Пересмотр Конституции Российской Федерации и принятие конституционных поправок

В Конституции РФ различаются термины «пересмотр» и " внесение поправок" .

Пересмотр — это такое изменение наиболее важных конституционных положений, которое требует принятия новой Конституции. Пересмотр Конституции РФ возникает в случае изменения ее гл. 1, 2 и 9. Исходя из смысла ст. 135 Конституции РФ, Федеральное Собрание РФ не может изменить положения гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», а также гл. 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Такая особенность процедуры подчеркивает, что пересмотр касается кардинальных конституционных изменений.

Внесение поправок в отличие от пересмотра предполагает изменение конституционных положений, не требующее принятия новой Конституции. По российской Конституции в таком порядке изменяются ее гл. 3−8. Внесение поправок в эти главы осуществляется с непосредственным участием российского парламента.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью нс менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Конституционная инициатива органов государственной власти оформляется в виде соответствующих актов — указов Президента РФ, постановлений Совета Федерации или Государственной Думы, постановлений Правительства РФ и т. д. Эти акты должны приниматься с соблюдением процедур, установленных в регламентах палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, в конституциях (уставах), законах субъектов РФ, регламентах их законодательных (представительных) органов государственной власти.

Порядок пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ является усложненным по субъектному составу и охватывает несколько стадий, установленных ст. 135 Конституции РФ.

Первая стадия — инициирование предложения о пересмотре и рассмотрение этой инициативы Федеральным Собранием РФ. Предложение о пересмотре, внесенное одним из субъектов, перечисленных в ст. 134 Конституции РФ, должно быть поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Советов Федерации или депутатов Государственной Думы. При этом данное предложение может быть внесено первоначально как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации.

Инициатива должна быть оформлена в соответствии с требованиями, установленными Регламентами Совета Федерации и Государственной Думы. Так, например, в Государственной Думе необходимыми условиями внесения законопроекта являются: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего законодательства, а также прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов и иных нормативных актов, отмены, изменения, дополнения или издания которых потребует принятие данного законопроекта; предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимо принять для реализации данного закона; финансово-экономическое обоснование, если реализация законопроекта потребует дополнительных материальных и иных затрат. Если не выполнены указанные требования либо форма представленного проекта не соответствует установленным нормам, законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициаторам.

Вторая стадия — созыв Конституционного Собрания. В случае поддержки палатами Федерального Собрания РФ предложения о пересмотре указанных глав Конституции РФ в соответствие с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании должен определить процедуру созыва, состав данного органа и порядок его деятельности. В настоящее время такой закон пока не принят, но ряд его проектов уже были внесены в Государственную Думу. На практике высказываются различные мнения, но поводу того, кем должно созываться Конституционное Собрание, в каком порядке оно образуется, каковы его количественный и качественный составы, должно ли оно являться однопалатным либо двухпалатным в связи с необходимостью отразить не только конституционную волю граждан, но и волю всех равноправных субъектов РФ^[1].

Среди высказываемых точек зрения имеются противоречивые и не совсем правомерные предложения. В частности, это касается состава Конституционного Собрания РФ. Так, в ряде проектов федерального конституционного закона о Конституционном Собрании предлагается в противоречие с конституционными положениями предоставить Федеральному Собранию право пересматривать гл. 1, 2 и 9 и всю Конституцию в целом; сформировать Конституционное Собрание так, чтобы большинство его состава было представлено членами палат Федерального Собрания, а работой Конституционного Собрания руководили председатели и иные должностные лица палат Федерального Собрания и т. п. Выдвигается также предложение о том, чтобы в полном составе включить в Конституционное Собрание ряд органов государственной власти и должностных лиц РФ (Совет Федерации, полный состав судей Конституционного Суда и др.).

Наибольшую поддержку со стороны экспертов получает проект, предлагающий порядок избрания Конституционного Собрания путем всенародных выборов. Думается, однако, что при выборе такого механизма необходимо продумать процедуру подбора в состав Конституционного Собрания людей, достойных и способных адекватно, с должным профессионализмом оценивать сложившуюся конституционную ситуацию, а впоследствии, если потребуется, — принимать новую Конституцию.

Третья стадия — принятие решения Конституционным Собранием. Конституционное Собрание принимает одно из двух решений: 1) либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ; 2) либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Принятие решения Конституционным Собранием на этой стадии должно предполагать, как представляется, голосование не менее чем 2/3 членов Конституционного Собрания. Определение такой процедуры — прерогатива федерального конституционного закона.

Четвертая стадия — принятие новой Конституции РФ. В случае если Конституционное Собрание разрабатывает проект новой Конституции России, то такой проект может быть принят двумя способами: 1)2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания; 2) всенародным голосованием — референдумом.

При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Таким образом, если проект отклонен всенародным голосованием или оно не состоялось из-за добровольной неявки граждан на голосование, новая Конституция РФ не может считаться принятой.

Столь усложненный порядок пересмотра гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ призван обеспечить стабильность основ конституционного строя, устойчивость конституционной модели регулирования прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В то же время на практике возникают вопросы о негибкости Конституции РФ в части регулирования прав и свобод, ибо существует немало возможностей усовершенствовать их конституционное содержание в пользу человека. Среди ученых и политиков накопилось немало идей, как можно усилить конституционные гарантии прав и свобод, удовлетворить конституционные потребности в защите от современных угроз и вызовов человеку. Воплотить эти идеи мешает жесткая формула пересмотра Конституции РФ.

Процедура внесения конституционных поправок облегчена по сравнению с пересмотром Конституции РФ, однако также является сложной по сравнению с процессом принятия обычного закона. Юридическая возможность внесения поправок в гл. 3−8 предусмотрена в ст. 136 Конституции РФ. Конституционно установленная процедура предусматривает два этапа:

• 1 этап — принятие конституционных поправок осуществляется в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона;
• 2 этап — принятый закон о поправках вступает в силу после его одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Правовая форма принятия конституционных поправок уточнена Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-ФЗ по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ постановил, что поправки к гл. 3−8 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции РФ. На данный закон распространяется процедура, установленная для принятия федерального конституционного закона. Таким образом, поправки к Конституции РФ принимаются в форме закона РФ, одобряемого большинством не менее ¾ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Далее закон РФ о конституционных поправках должен быть одобрен органами законодательной власти не менее 2/3 субъектов РФ. Закрепленный порядок близок к процедурам, установленным в некоторых других федеративных странах. Так, условием внесения поправок в Конституцию США является их одобрение 2/3 голосов в каждой палате Конгресса, а также квалифицированным большинством в каждой палате законодательных собраний ¾ штатов.

Непосредственно процедура внесения и принятия конституционных поправок Федеральным Собранием РФ определяется Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции». Федеральный закон определил, что предложения о поправках должны содержать предлагаемый новый или измененный текст статьи (ее части или пункта) либо положение об исключении статьи (ее части или пункта) из Конституции РФ. Поступившее в Государственную Думу предложение направляется в ее комитет, ведающий вопросами конституционного законодательства, для проверки соответствия этого предложения Конституции РФ и названному Закону. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ рассматривается Государственной Думой в трех чтениях. В случае отклонения проекта Советом Федерации предусмотрена возможность создания согласительной комиссии палат Федерального Собрания РФ.

Федеральным законом от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ урегулирована процедура опубликования принятого проекта Председателем Совета Федерации и его рассмотрения в законодательных органах субъектов РФ. Одобренный не менее чем 2/3 субъектов РФ закон о поправке (поправках) направляется Президенту РФ, и не позднее чем через 14 дней подписывается им, официально публикуется и вносится в текст Конституции РФ. Процесс рассмотрения Закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными органами субъектов РФ должен завершиться в течение одного года после его принятия Федеральным Собранием РФ. Результаты рассмотрения определяет Совет Федерации. Его постановление может быть обжаловано в Верховный Суд РФ.

Особый порядок предусмотрен для изменения ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав Российской Федерации. Изменения в данную статью, содержащую перечень субъектов РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта РФ (ч. 1 ст. 137 Конституции РФ). В настоящее время такой порядок урегулирован Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта подразумевается изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к России иностранного государства или его части, в то время как образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает внутреннее изменение структуры или территориальное размежевание Российской Федерации (ст. 1 Закона). Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта РФ осуществляется путем принятия специальных федеральных конституционных законов, которому предшествует подписание международного (межгосударственного) договора о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенного Россией с данным иностранным государством (ст. 4 Закона). После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного договора. Если Конституционный Суд РФ признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции РФ, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Одновременно с международным договором вносится проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.

Современная российская практика знает пример образования новых субъектов РФ — например, Пермского, Камчатского, Забайкальского краев и др. В частности, на основании Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» эти субъекты РФ прекратили свое существование. Одновременно с исключением их из ч. 1 ст. 65 Конституции РФ в список субъектов РФ подлежал включению Пермский край. В результате таких преобразований список из 89 субъектов РФ, содержащийся в Конституции РФ, сократился до 83. В 2014 г. список пополнился включением в нее еще двух субъектов РФ: Республики Крым и Севастополя как города федерального значения.

Другой, более упрощенный порядок устанавливается в случае изменения наименования субъекта РФ. Изменение названия субъекта РФ — республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения относится к их собственному ведению. После того как субъект РФ изменит свое наименование в порядке, устанавливаемом, как правило, в его конституции или уставе, новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ). Конституция РФ не определяет, кто и каким образом осуществляет включение нового наименования субъекта РФ в ст. 65 Конституции РФ. С целью разъяснения этих вопросов в связи с толкованием положений ч. 2 ст. 137 Конституции РФ Государственная Дума Федерального Собрания РФ обратилась в свое время с запросом в Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 28 ноября 1995 г. № 15-П определил следующие основные правила:

• 1) изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа включаются указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном порядке;
• 2) в спорных случаях Президент РФ использует полномочия, предусмотренные ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ, т. е. может создавать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае невозможности достижения согласованного решения он может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
• 3) не может быть произведено переименование субъекта РФ, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса субъекта.

В соответствии с определенной Конституционным Судом РФ процедурой указами Президента РФ в период с 1996 по 2003 г. были включены новые наименования четырех субъектов РФ по инициативе их органов государственной власти. Ингушская Республика и Республика Северная Осетия стали именоваться соответственно Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия — Алания. Республика Калмыкия — Хальмг Тангч приобрела наименование Республика Калмыкия, а Ханты-Мансийский автономный округ — Ханты-Мансийский автономный округ — Югра^[2]. Не все государствоведы согласны с признанием за Президентом РФ права вносить своим указом хотя бы и формальные, но все же изменения в Конституцию РФ^[3]. С одной стороны, Конституционный Суд РФ определил это право, исходя из конституционного закрепления статуса Президента РФ как главы государства и гаранта Конституции РФ (ст. 80, ч. 1 и 2). С другой стороны, обращает на себя внимание гот факт, что внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ в связи с принятием или образованием нового субъекта РФ осуществляется на основании федерального конституционного закона, а не указа Президента РФ. Отсюда логично было бы установить форму закона для внесения изменений в наименование субъекта РФ.

• [1] См., например: Кикоть В. А, Страшун Б. А. О статусе Конституционного Собрания // Журнал российского права. 1998. № 12.
• [2] См., например, Указы Президента РФ от 9 января 1996 г. № 20 «О включении новых наименований субъектов Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации»; от 25 июля 2003 г. № 841 «О включении нового наименования субъекта РФ в статью 65 Конституции Российской Федерации» .
• [3] Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации: учебник. М., 2001. С. 67.