Принцип разделения властей

Права человека и гражданина, представленные в Конституции, образуют положительную сферу обязательств государства перед обществом и каждым отдельным индивидом. Однако не менее важной является проблема, как обеспечить такой порядок, следуя которому государство перестает быть самовластной субстанцией и становится на службу человеку. Находкой, благодаря которой была обеспечена подзаконность государства, послужила идея разделения властей. Сохраняя единство государственного суверенитета, разделение властей в государстве является, с одной стороны, сложной системой распределения реальной власти в обществе, с другой стороны, — особой структурой правоотношений, в которой каждая власть остается в определенной мере подвластна, ограничена в своих правах и функциях другими субъектами власти. Верховным субъектом власти являются его граждане, народ («Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», ст. 3). Им принадлежит право определять общую политическую линию государства, формируя представительные органы власти. Политические органы государственной власти ограничены уже периодичностью срока предоставляемых им полномочий, кроме того, властные функции между ними распределены так, чтобы не существовало возможности концентрации этих функций в одном органе. Эти функции — производства закона, применения закона и контроля законности. Каждый орган власти в определенной мере независим друг от друга, и в определенной мере властвует и подвластен друг другу. Каждый орган является объектом и субъектом власти. Но и сами граждане, будучи в смысле сообщества субъектом власти, в другом смысле, в смысле совокупности индивидов, являются исключительно подвластными — объектом власти. Народ властвует, но властвует не над кем иным, как над собой. Государство подвластно, но лишь оно и только оно обеспечивает свою подвластность. Эта сложная, в себе противоречивая структура властеотношений является основой правового характера государства. Ведь в каждый момент любой объект власти может превратиться в исключительного субъекта, а субъект — забыть, что он был субъектом. Противоречия и неустойчивость такой системы разрешаются, главным образом, правовой культурой общества, а не распределением силы между государственными органами.

Поэтому несмотря на то, что сущность принципа разделения властей универсальна для любого правового государства, — в каждом государстве этот принцип находит свое воплощение. Весьма специфичной, определяемой своеобразием отечественных традиций и сложившейся в бурной и жесткой борьбе конституционного процесса, является система разделения властей российской Конституцией. Перипетиям конституционного процесса в диссертации отведено свое место ниже, на том же, каков окончательный вариант структуры государственной власти, мы остановимся сейчас.

Поводом для критического обсуждения молодой российской Конституции были остаются широкие полномочия президентской власти. Действительно, они весьма широки. Президент Российской Федерации является всенародно избранным главой государства, обладает статусом гаранта Конституции, государственного суверенитета, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80.2). Осуществляя функцию координацию деятельности государственных властей, он по сути, стоит над системой разделения властей. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80.3), является Верховным главнокомандующим, назначает Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), его заместителей и федеральных министров, высшее командование ВС Российской Федерации, дипломатических представителей Российской Федерации, представляет кандидатуры для утверждения в палатах Федерального Собрания на должности Председателя Центробанка РФ, Генерального Прокурора РФ, судей Верховного, Конституционного н Высшего Арбитражного Судов РФ (ст.83). Президент обладает законодательной инициативой, правом отлагательного вето на законопроекты Федерального Собрания, правом роспуска Государственной Думы и назначения всенародного референдума. Президенту принадлежат такие важные, как отмечал еще Т Гоббс, символические функции верховной власти, как право награждения и помилования. Кроме этого он формирует Совет Безопасности, который никаким образом не подотчетен представительной власти.

Как видно, президент обладает мощными властными функциями, действенными рычагами воздействия и влияния на законодательную и судебную власти, сам участвует в законодательном процессе. Сам же он оказывается практически независим и недосягаем для органов представительной власти: в процедуру импичмента вовлекаются все высшие органы государственной власти, включая Верховный и Конституционный Суды, обе палаты Федерального Собрания. В этих условиях гораздо вероятнее такая ситуация всеобщего общественного осуждения, когда Президент сам подает в отставку. Другими словами. Президент РФ фактически независим от других органов государственной власти. Однако это не означает, что он формально полновластен: многие из вопросов он не способен решить самостоятельно и даже исполнительная власть, по существу, принадлежит не ему.

Гораздо более характерным для демократических республик является верховенство представительной власти — парламента. В российской Конституции о преимуществе и достоинствах представительной законодательной власти не сказано ничего. Российский парламент — Федеральное Собрание — состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации формируется на основе территориального представительства (по два представителя от субъекта федерации), более широкий состав Государственной Думы (445) определяется по результатам всеобщих выборов: 50% - пропорциональное представительство по партийным спискам, 50% - в результате выборов по мажоритарным округам.

Основную роль в законодательном процессе играет Государственная Дума. Она принимает федеральные законы, в том числе по вопросам финансового, налогового, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров, решения вопросов войны и мира. Законы подлежат утверждению Советом Федерации, затем Президентом, но любое вето Государственная Дума способна преодолеть, если наберет в поддержку более двух третей голосов от своего состава. Депутаты Государственной думы работают на профессиональной основе — это важное изменение по сравнению с Советской Конституцией, по которой Верховному Совету отводилась лишь роль утверждения законов. К ведению Совета Федерации принадлежат важные полномочия, связанные с государственным и конституционным строем России, назначение на должность судей Верховного, Конституционного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора РФ, утверждения указов Президента по важнейшим вопросам использования ВС РФ (ст. 102). К ведению Государственной Думы относятся утверждение кандидатур Президента на посты Председателя Правительства РФ, Председателя Центробанка РФ. К важнейшим механизмам привлечения к политической ответственности исполнительной власти является ее право решения вопроса о доверии Правительству, депутатские запросы к федеральным министрам. Другим реальным путем оказания воздействия на правительство является вотирование государственного бюджета. Правда, бюджет может предлагаться только самим правительством или должен иметь заключение Правительства. К особым органам контроля над исполнительной власти относится институт Уполномоченного по правам человека («омбудсмена»), который призван контролировать защиту государством прав человека и реагировать на жалобы граждан в отношении исполнительной власти.41 Назначение на эту должность принадлежит ведению Государственной Думы.

В политической жизни государства судебная власть играет менее яркую роль, однако это не значит, что ее независимость имеет меньшее значение для формирования правового государства. Напротив, в парламентских республиках, где обеспечивается партийное единство парламента и кабинета министров, главным противовесом, обеспечивающим разделение властей и невозможность концентрации власти в одних руках, становится именно судебная власть. Особенностью российской Конституции является формирование сложной системы судопроизводства, возглавляемой четырьмя высшими судебными инстанциями: Верховным Судом, Конституционным Судом, Верховным Арбитражным Судом РФ, Генеральной прокуратурой РФ. В какой-то степени это ослабляет единство судебной власти, однако более гарантирует ее независимость, невмешательство исполнительной власти в ее деятельность. Конституция формулирует главные принципы, на которых осуществляется судебная власть: «Судьи независимы… Судьи несменяемы… Судьи неприкосновенны» (ст. 120−122). Судопроизводство открытое, осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ст. 123). В Конституции очерчены пределы компетенции каждого из Судов. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии нормативных актов федеральных органов и субъектов федерации Конституции РФ, разрешает споры о компетенции различных органов государственной власти, дает толкование Конституции РФ. Верховный Суд РФ «является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ, будучи высшим судебным органом по разрешению экономических споров, «осуществляет судебный надзор над деятельностью юридических лиц и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (ст. 127). Прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему и осуществляет прокурорский надзор за исполнением закона государством и гражданами.

Изложение характера взаимоотношения ветвей власти будет не полным, если не сказать об особом месте Правительства РФ, которое отведено ему в Конституции. Главой исполнительной власти является Председатель Правительства РФ, назначаемый Президентом с согласия Государственной Думы. Президент, таким образом, формально стоит над исполнительной властью и не несет политической ответственности за деятельность Правительства, хотя имеет право председательствовать на заседаниях Правительства. В случае вынесения вотума недоверия Правительству со стороны Государственной Думы он вправе отправить правительство в отставку, однако это также тот единственный случай, когда Президент имеет право (при повторном выражении недоверия Правительству) распустить саму Государственную Думу. Более того. Председатель в любой момент имеет право поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству и в случае отказа в доверии, Президент волен в семидневный срок распустить Думу. Это является одним из механизмов оказания давления на представительный орган власти.

В целом, если оценивать сложившуюся в России систему разделения властей, она имеет весьма специфический для мировой практики вид. По величине президентских полномочий с ней сравнима только французская Конституция пятой республики 1958 г., проведенная генералом де Голлем (в российской Конституции срок президентских полномочий почта в два раза короче — четыре года вместо семи). Но во Франции Президент при назначении премьер-министра больше связан Национальным Собранием. Премьер-министра принято назначать по парламентскому большинству. Возможны и случались ситуации, когда президент и премьер-министр принадлежали различным политическим направлением. В России достаточно лишь обеспечить «прохождение» президентской кандидатуры через парламент.

Очень трудно оценить природу российской Конституции, исходя из критериев, сложившихся в мировой практике. По своему виду форма правления в Российской Федерации близка к президентской и даже «суперпрезидентской» — Однако это только на первый взгляд. В действительности Президент не обладает той широтой полномочий, которой обладает, скажем, Президент Соединенных Штатов, поскольку тот является главой исполнительной власти, самовластен в политике правительства (администрации). Исполнительная впасть не несет никакой ответственности перед парламентом (хотя президент не имеет права ни в каком случае распустить парламент). В России правительство не только ответственно перед Государственной Думой, но и назначение важнейших государственных постов проходит через Федеральное Собрание. Исходя из этих критериев форма правления в Российской Федерации может быть наиболее адекватно определена как «смешанная республика» .

Несмотря на постоянную критику политических оппонентов закрепленной Конституцией «авторитарности» президентской модели, этой модели нельзя отказать в некоторой политической органичности. Как и французская, российская Конституция возникла в результате постоянных кризисов власти, столкновений между исполнительной и законодательной властью. Модель власти до 1993 г., выраставшая из советской Конституции 1977 г. была ближе к парламентской республике (Верховный Совет мог отстранить президента, президент же не мог ничего противопоставить парламенту). Однако в этой модели не был заложен механизм разрешения конфликтов ветвей власти; равная же легитимность и отсутствие четкой схемы разделения властных функций делали потенциальный конфликт практически неизбежным. Не было такого механизма и в проекте, который готовился Конституционной комиссией под руководством О. Румянцева. Ведь гармония в соотношении властей достигается не только их «противовесом», но и возможностью устранить противника легитимный путем, не доходя до состояния паралича власти (и такая возможность, кстати, в большинстве стран есть, которой противники — чаще всего исполнительная власть — пользуются). После «поэтапной конституционной реформы» и государственного переворота, разорвавших преемственность легитимности российской республики и нанесший огромный урон становлению правовой государственности, была установлена такая модель власти, которая, во всяком случае, гарантирует, что подобного не повторится. «Захват власти или присвоение властных полномочий, — отмечается в Конституции, — преследуются по закону» (ст. 3). Настоящая модель президентского правления пробила себе путь силой всей российской традиции и опасность ее также может истекать из той же традиции, по которой президент «царствует, а не правит» .

Итак, можно с уверенностью утверждать, что новая российская Конституция заложила основы правовой государственности, хотя отразила в себе переходное состояние российского общества и государства, заложив необходимость своего постепенного совершенствования по мере стабилизации общественных отношений и построения правового государства.