти. На нормативном уровне это закреплено в ст. 129 Конституции. Данная статья гласит о том, что прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генпрокурору. С позиции федерального законодательства, а точнее Закона о прокуратуре, прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих наряду с другими функциями прежде всего надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ. Положение прокуратуры в системе органов государственной власти определяется ее компетенциями и содержанием ее полномочий по реализации возложенных на нее функций.

Рис. 1.1. Основания осуществления полномочий органами прокуратуры.

Прокурор реализовывает свои надзорные полномочия в рамках Закона о прокуратуре, которые распространяются на жестко очерченный круг субъектов, список которых оговорен в ст. 1 Закона о прокуратуре. Обеспечивая верховенство закона, защищая права и свободы человека и гражданина и охраняемые законом интересы общества и государства, прокуратура осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами исполнения общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Кроме того, Закон о прокуратуре возлагает на прокуратуру обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов органами, которые проводят ОРД, дознание и предварительное следствие, а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, которые исполняют наказание и применяют назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу и судебными приставами.

УПК определены полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования, что реализуется весьма успешно. Прокуратура принимает весьма активное участие в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуроры непосредственно участвуют в рассмотрении различных категорий дел судами. Все вышеперечисленное характеризует наличие тех или иных отношений прокуратуры с органами власти.

В настоящее время существует множество контрольных (надзорных) органов исполнительной власти, однако их деятельность ни в коем случае нельзя сравнивать с деятельностью органов прокуратуры по осуществлению надзора в той или иной сфере. Прокурорский надзор сам по себе универсален и несет в себе черты надведомственности, а полномочия контрольных (надзорных) органов исполнительной власти крайне сужены, определяются конкретной сферой существующих правовых отношений (финансово-кредитной, здравоохранения и т. п.). Помимо перечисленного в предмет прокурорского надзора за деятельностью контрольных (надзорных) органов исполнительной власти входит вопрос законности деятельности последних по осуществлению ими контроля.

Существующие взаимоотношения между органами прокуратуры и правоохранительными органами в настоящее время возможно охарактеризовать с позиции того, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов правоохранительными органами, а также координацию их деятельности по борьбе с преступностью.

Универсальность полномочий прокурора позволяет ему применять их в большинстве сфер правовых отношений, урегулированных законом. Так, осуществляя надзор за исполнением законов контролирующими органами, а также за соответствием законам актов, которые ими принимаются, прокуроры предпринимают активные меры по привлечению виновных к тому или иному виду ответственности, которая установлена законом. Органы контроля обязуются направлять прокурору материалы о совершении противоправных деяний, которые требуют от прокурора реагирования на них. В частности, это касается в большей степени решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие и дознание. На прокуратуру в свою очередь возлагается обязанность по информированию контролирующих органов о комплексе мер, которые были приняты прокурором по поступившим к нему материалам. Помимо этого, прокурор обладает правом внесения предложений по устранению нарушений действующего законодательства, а также обстоятельств, способствующих его нарушению. Органам, осуществляющим предварительное расследование, предписывается обязанность по выполнению указаний прокурора в порядке ст. 37 УПК, а прокурор в свою очередь осуществляя свой действенный надзор на всей стадии предварительного расследования, утверждает обвинительное заключение (акт, постановление) и направляет материалы дела в суд.

Исходя из предназначения прокуратуры, выраженного в ее задачах и полномочиях, включая надзор за исполнением законов правоохранительными и контролирующими органами, имеются определенные гарантии обеспечения независимости самих прокуроров. Среди таких гарантий следует отметить особый порядок назначения прокуроров на должность, специфику возбуждения уголовного дела в отношении прокурора (ст. 448 УПК), исключительность проверки сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, органами прокуратуры (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре).

В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть осуществляется на основании разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Однако прокуратура не относится ни к одной из ветвей государственной власти.

Во-первых, прокуратуре не принадлежат полномочия судебной власти, так как, с одной стороны, она не является элементом судебной системы РФ, а с другой — не отправляет правосудия. Право на осуществление этого вида государственной деятельности согласно ч. 1 ст. 118 Конституции принадлежит исключительно судам.

Осуществляя уголовное преследование и руководя им, прокурор поддерживает государственное обвинение в суде. Причем начало судебной стадии рассмотрения уголовного дела публичного и частно-публичного обвинения инициируется прокурором посредством передачи им уголовного дела в суд, а окончание также может быть инициировано прокурором в случае отказа его от обвинения в судебном заседании.

Прокурор уполномочивается действующим гражданско-процессуальным законодательством на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 45 ГПК). Согласно ст. 52 АПК прокурор вправе также обратиться в арбитражный суд при наличии предусмотренных законом оснований. В рамках своих полномочий прокуроры правомочны на принесение апелляционных, кассационных и надзорных представлений. В рамках арбитражного законодательства они правомочны обращаться также с заявлениями и исками в случаях, предусмотренных законом. Необходимо отметить тот факт, что акты прокурора, принесенные в адрес суда не играют для него решающей роли в вынесении правосудного решения. Мнение прокурора, изложенное в актах прокурора, которые поступили в суд, рассматривается тем или иным составом суда в совокупности с иными документами, находящимися в распоряжении судьи, после чего судьей выносится законное, обоснованное и справедливое решение.

В Конституции дословно не обозначено право Генпрокурора на обращение в Конституционный Суд РФ с запросами. Однако согласно положениям Закона о прокуратуре Генпрокурор наделен правом обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Кроме того, Генпрокурор наделен правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции конституций и уставов субъектов РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21.

и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан").

Генпрокурор, являясь руководителем системы, осуществляющей надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующего законодательства, в соответствии со ст. 72 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», получает постановления и заключения Конституционного Суда РФ в срок не позднее двух недель со дня их подписания.

Во-вторых, прокуратура не может быть отнесена и к государственным органам исполнительной власти, так как: 1) она не входит в состав Правительства РФ; 2) Председатель Правительства РФ не назначает на должность Генпрокурора и не освобождает его от этой должности; 3) прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти.

В-третьих, прокуратура не принадлежит и к системе органов законодательной власти, так как в соответствии с положениями Конституции она не наделена законотворческими функциями и не подотчетна ни Государственной Думе, ни Совету Федерации. В существующих рекомендациях по результатам парламентских слушаний «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации» (утв. Советом палаты — Совета Федерации Федерального Собрания РФ 17.07.2008) указывается на то, что «прокуратура Российской Федерации ни функционально, ни структурно не включена в классическую триаду ветвей государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная)… Роль прокуратуры в демократическом федеральном правовом государстве определяется тем, что она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный институт в системе разделения и взаимодействия властей. Прокуратура принимает меры к устранению любых нарушений законов».

Прокуратура, являясь государственным органом, осуществляющим действенный надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, и Федеральное Собрание в лице Парламента, который принимает законы, тесно взаимодействуют друг с другом. Взаимодействие в первую очередь выражается в том, что исполнение принятых законов является предметом прокурорского надзора. Сотрудники органов прокуратуры, а в частности Генпрокурор, проводят регулярное информирование палат Парламента по вопросам законности и правопорядка. Кроме того, Генпрокурор каждый календарный год представляет палатам Федерального Собрания доклад, в котором излагает сведения о состоянии законности и правопорядка в стране, а также о проделанной работе по их укреплению. В данных сообщениях Генпрокурор может вносить предложения о применении тех или иных мер законодательного характера, которые направлены на совершенствование правового регулирования общественных отношений. Систематически Генпрокурор проводит анализ действующего законодательства с позиции практики его применения, существования противоречий и пробелов в законодательной регламентации и предлагает Парламенту конкретные меры по его совершенствованию.

Члены палат Федерального Собрания РФ лично, а также существующие в составе Федерального Собрания РФ комитеты и комиссии могут направлять (и с завидной регулярностью направляют) законопроекты на правовую экспертизу в Генеральную прокуратуру РФ. Подобную схему взаимодействия можно проследить и на уровне субъектов РФ, более того, прокуроры субъектов РФ зачастую в соответствии с конституциями (уставами) субъекта РФ наделены правом законодательной инициативы. Депутаты Государственной Думы наделены правом обращения с запросом в органы прокуратуры о даче правовой оценки действиям того или иного лица в рамках конкретного уголовного дела.

Взаимодействие прокуратуры и законодательной власти заключается еще и в том, что Генпрокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Причем вновь назначенный Генпрокурор приводится к присяге председателем верхней палаты Парламента в порядке, установленном Советом Федерации.

В-четвертых, прокуратура не может быть включена и в систему Администрации Президента РФ. Хотя существуют и другие мнения. Так, некоторые ученые полагают, что в соответствии с Конституцией Президенту РФ отведена роль арбитра, обеспечивающего необходимое единство государственной власти в условиях ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов от имени Российской Федерации, т. е. от имени Президента РФ, реализуя на правовой основе полномочия главы государства. Прокуратура призвана быть орудием президентской власти для поддержания правопорядка в обществе.

С одной стороны, с подобными утверждениями можно и согласиться. Согласно Конституции, Президент РФ осуществляет подбор кандидатуры на должность Генпрокурора, вносит в Совет Федерации представление о назначении на его должность и отстранении от должности. Президент РФ вправе временно отстранить Генпрокурора от исполнения обязанностей.

С другой стороны, утверждение о том, что прокуратура относится к системе президентской власти, вызывает определенные возражения:

• 1) если рассматривать правовое положение Президента РФ как главы государства в целом, то можно прийти к выводу, что любой государственный орган (а не только прокуратура) служит механизмом реализации президентских полномочий, так как и суд, и иные правоохранительные органы, и законодательные органы подотчетны Администрации Президента РФ;
• 2) несмотря на то что кандидатуру Генпрокурора предлагает Президент РФ, по Конституции назначение на должность и освобождение от должности Генпрокурора относится к ведению Совета Федерации.

Взаимодействие органов прокуратуры и Президента РФ может осуществляться еще следующим образом: ежегодно Генпрокурор представляет Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации. В этом докладе также содержится информация о работе, которая была проделана в целях укрепления правопорядка и законности в России. Президент РФ играет существенную роль в определении штатной численности сотрудников органов прокуратуры, в присвоении им классных чинов государственных советников юстиции и награждении особо отличившихся сотрудников органов прокуратуры. Вопрос взаимодействия находит свое отражение также и в том, что прокуроры согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Закона о прокуратуре).

Здесь необходимо подчеркнуть тот факт, что ряд правоохранительных органов находятся в непосредственном ведении Президента РФ.

По мнению С. Г. Кехлерова и О. С. Капинус, прокуратура, осуществляя свои полномочия, оказывает содействие Президенту в реальном утверждении в практике государственного строительства и функционирования институтов власти принципа «разделения властей» и обеспечении согласованности, единства всех ветвей власти как «по горизонтали», так и «по вертикали» между органами РФ и ее субъектов, а также с органами местного самоуправления^[1].

Таким образом, прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей государственной власти. Деятельность органов прокуратуры — это самостоятельное направление реализации государством своих функций. Она нацелена на обеспечение единства правового пространства России, соблюдение режима законности в государстве всеми субъектами права, охрану прав, свобод и законных интересов как отдельной личности, так и общества в целом. В полной мере реализовать свои полномочия и достигнуть поставленной цели органы прокуратуры могут только будучи структурой, организация и деятельность которой не зависят ни от органов государственной власти, ни от различных общественных объединений и политических партий.

• [1] См.: Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус ;науч. ред. А. Ю. Винокуров., 2012.